三、当前民族地区脱贫攻坚面临的挑战

随着精准脱贫的持续推进，民族地区每年有大量贫困人口和贫困家庭脱贫摘帽，根据当前脱贫攻坚的进展和大量的实地调研，笔者对民族地区在2020年实现贫困人口全部脱贫充满信心。但是与此同时，我们也应当看到，能够如期顺利脱贫并不意味着民族地区的脱贫攻坚战会是一片坦途，当前，民族地区仍然面临如下挑战。

（一）不容忽视的返贫问题

国家统计局发布的数据显示，2017年我国农村贫困人口中脱贫1289万人，2018年脱贫1386万人，取得了可喜的成就。但是另一方面，抽样调查显示，部分地区返贫现象非常严重，特别是在经济落后的民族地区。2019年6月，国务院扶贫开发领导小组印发《关于解决“两不愁三保障”突出问题的指导意见》，指出了贫困地区的住房安全、饮水安全、义务教育和基本医疗等方面还存在薄弱环节。基于北京大学中国社会科学调查中心采集的2012年、2014年和2016年的中国家庭动态跟踪调查数据（CFPS），笔者测算了收入、住房、安全饮水、教育和医疗5个维度的贫困和返贫情况，见表1-7。

从表1-7中可以看出，全国都面临较严重的返贫压力，其中民族地区形势更为严峻。在收入维度上，调查数据显示，民族地区2014年已经脱贫的家庭中有13.4%的家庭在2016年又陷入贫困中，比其他地区返贫率高出5.6个百分点。除医疗维度外，在住房、安全饮水和教育3个维度上，民族地区返贫率都高于其他地区，在安全饮水维度上，民族地区返贫率更是比其他地区高出5个百分点。此外，从当年贫困家庭中返贫户的比例也可以看出，民族地区返贫情况不容忽视。5个维度上，民族地区返贫户比例都高于其他地区，其中收入、教育、医疗3个维度，民族地区返贫户所占比例均超过60%，表明返贫是最主要的致贫因素。在住房和安全饮水2个维度上，民族地区的返贫户比例分别比其他地区高出11.4个百分点和15.9个百分点。

实地调研中了解到，在收入方面，少数民族贫困地区大多地处偏远、交通不便、耕地有限，荒漠化或石漠化较为普遍，农业发展较慢，种植养殖业收入不高，加上经济发展普遍滞后，就业岗位不足，工资性收入不稳定，容易发生收入返贫现象。在住房方面，部分民族地区，特别是深度贫困地区和边境地区还存在危房存量较多、改造任务较重的问题。在用水方面，笔者发现部分民族地区由于地处偏远农村地区，虽然都安装了供水设施，但缺乏维护，水质不高，还未能彻底解决贫困户饮水问题；还有一些地区，受恶劣气候、地质等因素的影响，存在季节性缺水问题。在教育方面，有些民族地区农村义务教育阶段教育资源不足，师资水平有限，不少学生从初中起就需要到乡镇甚至县城就读，由于路程较远，教育开支和非教育开支较高，对贫困家庭来说是一笔较大的经济负担。在医疗方面，尽管医保、大病保险、社会救助等社会保障机制基本实现了对贫困家庭的全覆盖，但一旦贫困家庭成员患上风湿病、心脑血管疾病等慢性病，或者癌症等重大疾病，就会导致家庭医疗开支和非医疗开支大幅增加，加上家庭劳动力减少，收入水平下降，返贫概率很高。

（二）城乡融合发展问题

当前，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城乡发展的不平衡、农业农村发展的不充分问题表现得尤为突出，不利于农村贫困家庭稳定持续脱贫，并制约了他们进一步提高收入、共享经济发展红利的能力。

1．农村地区产业发展模式单一

随着脱贫攻坚工作的不断深入，我国贫困地区发展水平逐年提高，但是我国农村地区的发展水平与城市发展水平仍然存在一定差距。我国现阶段城乡融合发展最大的障碍在于城乡收入差距仍保持在较高的水平上，这不仅影响农村社会稳定，还会引发各种深层次的社会问题。城乡收入差距的主要根源在于农村产业发展单一化，农业生产的劳动生产率有限，收入提高缓慢。部分民族地区耕地面积有限，如云南文山州的麻栗坡县全县山地面积占到99.9%，几乎没有1000亩以上的集中连片的土地。加上生态环境保护压力大，发展大规模养殖业受到限制，收入增长缺乏产业支撑。因此，在许多民族地区，农村居民不得不外出务工以增加工资性收入，导致农村家庭留守老人、妇女、儿童居多，社会问题凸显。

