典型案例
吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案[1]
【裁判要旨】
盐城市人民政府《会议纪要》中“城市公交在规划内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定，具有行政强制力，是可诉的具体行政行为。吉德仁等人作为与公交总公司所属公交车辆营运范围有重叠的经营者，有权以《会议纪要》的规定侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼。盐城市人民政府《会议纪要》中有关在规划区免征规费的规定，超越了法定职权。该项决定的内容缺乏法律、法规依据，且与前述国家有关部委的多个规定相抵触，依法应予以撤销。
【案情】
原告：吉德仁。
原告：蔡越华。
原告：蔡和平。
原告：丁书全。
被告：江苏省盐城市人民政府。
法定代表人：陶培荣，该市市长。
2002年8月20日，盐城市人民政府作出第13号《专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》），主要内容包括：城市公交的范围界定在批准的城市规划区内，以城市规划区为界，建设和交通部门各负其责，各司其职；城市公交在规划区内开通的老干线路，要保证正常运营，继续免交有关交通规费；在规划范围内的城市公共客运上发生的矛盾，须经政府协调，不允许贸然行事，否则将追究有关方面的责任。吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全认为《会议纪要》属于违法行政决定行为，向江苏省盐城市中级人民法院提起诉讼。
原告吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全诉称：盐城市公共交通总公司（以下简称公交总公司）的5路和15路客运线路未经批准，擅自延伸出盐城市市区，与我们经批准经营的客运线路重叠，属于不正当竞争，损害我们的经营利益。为此我们多次向盐城市城区交通局（以下简称城区交通局）反映，要求其依法对公交总公司及5路和15路参加客运的车辆进行处罚并追缴非法所得。盐城市人民政府的《会议纪要》干预了城区交通局的查处，违反有关法律的规定，直接损害了我们的经济利益。
原告诉讼请求是：（1）确认被告盐城市人民政府强行中止城区交通局查处公交总公司违法行为的行为违法。 （2）确认《会议纪要》的相关内容违反了国家道路运输管理的有关规定。
原告提交的主要证据有：
1.交通管理部门颁发给吉德仁等人的道路运输证及其他相关材料以及吉德仁等人交纳有关交通规费的证明；
2.吉德仁等人申请城区交通局依法履行法定义务的书面材料；
3.城区交通局致公交总公司的通知、函告及公交总公司的复函；
4.城区交通局城交〔2002〕66号《关于331省道客运经营业户请求我局依法履行管理运输市场法定义务申请的复函》。
原告提供的法规及规范性文件有：
1.1998年建设部的三定方案；
2.1998年交通部的三定方案；
3.2000年江苏省建设厅的三定方案；
4.2000年江苏省交通厅的三定方案；
5.交通部办公厅公路字〔1999〕22号《关于明确交通客运行业管理主体的复函》；
6.交通部交函公路〔1999〕189号《关于对〈关于明确我市交通客运行业管理主体的紧急请示〉的复函》；
7.交通部公路司公运管字〔2000〕216号《关于请尽快理顺西华县道路客运管理体制等有关事宜的函》；
8.交通部办公厅2000年《关于道路旅客运输行业管理主体的复函》；
9.江苏省交通厅苏交运〔1999〕49号《关于对城市公交企业经营道路客运加强交通行业管理的通知》；
10.《江苏省实施中华人民共和国城市规划法办法》；
11.1998年6月17日国家发展计划委员会、财政部、交通部计价管〔1998〕1104号《关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知》；
12.交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局（91）交工字714号《关于发布〈公路养路费征收管理规定〉的联合通知》；
13.《江苏省公路养路费征收管理规定实施细则》；
14.《公路运输管理费征收和使用规定》。
被告辩称：《会议纪要》不属于行政诉讼受案范围。2002年8月20日，在盐城市南洋镇交管所开通农村公交、延伸城市公交，与公交总公司发生大规模冲突的背景下，市政府召集有关部门负责同志进行专题会议办公，并作出了《会议纪要》。该纪要依据有关法规、文件及城市规划规定，对城市公交的范围进行了界定，明确了建设、交通等部门对城市公交和道路运输管理的有关职责，对争议的矛盾提出了处理方案。该行为属于行政机关内部指导行为，且未超越有关法规文件的规定，也未作出具体的行政决定，不具有行政强制力。原告吉德仁等人不具备本案的诉讼主体资格，无权对城区交通局能否查处公交总公司以及是否合法查处提出诉讼请求，认为市政府非法干预交通局对公交总公司的查处亦无任何事实和法律依据。
被告盐城市人民政府提供的规范性文件有：
1.城乡建设环境保护部城市建设管理局84城公交字第016号《关于城市公共交通经营范围问题的函复》；
2.1980年（80）城发公字309号《关于加强城市公共交通工作的若干规定》；
3.建设部建城函〔2001〕93号《关于城市公共交通营运中有关问题的函复》；
