前言
PREFACE

政策问题建构是把社会问题转化为政策问题的过程。德瑞（Dery）认为，在政策分析的情境下，政策问题建构是政策分析主体面临的最重要且要求最为严格的任务。政策设计是政府组织为实现特定目的、解决或改善相应的政策问题所做出的复杂安排，涉及通过运用从经验和理性中获得的政策手段知识来系统地制定有效的公共政策。本书的主题是基于政策过程视角，在对社会保障政策问题建构、政策变迁过程进行深入分析的基础上，探究政策问题建构、政策设计对社会保障政策绩效的影响机理与影响强度，进一步提出优化社会保障政策问题建构与政策设计质量，有效提升社会保障政策绩效的建议。之所以精准聚焦这一研究主题，缘由如下。

首先，我国渐趋进入社会政策时代，亟须健全、完善与之相协调、适应的社会政策体系，包括城乡社会保障、住房、卫生与健康、教育、社会公益事业等方面，通过提升社会治理体系与治理能力，促进社会领域的高质量协调发展。党的十九届四中全会强调，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。要完善覆盖全民的社会保障体系。坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。社会保障政策是促进社会公平和经济社会发展不可或缺的重要政策供给，完善统筹城乡的社会保障制度是整个民生保障制度的重要内容。当前，我国正在统筹规划和协同推进养老保险、医疗保障、社会救助、住房保障、养老保障等多领域多层次的社会保障政策体系建设。就目前我国社会保障政策供给和实施的实际情形来看，在具体的政策领域，政策问题建构不良、政策质量偏低、政策目标置换、政策绩效衰减以及政策满意度不高等问题依然较为明显地存在。就此情形，提升社会保障政策制定（形成）的科学性以及政策执行的有效性，通过“好”的政策问题建构和政策设计来合理确定社会保障政策的预期目标和政策方案、行动策略，在此基础上通过“好”的政策执行过程确保社会保障政策绩效的高质量实现，是中国走向社会政策时代面临的关键问题之一。

其次，从公共政策科学的研究现状来看，已有研究更多聚焦于政策执行等阶段（环节），较为忽视政策问题建构、政策设计对政策执行以及政策绩效的复杂影响。政策科学诞生伊始，相关学者们就对政策制定给予了特别的关注。哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）、丹尼尔·拉纳（Daniel Lerner）、加里·布鲁尔（Gamy Brewer）、查尔斯·林德布洛姆（Charles Lindblom）、查尔斯·琼斯（Charles Jones）等学者从政策阶段框架的视角出发，对政策制定过程及其技术性要求进行了深入的探讨。此方面的研究不仅将政策制定过程的动态、连续性特点予以清晰的凸显，而且进一步促使学者将政策制定过程的分析研究与政策活动主体、具体的政策环境和相应的政策工具选择等复杂要素有机地结合在一起。与此同时，正如帕森斯（Parsons）所言，对政策过程阶段的探讨还提供了一种能够把握现实多样性的系统的方法。因为每个特定的政策过程阶段都与公共政策制定过程中的一个特别的部分相关联。从而，在这样的部分的背景或环境之中，可以看到与之适应的各种特别的变量或方法。20世纪70年代，政策执行研究的浪潮兴起，一大批学者视政策执行为政策科学的“马掌问题”，进而将关注的焦点从政策制定扩展到政策形成与政策结果之间的环节——政策执行之上了。历经不同研究路径和阶段，政策执行研究从对政策执行成功或失败的个案的关注出发，到聚焦政策执行过程中的基层官僚的重要作用，再到尝试综合“自上而下”和“自下而上”两种研究路径，渐趋向“整合／连续”的政策执行研究进发，无疑取得了丰硕的研究成果。不过，问题依然存在。那就是，学者习惯于将政策问题建构视为政策制定或政策方案形成的内在组成部分（构成要素），对其重要性缺乏深入细致的关注。由此也导致基于政策类型（领域）的特殊性，从政策过程视角出发，更为细致地探讨政策问题建构、政策设计等政策过程阶段的重要方面对政策执行与政策绩效影响的研究不够成熟。