2．基础设施短板明显

实现城乡融合发展的关键一环在于城乡要素的自由流动，最基本的要求在于人和物的流动，因此实现基础设施一体化是城乡融合的重要标志。随着我国脱贫攻坚工作不断深入，民族地区农村地区基础设施建设稳步推进，越来越多的贫困地区享受到了基础设施完善给经济发展带来的新动能。但目前民族地区农村基础设施还很不完善，特别是公路等交通设施的等级不高，通达性较差，对城乡之间人和物的流动产生了极大的制约。城市与乡村之间的建设标准不统一，城乡之间基础设施建设水平差距较大，农村基础设施明显落后于城市，包括农村地区环卫保洁和污水处理等设施硬件的缺位不利于农村地区经济社会发展，也极大地影响了农村居民生产生活质量的提高，不利于城乡高质量的融合发展。

3．公共服务惠及水平不高

公共服务普惠制是脱贫攻坚工作的重要一环，随着扶贫工作的深入，公共服务在贫困民族地区的惠及水平不断提高，但与城市相比仍存在一定的差距。首先，在城乡融合发展的过程中，教育问题是制约公共服务均等化发展的关键，农村与城市教育资源投入的失衡导致城乡教育发展水平差距很难进一步缩小。特别是民族地区学前教育与城市相比，尽管在脱贫攻坚过程中有了明显的改善，但与城市相比，差距依然较大，不但制约了农村家庭学龄前幼儿智力与知识的发展，还因儿童看护需要造成了农村地区劳动力资源一定程度上的浪费。其次，民族地区农村养老问题十分突出，分散式养老的模式尽管减轻了社会养老压力，但效果差、效率低，同样也造成了农村家庭劳动力资源的浪费。

4．人才流失情况严重

随着我国教育事业的不断发展，越来越多的农村优秀学子有机会到城市求学，他们中的绝大多数人毕业后选择留在城市工作和生活，这导致农村人才空心化现象越发严重，在民族地区这种现象尤为严重。优质、高素质的劳动力资源是刺激经济发展内生动力的关键，现代农业发展、农民致富和乡村振兴，都离不开一支高素质的“三农”人才队伍。民族地区城乡融合发展更离不开人才支撑，农村人才的流失，特别是本地人才的流失，使得农村地区高质量发展缺乏内生动力。

（三）脱贫政策如何实现逐步退出

“脱贫不脱政策”有助于维持贫困人员脱贫的稳定性，但此政策在实施过程中还面临一些现实问题。

1．政策退出时间与标准难确定

“脱贫不脱政策”，指的是脱贫后，为了防止返贫及帮助贫困户进一步发展，相关扶贫政策仍将延续一段时间。“不脱政策”，并非指现有的扶持政策会永续存在。现有的经济资源、社会资源是有限的，对贫困户的扶持政策终究会有退出的一天。首先，现阶段各地对“脱贫不脱政策”的执行期限规定较为模糊，一些地方在执行期限上使用“一定时期内”等说法，没有明确政策的退出时间。其次，对扶贫政策的终止标准也没有明确的思考和界定。一些地方在终止标准上使用“稳定脱贫”等提法，但终止流程无详细规定。“脱贫不脱政策”中哪些政策应该延续、哪些政策在达到一定标准的情况下可以退出、哪些政策在2020年后会立刻退出，都缺少明确的标准。政策退出时间和标准不明确增加了未来的不确定性，不利于贫困户形成稳定的预期，在一定程度上会影响到其能否安心生产，能否稳定脱贫。

2．扶贫政策难退出

在精准扶贫政策的扶持下，贫困户的产业发展了，就业稳定了，收入提高了，住房条件得到改善，子女教育、医疗健康得到保障，部分贫困人群不仅实现了脱贫摘帽，还成为致富能手，甚至致富带头人。已经彻底摆脱贫困的家庭和人群，即使扶贫政策退出之后，依然能够很好地适应。但也应当注意到，大规模的、持续的扶持政策也在一定程度上滋生了部分贫困人群“等靠要”思想。这些贫困家庭产生了较为严重的政策依赖心理，尽管表面上收入增加，实现了脱贫，但是由于缺乏依靠自身奋斗而致富的内生动力，离开帮扶政策后很难适应当前的市场机制，一旦扶贫政策退出极有可能重新返贫。

