《中华人民共和国农村土地承包法》理解与适用

农村土地承包是指,对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地,采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

家庭承包经营是我国的一个伟大创举,在坚持土地等生产资料集体所有的前提下,把土地使用权承包给农户,确立了家庭经营的主体地位,赋予了农民充分的生产经营自主权。家庭承包经营和集体统一经营是相互依存的统一整体,家庭承包经营是我国农村集体经济组织内部的一个经营层次,是农村集体经济的一种有效经营方式。农民通过承包本集体的农村土地,取得土地承包经营权,从而对所承包的土地享有经营自主权、收益权和土地承包经营权流转的权利。

1993年,国家将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写进宪法,将其作为我国农村的一项基本经济制度固定下来。

《中华人民共和国农村土地承包法》于2002年8月经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,自2003年3月1日起施行。2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议作出决定,将法律中的“征用”修改为“征收、征用”。

2002年的农村土地承包法,对稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,维护农村土地承包经营权人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,发挥了重大作用。农村土地承包法实施以来,我国经济社会快速发展。从宏观层面看,国家工业化、城镇化、信息化加速推进,为农业农村经济发展和农民增收提供了强有力支撑,但在土地、资金、劳动力等生产要素流动上,又对农业和农村经济发展提出新挑战。从农村内部看,随着农业农村现代化水平的提升,大量富余劳动力转移到城镇就业,各类新型农业经营主体大量涌现,土地流转面积扩大,规模化、集约化水平提高,土地经营方式呈现多元化格局。农业产业化、水利化、机械化、标准化及科技进步,都对完善农村土地制度提出新的要求。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村集体土地制度改革提出一系列方针政策。主要包括:在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权“三权”分置、经营权流转的格局;维护进城务工落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,依法规范权益转让;允许承包方以承包土地的经营权入股和发展农业产业化经营,探索承包土地的经营权融资担保;健全工商资本租赁农地的监管和风险防范制度,加强用途管制,严守耕地红线;建立完善土地承包经营权确权登记制度;保障农村妇女的土地承包权益;在农村集体产权制度改革中确认农村集体经济组织成员身份等。

党的十九大报告进一步明确提出,“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”。

农村土地承包法2018年12月29日第二次修正主要有以下九个方面的内容:

(一)明确了农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置

“三权”分置改革是继家庭承包责任制之后农村改革的重大制度创新,从理论和实践丰富了农村双层经营体制的内涵。家庭联产承包责任制实现集体土地的“两权”分离,主要解决调动亿万农民的生产积极性问题,“三权”分置主要解决农业适度规模经营、集约化经营及发展现代农业问题。

1.集体土地所有权。

《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。根据《中华人民共和国物权法》第59条第1款的规定,农村集体土地“属于本集体成员集体所有”。农村集体经济组织或者村委会代表集体经济组织行使所有权,享有对土地占有、使用、收益和处分的权利。我国农村集体土地所有权集体所有制同全民所有制一样,是社会主义经济制度的基础。

物权法将土地承包经营权界定为用益物权,集体所有权侵犯承包经营权的问题从法律上得以解决。2018年12月29日修改农村土地承包法,立足于坚持集体土地所有权制度,清晰界定集体土地所有权与土地承包经营权的权利内容,防止集体土地所有权虚置,做到权利平衡、不相互挤压。

原农村土地承包法将集体土地所有权的权利内容界定为发包权、监督权、管理权及法律、法规规定的其他权利。修改后的农村土地承包法,对集体经济组织在土地发包、土地经营权流转、土地用途管制、土地合理利用、土地经营权融资担保管理等方面的权利进一步细化(第14、45、46、47、64条)。

2.土地承包权。

土地承包权是承包地流转后从土地承包经营权中分置出来的,农户拥有土地承包权是农村基本经营制度的基础。实践中,取得承包权有两个条件:具有本集体经济组织成员资格(成员属性);与发包方签订了承包合同,获得了承包地(财产属性)。

土地承包经营权与土地承包权的权利主体都是土地承包方。承包方的权利:一是在承包期限内使用承包地,自主组织生产经营和处置产品的权利;二是承包期内出租(转包)、互换、转让、入股、交回承包地、获得收益的权利;三是在承包地被征收、征用、占用获得补偿的权利;四是承包期内承包人应得的承包收益可以依法继承,林地承包人死亡,其继承人可以在承包期内继承承包等。土地承包经营权互换、转让须在集体经济组织内进行,互换是为了方便耕作,转让是放弃土地承包经营权,发包方需要与新承包方重新确定承包关系(第17、27、30、32、33、34、36条)。

在承包地未流转的情况下,承包方拥有土地承包经营权,既承包又经营。在承包地流转的情况下,承包方拥有土地承包权,只承包不经营,经营权流转给了第三方。流转是土地承包权设立的前提。如果承包方与第三方的土地流转合同到期,承包方仍享有土地承包经营权。土地承包权权能中的收益权和受限定的处分权(可以收回土地经营权但不能买卖承包地)是现实存在的,不是虚置的权利。