此外，与上述情形相联系，现有研究的展开大多是基于政策的普遍性，但关注政策问题类型和政策领域等政策研究限制性条件的探索相对不足。事实上，政策问题建构不仅构成政策过程的第一阶段（序曲），是政策备选方案形成、政策合法化、政策执行和政策绩效评估的根基，而且还贯穿政策过程始终，从而对整个政策过程具有多重的、持续的复杂影响。更为关键的是，政策问题建构是一把“双刃剑”。政策预期目标的设立、政策方案的设计、政策执行工具的选择等，都是基于解决特定的政策问题。面对复杂多样的公共政策环境，政策问题本身往往也十分复杂。由此，建构“准确的”“好的”“善的”政策问题就显得更为重要且更加不易。政策设计是政府为实现特定目的、解决或改善政策问题做出的复杂安排。政策设计涉及运用从经验和理性中获得的政策手段知识，制定和采用可能成功实现其预期目标的行动方针，或多或少地系统地制定有效的政策（Bobrow、Dryzek, 1987；Bobrow, 2006；Montpetit, 2003）。可见，政策设计与政策制定内在联结，不仅对有效的政策执行至为重要，而且是政策绩效评估与反馈的重要标准。基于此，本书在政策过程理论和政策类型框架的指引下，将有必要构成一个焦点研究问题或次级研究领域的政策问题建构和政策设计，从政策制定中离析出来；将社会保障政策绩效影响因素的探究从主要关注政策执行等环节的作用，回溯到对政策问题建构和政策设计的关注。

基于上述考虑，作者以甘肃农村低保政策为个案，在对该项政策问题建构、政策议程设置、政策变迁过程进行分析的基础上，通过构建理论模型、提出研究假设、设计调查问卷，对甘肃省所辖张掖、兰州和甘南等8个市州进行实地调研（共计发放问卷560份，回收有效问卷476份）。基于获取的数据，运用多元统计分析方法，探究政策问题建构、政策设计与社会保障政策绩效之间的相关关系、影响机理和影响强度。

多源流分析框架最早由约翰·金登（John Kingdon）于1984年提出，该框架聚焦于模糊条件下的决策过程，试图阐述并解释清楚为什么某些议程受到政策制定者的关注，而忽略其他。正如尼古拉斯·扎哈里尔迪斯（Nikolaos Zahariadis）所说，多源流分析是用来解释政策如何制定的一种方法。确切地说，金登的多源流框架提供了一个理解政策制定过程特别是议程设置的有力工具。甘肃农村低保政策建议最早进入政策制定系统是在1996年，但直到2006年该项政策建议才真正进入政府决策，“政策之窗”才最终得以打开。作者运用多源流分析框架对该项政策议程设置的质性分析与研究表明，1996年该项政策建议尽管在保障的基本原则、保障的标准和审批程序等方面提出了具有价值可接受性的建议，但由于缺少合理的低保家庭收入核算机制以及明确的资金分担机制等原因，最终由于“缺失技术的可接受性”而没有得到政府决策者的关注。2004年，甘肃农村低保政策建议再一次进入政策制定系统，但由于该政策建议具有以临时救助为主且保障覆盖面较小的实际特征，无法有效担负起具有一定伦理属性的最低生活保障政策的内在价值（诉求），所以因缺失价值的可接受性而最终未能出台。2006年，甘肃农村低保政策建议再一次进入政策制定系统。这一次，政策建议得以幸存，因为它满足了技术可行性等金登提出的政策思想（建议）能够幸存的各项标准。首先，保障标准得到统一的厘定，保障对象也得以明确，更重要的是资金的来源和分担机制得到了清晰的阐述，而且以民政部门为牵头单位、财政部门等配合的政府职责划分也得到了明确规定。“政策之窗”得以打开。《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》于2006年9月通过。

