四、2018年内蒙古自治区贫困人口未脱贫原因分析

2018年，内蒙古自治区脱贫工作进展顺利、成效明显，为2020年实现全面脱贫打下良好的基础。但目前脱贫攻坚进入决胜阶段，已经到了深水区，到了攻坚拔寨阶段，内蒙古还有15.24万贫困人口尚未脱贫，都是贫中之贫、困中之困，脱贫任重道远。因此，必须坚持问题导向，找准原因，全力以赴，消除贫困。

（一）健康扶贫工作不够精准到位，地方病防治任务繁重

对于内蒙古自治区来说，因病因残是第一大致贫因素，健康扶贫显得尤为重要。但首先，实际工作中存在健康扶贫政策落实得不够精准，帮扶工作方式方法不够精准等问题。如执行社会保障兜底政策过程中，保大病并没全面实施。同时，政策制度的不精细不完善，导致了贫困患者利用普惠政策挂床住院、门诊转住院、过度医疗等一系列问题，给自治区医保资金支出带来过大压力。其次，帮扶工作的执行不到位，常住贫困病人家庭医生签约工作尚未实现“签约一人、履约一人、做实一人”的目标。三级医院对口帮扶的贫困旗县（市、区）医院工作进展不均衡，对贫困户的帮扶缺乏持续性，还没稳定脱贫就停止帮扶政策措施，未形成稳定的长效帮扶机制。最后，基层医疗卫生机构进人难、留人难、薪酬制度不合理等因素直接造成这些医疗卫生机构服务能力不足，服务能力提升缓慢。健康扶贫政策宣传不够到位，扶贫工作过于简单化，部分地方对因灾因病返贫问题重视不够，缺乏应有的防范措施⁽⁶⁾。

到了脱贫攻坚时期，内蒙古地方病的防治任务非常繁重。自古以来，内蒙古便是地方病非常严重的一个地区，该地区的病情险恶、不良影响巨大、涉及的地区非常广，有12个盟市、103个旗县（市、区）被地方病危害所影响。地方病是分区域发病的，重病区大体在经济条件欠发达、偏远的农牧地带，贫病相互交织而影响的状况非常明显；全区有超过100个的旗县（市、区）出现了碘缺乏病，氟砷中毒的旗县（市、区）共有98个，患有大骨节病、克山病的旗县（市、区）分别为18个、12个，鼠疫疫源旗县（市、区）有57个，有布病危害的旗县（市、区）超过100个⁽⁷⁾。因此，地方病的防治工作是内蒙古落实精准扶贫措施的重中之重。

（二）扶贫工作进展不平衡，深度贫困脱贫难度大

2018年，尽管全自治区的扶贫工作取得了切实的成效，但15个深度贫困旗县（市、区）中只有扎赉特旗、科尔沁右翼中旗、察哈尔右翼后旗3个旗县（市、区）退出，鄂伦春旗、正镶白旗、巴林左旗、突泉县、科尔沁右翼前旗、察哈尔右翼前旗、察哈尔右翼中旗、兴和县、卓资县、商都县、四子王旗、化德县12个旗县（市、区）尚未退出。未退出旗县（市、区）的平均贫困发生率为2.3%，高出国家贫困发生率0.6个百分点，因病因残致贫比例高达74.49%。全区未脱贫的贫困村中贫困发生率超过10%的有19个。这些深度贫困地区贫困程度高，基础条件较差，大都是贫困妇女、儿童、孤寡老人、残疾人、长期患病者等没有生产活动可以帮扶、没有能力摆脱贫困的贫困人口以及教育文化水平低、技能缺乏的贫困人口，脱贫成本高、难度大⁽⁸⁾。扶贫工作中，更应该针对深度贫困村，实施好国家部署的贫困村提升工程，针对深度贫困户住房、通路、通水、通电、通网络等问题，采取特殊措施。紧盯偏远农牧区、边境地区分散生活的贫困人口，逐户逐人调查落实，给予特殊支持，帮助他们解决实际困难⁽⁹⁾。

（三）扶贫风险防控意识不强，防控机制不健全

精准扶贫是实现全面建成小康社会的最后关键，也是一项得到老百姓认可的德政工程。但扶贫同时又是一项涵盖各行各业、方方面面的庞大工程，资金使用多、工作量大、项目分布跨度大，其中的利益很难平衡，不确定性大，各种风险也隐含其中。随着扶贫攻坚进入决战期，扶贫资金投入力度不断加大，各项工作不断深入推进，精准扶贫领域的风险也越发凸显。而内蒙古扶贫工作缺乏主动防范风险的意识，防范机制与法制法规不健全。比如，小额信贷因数额较小、期限较短、利率较高、分期偿还等特点，被广泛用于减贫救助。内蒙古自治区引进小额信贷，小额信贷在解决贫困农户融资难问题上发挥了重要作用。但随着小额信贷应用范围不断拓展，贷款金额逐渐增多、规模逐步扩大，民间团体等多形式组织渗入，小额信贷出现了业务管理混乱、信贷监管不力、信贷程序不规范等问题，加上风险防控手段落后，小额信贷风险随之加大。另外，市场波动和干旱等自然灾害，使得以畜牧种植业为生的农牧民收入增加困难，贷款的农牧民数量和贷款金额居高不下，金融扶贫过度负债，加大了致贫返贫的潜在隐患。实现2020年全面脱贫时间紧、任务重、要求高，廉政风险的防控更要引起足够的重视。但实际上内蒙古扶贫对于廉政风险防控管理思想认识滞后，多数流于形式，时有假报、虚报等浮夸之事。廉政风险防范机制功能发挥不充分、执行力度不够，直接影响精准扶贫的实效⁽¹⁰⁾。