3.土地经营权。

承包方采用出租(转包)、入股等方式将承包地流转给第三方使用后,土地经营权转移。保障土地经营权人依法享有的合法权益,规范流转行为,是完善农村土地承包法律制度的一个重点,也是农村基本经营制度的与时俱进。

土地经营权人的权利:一是按照合同使用流转的承包地,自主开展生产经营并取得收益(第37条);二是因改善生产条件、提高生产能力获得相应补偿(第43条);三是经承包方同意并向发包方备案,可以用土地经营权设定融资担保(第47条);四是经承包方书面同意并向本集体经济组织备案,可以再流转土地经营权等(第46条)。土地经营权人承担的义务:支付土地流转对价,不改变流转土地的农业用途和连续两年以上弃耕抛荒,不破坏农业综合生产能力和土地生态环境等(第40条、42条)。

(二)明确了农村土地承包关系保持稳定并长久不变

土地承包关系从“长期稳定”到“长久不变”,目的是给土地承包经营权人稳定的经营预期,巩固和完善农村基本经营制度。

(三)明确了第二轮土地承包到期再延长三十年

这样规定,既体现土地承包关系稳定的主基调,又有利于处理坚持土地集体所有与保护农民财产权的关系,有利于处理土地承包制度稳定与完善的关系,有利于处理土地流转、适度规模经营与化解人地突出矛盾的关系。草地、林地二轮承包期届满后,按照相关规定继续延长(第21条第2款)。

(四)明确了维护进城落户农民的土地承包经营权

原农村土地承包法规定,承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。

2018年12月29日修改在制度设计上把握了三个原则:第一,承包期内,农民进城落户,无论是部分成员或者举家迁入,都不以退出土地承包权为前置条件。第二,承包期内,农民全家在城镇落户后,引导支持其依法自愿有偿转让承包地或流转土地经营权。第三,把是否交回承包地的选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织,不代替农民和集体经济组织选择。

(五)明确了土地经营权可以融资担保

以承包地的土地经营权作为融资担保标的物,是以承包人对承包地享有的占有、使用、收益和流转权利为基础的,满足用益物权可设定为融资担保标的物的法定条件。随着土地承包经营权确权登记、农村土地流转交易市场完善,将承包地的土地经营权纳入融资担保标的物范围水到渠成。以承包地的土地经营权为标的物设定担保,当债务人不能履行债务,债权人依法定程序处分担保物,只是转移了承包地的土地经营权,实质是使用权和收益权,土地承包权没有转移,承包地的集体所有性质也不因此改变。

第三方通过流转取得的土地经营权,经承包方书面同意并向发包方备案,可以向金融机构融资担保。

(六)明确了承包经营权的入股权能

对于农村土地承包经营权入股,原农村土地承包法是将家庭承包方式和“四荒地”招标、拍卖、公开协商承包方式分开处理的。对于家庭承包方式取得的承包地,原农村土地承包法将入股限定在承包方自愿联合从事农业合作生产的范围。对“四荒地”的土地承包经营权,原农村土地承包法规定可以采取入股方式流转。2018年12月29日农村土地承包法修改,增加了承包方可以采用入股的方式流转土地经营权的规定,但需向发包方备案。

承包地的土地经营权采取入股方式流转,与原法规定的土地承包经营权入股发展农业合作不同,前者宽泛,包括入股法人企业,后者是入股组建土地股份合作社;前者的治理结构可以是公司制,后者是股份合作制,是特殊的法人治理结构;承包地的土地经营权入股法人企业后,能处置的只是承包地的土地经营权,土地承包权仍归承包方,集体土地所有权也不改变。对此,农村土地承包法仅作原则性规定,给实践留出空间。

(七)明确工商企业流转土地经营权的准入监管

农村土地承包法规定,县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度,本集体经济组织可以收取适量管理费用。上述规定,目的是加强农地用途管制和保护农民流转土地经营权的权益,是规范而不是堵,允许工商企业进入农业提升集约化经营水平的方向没有改变。当然,要禁止借机设置门槛搞权力寻租(第45条)。

(八)明确妇女土地承包权益的保护

原农村土地承包法中对保护妇女土地承包权益已有规定。现实中侵害妇女土地承包权益,表现为通过制定村规民约,对结婚、离婚或丧偶妇女(包括入赘男)的土地承包权益、集体经济收益的分配权益等进行限制。农村土地承包是按户承包,按人分地,妇女出嫁前,是具有土地承包经营权的家庭成员。妇女如在婚入地未取得承包地,按照原农村土地承包法的规定,婚出地的发包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析产,出嫁女依然享有原家庭承包土地的财产权益。2018年12月29日修法进一步明确,农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。土地承包经营权证或者林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入(第16、24条)。

(九)授权确认农村集体经济组织成员身份

鉴于自人民公社制度解体以来,集体经济组织成员身份边界不清问题由来已久,十分复杂。经反复权衡,修正案只作出衔接性规定,对确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等留给其他法律或法规具体规定(第69条)。