对政策过程的动态关注，必须要将政策变迁的研究纳入其中。甘肃农村低保政策自2006年制定实施以来，在十多年的时间里发生了一系列的政策变迁。作者运用倡议联盟框架（an advocacy coalition approach）对该项政策变迁过程进行分析，揭示其中的复杂性和动态性。作者针对甘肃农村低保政策变迁的相应研究与分析表明，社会经济领域因素是影响政策变迁的先决条件：在原有的政策供给不再适应新的经济社会发展的情况下，需要同时兼具维护社会稳定和调节收入差距功能的甘肃农村低保政策，在原有的扶贫开发政策和救助政策的基础上渐趋形成。此外，党的执政理念是影响政策变迁的政治动力，而其他政策子系统事件成为影响政策变迁的动态元素。甘肃农村低保政策过程中有众多的参与者，存在三个重要的倡议联盟，分别是资金主管联盟、业务主管联盟和市州政府联盟。政策导向的社会学习是一个不断被不同联盟成员根据自身信念和社会经济环境变化建构的过程。作为该项政策的重要参与者，一些能够同时影响资金主管联盟和业务主管联盟的高级公务员以“政策掮客”的身份出现，协调并试图形成合理的冲突解决方案。甘肃农村低保政策从2006—2016年的变迁过程，构成该项政策的阶段性变迁图景。这一阶段性的政策变迁具有渐进式变迁的鲜明特征。不同倡议联盟之间的冲突和互动将一直持续，“政策掮客”也将继续扮演中间人的重要角色，并在推动政策新的变迁方面发挥作用。

典型相关分析（canonical correlation analysis）是分析两组变量间整体关系的一种统计分析方法。作者使用典型相关分析方法开展了政策问题建构、政策设计与社会保障政策绩效相关强度，以及社会保障政策执行力和社会政策问题建构、政策设计、政策绩效之间相关关系的分析。使用典型相关分析发现，社会保障政策问题建构、政策设计与政策绩效变量组之间可以提取两对典型相关系数，分别为0.800、0.316，其中第一典型相关系数达到统计显著性水平。从对交叉负载系数、典型负载系数和冗余度数据的分析可见，社会保障政策问题建构过程与方式、社会政策稳定性、回应性特别是一致性、效率性和适应性等变量在社会政策问题建构、社会政策设计中具有重要的地位；社会保障政策运行绩效和社会性绩效在社会保障政策绩效中占有重要地位。Pearson相关分析是英国统计学家皮尔逊于1890年提出的一种用来描述两个变量之间是否存在线性关系、线性关系的方向（正相关或负相关）以及线性关系的密切程度究竟如何的分析方法。在对政策问题建构、政策设计与社会政策绩效之间是否存在相互依存关系进行典型相关分析的基础上，作者采用Pearson相关分析方法，对社会政策执行力和政策问题建构、政策设计、社会政策绩效研究变量进行分析。Pearson相关分析揭示出，社会保障政策执行力与政策问题建构、政策设计以及社会保障政策绩效各维度之间均存在着显著的正相关关系。

路径分析是通过分析变量之间假设的因果效应来测试一组观察变量之间因果关系的理论。作者以SPSS Amos模块为工具，建立路径模型，以基于因子分析提取的相关因子得分作为观测变量，通过路径分析方法进一步揭示政策问题建构、政策设计与政策执行力对社会政策绩效的影响机理与影响强度。研究揭示出：①政策问题建构过程、方式均对社会保障政策运行绩效、社会性绩效有显著正向影响。②政策效率性、适应性和回应性对社会保障政策运行绩效、社会性绩效均具有显著正向影响；政策一致性对社会保障政策运行绩效具有显著正向影响，但对社会保障政策社会性绩效不具有显著正向影响；政策稳定性与社会保障政策运行绩效、社会性绩效之间的理论假设的影响路径不存在。③政策执行力与社会保障政策运行绩效密切相关，但与社会保障政策社会性绩效之间的影响路径不存在。④政策一致性、适应性和回应性均与社会保障政策执行力密切相关，但社会保障政策稳定性、效率性与社会保障政策执行力之间的影响路径不存在。