3．扶贫主体缺位

政府作为扶贫政策实施的主体，在扶贫工作中发挥着决定性作用。因此，对贫困户的扶贫政策一旦退出，继续扶持贫困户就面临主体缺位的问题。若不能及时引入企事业单位、社会组织等扶贫力量填补政府退出造成的扶贫力量空缺，突然脱离了扶贫政策支持的贫困户有可能会再次返贫，脱贫成果难以巩固，不利于减贫事业的可持续发展。

（四）如何处理好经济发展与生态发展

随着国家对生态环境保护的日益重视，各地都纷纷加强生态建设，实施生态环境的一票否决制，极大地保证了我国生态事业的健康发展。但是也应当看到，民族地区经济社会发展水平不高，经济发展任务重，经济发展与生态发展之间还存在一定的矛盾。民族地区产业发展基础较差，工业化水平不高，但具有良好的生态产品、生态资源。如何将这些生态价值转化为经济价值，如何让良好的生态充分发挥出服务当地经济社会发展的作用，不仅是当前民族地区经济发展、产业振兴、稳定脱贫面临的现实难题，而且是探索民族地区新发展道路、实现跨越式发展的关键。

1．经济发展与生态发展之间的矛盾

随着“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念的提出，全国各地都在加强对生态环境的保护。生态环境保护功在当代，利在千秋，注重生态发展对我国经济可持续、健康发展至关重要。但也应当看到，民族地区经济发展现在还相当滞后，不少地区还处于工业化中期甚至前期阶段，经济发展仍依赖传统产业、高耗能产业，经济发展方式比较粗放，土地利用率还不高。因此，在一定程度上民族地区面临着经济发展与生态发展之间的矛盾。经济发展需要土地空间的支持，但是在民族地区，建设用地非常紧张。一是原有建设用地就比较少，且已经开发的建设用地集约程度不高，单位土地面积的投资较低；二是民族地区大多生态环境较好，森林覆盖率高，许多地区被划入生态功能涵养区，属于限制开发区、禁止开发区，限制了高污染、高耗能、高耗水等传统资源依赖型产业的发展；三是民族地区要执行退耕还林、退耕还草等生态保护工程，还要做好国家公园、湿地公园等生态保护区建设，无法增加耕地面积，也无法通过置换等方式增加建设用地面积。

2．生态资源难以转化为资产

不少地区都拥有丰富的生态资源，品种多、生态价值高，但是由于经济开发程度较低，生态资源难以转变为资产。一是全国范围内还缺乏生态资源转变为资产的有效路径和机制，特别是跨区域的森林、水源等的生态资源补偿机制尚未很好建立，民族地区为东部、中部地区经济发展作出了生态上的贡献，但没有明确的生态资源经济价值上的补偿。国家一般性的转移支付尽管向民族地区倾斜，但补偿机制不明确仍不利于民族地区生态资源转变为资产。二是民族地区绿色金融发展水平还不高。尽管国家鼓励发展绿色金融，部分民族地区也被国家列入生态文明试验区，但创新绿色金融产品，发挥绿色金融支持生态发展、经济发展的功能，支持生态资源转化为资产的机制在民族地区仍没有具体落实。

3．生态产品的经济价值转化路径不畅

民族地区拥有丰富的生态产品，但经济价值实现机制不畅。生态产品大致可以分为物质产品、调节服务和文化服务三类。民族地区生态物质产品以农林产品为主，尽管大部分地区农林产品拥有较为成熟的市场，但产品初加工、精深加工比重较低，生态附加值没有得到体现。生态产品中的调节服务是无形产品，目前主要通过生态补偿实现，但民族地区生态补偿以政策为主导，存在交易或补偿的价值与实际价值脱钩、大部分调节服务未纳入补偿等问题。民族地区的文化服务是价值转化效率最高的生态产品。民族地区传统文化资源、自然景观资源较为丰富，文化旅游业发展势头好，潜力大，但受制于区位和交通基础设施条件，潜力尚未充分发挥。