（四）部分基层扶贫干部政策执行能力不足

近年来，内蒙古连续出台各项扶贫政策和指导意见，但是个别地区政策执行存在偏差。一是有的基层扶贫干部自身对政策的理解不到位，对农牧区情况不熟悉。二是精准扶贫过程中，为了追求并达到精准，政策从制定开始，执行、监督到评估等各个环节都设置了严格的程序确保达成目标，但是这也在客观上造成了复杂系统的高成本治理，给贫困落后地区扶贫干部的具体执行带来很大困难。贫困旗县（市、区）本就财政能力有限，没有能力支出如此大数目的资金，即使想要使用“组合拳”来支持扶贫，也会受到有关审计制度的限制；公务员车改的“所有扶贫工作一个标准”的政策不适合内蒙古旗县（市、区）和乡镇土地面积较大并且道路不畅通的实际情况；缺乏调动基层领导班子和全体干部工作积极性的配套制度，使得扶贫干部工作积极性不高⁽¹¹⁾。另外，问责制、奖惩制、严规矩、压责任并未真正兑现。具体工作中，扶贫办并未落实配备蒙语翻译，工作人员与贫困农牧民沟通不畅，以至于检查考核流于形式，影响了统计数据的精确性。

（五）扶贫资金使用效益不高

首先，扶贫的资金投入是整个扶贫项目的一大构成部分，为了让扶贫资金得到科学运用，需要各种配套方案帮助扶贫项目落实。而当前自治区扶贫资金的投入，没有一个健全的规划制度，后续的配套方案无法更好地落实，扶贫项目的后劲不强，不能坚持开展。不仅如此，因为整套扶贫规划制度存在一些缺陷，有关扶贫项目的资金也无法实现合理衔接，造成对扶贫资金的长时间依赖，难以达到扶贫的最终目的。

其次，因为扶贫专项资金是不能够被整合处理的，倘若旗县（市、区）级政府整合资金，相关干部需要面临问责，导致有的扶贫资金并没有发挥出其应有的功效或没有被用到最该用到的地方。又因为扶贫资金往下拨付需要获得各级政府的批准与许可，中间审批时间太长，导致资金无法按时就位。许多扶贫项目拥有一定的时效性，资金到位晚将失去最佳的项目投资时间，让扶贫项目无法达到预期的目的，减弱乃至没有起到扶贫资金应有的效果。

最后，各级政府扶贫办是对扶贫工作进行统一管理的部门，主要是负责扶贫工程方面的各项事宜。然而，扶贫工作为社会中一项非常重要的工程，第一，必须有整个社会的共同关注和参与；第二，水利、农业等部门均无法与扶贫工作分割开来。因为与扶贫工作有关的不同部门间没有开展有效的交流，极易造成扶贫资金投入项目无法真正实行，扶贫资金的产出效果不佳。不仅如此，扶贫资金的管理工作做得不好，也极易造成扶贫资金无法真正使用在扶贫项目中，乃至产生了资金闲置的状况。更有甚者，部分工作人员纪律法律意识单薄，挤占挪用问题时有发生，导致了扶贫资金难以真正起到扶贫作用。

（六）贫困户内生动力不足，精神贫困依然存在

比物质贫困更可怕的是精神贫困。长期以来，扶贫工作中“输血照顾式”和“撒胡椒面式”的救济政策，助长了贫困人口“等靠要”的思想，是精神贫困的主要表现。一部分贫困人口长时间处于贫困状态，信息闭塞，观念落后，自身求发展摆脱贫困的意愿不强，自主生产意识弱，对牲畜改良、舍饲育肥等先进科学的方法认可度不高，生产上依旧以传统方式为主。还有一部分贫困人口已经实现稳定脱贫，仍然不签字退出贫困行列，主要是由于脱贫后他们就失去了受助资格。这些贫困人口坐享其成的依赖思想根深蒂固，见到政府和扶贫工作人员就要钱、要物、要项目，认为国家或社会的帮助是理所应当的，而不去寻求解决贫困的根本办法，温饱不愁后就安于现状。对于地方设立的劳动技能培训班，不愿参加或应付了事，本来可以通过打工增加收入的机会也主动放弃⁽¹²⁾。精神贫困使一些贫困人口失去了起码的生活热情，拒绝作出改变，让许多扶贫工作者无奈。如果不能阻断他们的恶性循环，不能拔穷根，就无法实现彻底稳定的脱贫。