进一步分析政策问题建构、政策设计对社会保障政策绩效的影响强度，作者发现：①政策问题建构方式、过程均对社会保障政策运行绩效和社会性绩效有较大强度的直接影响和间接影响。②政策适应性、回应性对社会保障政策社会性绩效、社会政策运行绩效都具有较大强度的直接影响和间接影响。政策一致性对社会保障政策运行绩效具有较大强度的直接影响和间接影响，并对社会保障政策社会性绩效具有较大强度的间接影响。政策效率性对社会保障政策运行绩效、社会性绩效的直接影响强度大，间接影响强度小。政策稳定性对社会保障政策运行绩效、社会性绩效的间接影响强度小。③政策执行力对社会保障政策运行绩效、社会性绩效的直接影响强度大。④政策问题建构的过程和方式，政策一致性、适应性和回应性均对社会保障政策执行力有较大强度的直接影响。政策稳定性、效率性对社会保障政策执行力的直接影响强度较小。

作者还以甘肃农村低保政策为个案，开展了农村低保政策问题建构、政策设计质量与政策绩效的实证测评。甘肃省是一个经济社会发展相对落后的多民族聚居省份，农村人口占有较大比重，农村贫困人口占农村人口比例在全国也是较高的省份之一。以甘肃农村低保政策为样本，其研究结论也具有一定的代表性和解释性。测评结果是，该项政策在政策问题建构、政策设计、政策执行力和政策绩效维度的平均值分别为3.78分、3.86分、3.85分和3.78分（转换为百分制，平均值分别为75.6分、77.2分、77.0分和75.6分），整体而言处于中等水平。不同市州调研对象对政策问题建构、政策设计和政策绩效等的评价存在显著性差异。白银、张掖两市在该项政策问题建构、政策设计、政策执行力和政策绩效等维度的平均值较高，而甘南、临夏两个少数民族自治州的测评均值较低。研究进一步发现，政策绩效和政策设计的测评分值与不同市州的经济社会发展水平并不呈现正相关关系。

通过对政策问题建构、政策设计与社会保障政策绩效关系的实证研究，以及甘肃农村低保政策问题建构、政策设计的实际测度结果分析，结合访谈和调查，可以梳理归纳出当前社会保障政策过程中，特别是在政策问题建构、政策设计和政策执行等方面存在的一些较为突出的问题。在政策问题建构方面，主要存在缺乏对政策问题系统、全角度的深入考察和分析，政策问题建构中信息公开、公众参与等较为有限，以及政府部门在问题建构所要求的知识、能力、经验等方面存在欠缺等问题。政策设计层面的问题，与政策问题建构密切相关，主要体现在两个方面，一是政策预期目标设置不够科学，二是政策衔接不够合理。在政策执行方面，受多种因素的制约，甘肃农村低保政策执行过程中也出现了政策规避、政策异化、政策附加等各种问题和“骗保”“轮保”“关系保”等一些反规范化操作现象，不仅增加了直接经济成本，降低了有限社会资金的使用效率，致使农村低保政策作为底线保障的合理性有所弱化，而且也有损政府的公信力，特别是在提高低保保障对象对政府信任程度的同时，却部分地削弱了非低保保障对象对政府的信任。在政策效果方面，受到政策本身及执行情况等多方面因素的影响。前述政策设计及运行方面存在的问题对甘肃省农村低保政策的实施效果产生了深刻的影响，比如导致或积聚一些社会矛盾，从而存在影响农村地区和谐稳定，引发各种社会风险的潜在可能性。此外，还存在政策执行所需的物质资源和专业人员相对不足等较为普遍的问题。

作者依据实证分析结果并结合政策实施实际情况提出了相关政策建议，以期可以作为政府特别是地方政府对社会保障政策进行决策优化和有效管理的依据。具体包括：完善以多元主体合作为基础的政策问题建构；优化有助于预期目标实现的政策设计；推进政府能力建设，提升政策过程质量；关注政策价值，提升政策结果质量；完善社会政策领域的法律法规，推进依法治理。

侯志峰

2020年4月于金城兰州