4.《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条之规定；
5.《江苏道路交通管理条例》第三条之规定；
6.《江苏省道路运输市场管理条例》；
7.国务院国发〔2000〕23号《国家行政机关公文处理办法》。
经庭审举证质证，原、被告对对方提交的证据材料及规范性文件的真实性均未提出异议，对上述证据材料的真实性依法予以认定。依据以上证据，盐城市中级人民法院认定事实如下：
2002年8月20日，被告盐城市人民政府因农村公交延伸入城与城市公交发生矛盾后，召集相关部门进行协调后作出了《会议纪要》。该会议纪要对盐城市的城市公交的运营范围进行了界定，并明确城市公交在上述界定的规划区范围运营继续免交有关交通规费等问题。
另查明，原告吉德仁等人是经交通部门批准的道路交通运输经营户，经营的客运线路与市政府明确免交交通规费的公交总公司的5路、15路车在盐城市城区立交桥以东至盐城市城区南洋镇之间地段的运营线路重叠。2002年8月20日、21日，城区交通局分别向公交总公司发出通知、函告，要求该公司进入城区公路从事运营的车辆限期办理有关营运手续。公交总公司则于2002年8月20日复函城区交通局，认为根据建设部的文件及市政府《会议纪要》的精神，该公司不需要到交通主管部门办理有关批准手续。2002年9月10日，吉德仁等人向城区交通局暨城区运政稽查大队和南洋中心交管所提出申请，请求依《江苏省道路运输市场管理条例》的规定对公交总公司的未经交通部门批准超出市区延伸到331省道进行运营的行为进行查处。2002年9月11日，城区交通局对吉德仁等人的申请进行答复，对上述通知、函告公交总公司的情况进行了通报，并在答复中说明2002年8月30日市政府下发的《会议纪要》已明确“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”，因南洋镇域已列入市建设规划区范围内，故该局无法对城市公交车进入331省道南洋段的行为进行管理。
本案中原、被告的主要争议焦点是：（1）《会议纪要》是否为可诉行政行为。（2）《会议纪要》的相关内容是否合法。（3）盐城市政府是否有违法制止城区交通局查处的行为。
原告吉德仁等人认为：《会议纪要》包括两个具体行政行为及一个已外化的内部行政行为，这些行为对其合法权益造成了实际的影响，是可诉行政行为，并因为同一路段道路运输的公平竞争权被侵犯而具有本案的主体资格；《会议纪要》明确将延伸到公路经营的城市公交继续免交交通规费与现有法律法规及交通部的文件相违背，属于违法行政行为；被告的内部行为已经外化，客观上制止了城区交通局对公交总公司违法行为的查处，侵犯了其公平竞争权。
被告盐城市人民政府认为：《会议纪要》是政府的内部指导行为，没有特定的适用对象，是抽象的行政行为，《会议纪要》与原告之间没有直接的影响，不构成行政法上的利害关系，该行为不可诉；《会议纪要》明确的相关内容符合城建方面的法律、法规及文件的规定，不存在违法之处；不存在制止交通部门查处公交总公司行为的事实，是城区交通局自己认识到公交总公司的行为不违法自觉停止了查处行为。
【审判】
盐城市中级人民法院认为：
被告盐城市人民政府的《会议纪要》虽然形式上是发给下级政府及所属各部门的会议材料，但从该纪要的内容上看，它对本市城市公交的运营范围进行了界定，并明确在界定范围内继续免交交通规费，而且该行为已实际导致城区交通局对公交总公司的管理行为的中止，所以该《会议纪要》是一种行政决定行为，有具体的执行内容，是可诉行政行为。原告吉德仁等人作为与被告行政行为的受益方公交总公司所属的5路、15路公交车在同一路段进行道路运输的经营户，认为市政府的行为侵犯了他们的公平竞争权提起诉讼，具有行政诉讼的原告主体资格。
被告盐城市人民政府根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，为解决矛盾召集其下属的有关部门进行协调，并作出《会议纪要》，将公交的运营范围界定为城市规划区内，并明确对在上述范围内运营的公交车辆继续免交规费，是对原来就已经客观存在事实的一种明确、重申，是在其法定权限之内作出的行政行为，不违背相关的法律、法规，原告吉德仁等人要求认定该行为违法没有法律依据。
虽然城区交通局客观上中止了对公交总公司超出市区运输行为的查处，但原告吉德仁等人在本案中并未能提交足够的证据证明被告违法干预了交通管理部门的查处工作，所以要求确认市政府强行中止城区交通局的查处行为违法没有事实依据。
综上所述，本案中吉德仁等人虽具有诉讼主体资格，但因其诉讼请求不能成立，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，于2002年12月22日判决：
驳回原告吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全的诉讼请求。
案件诉讼费100元，由原告吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全负担。
一审宣判后，吉德仁等人向江苏省高级人民法院提出上诉。
上诉人诉称：一审判决认定盐城市政府的《会议纪要》相关内容不违法，是明显错误的。交通部的一系列规范性文件完全可以说明，城市公交的营运范围应“严格界定在城市市区”而非城市规划区。交通部、财政部等部委的三个规章均要求公交车辆出市区后，跨行公路的必须缴纳养路费、客运附加费和运输管理费。城区交通局是因为《会议纪要》的有关内容被迫停止对违法行为查处的。《会议纪要》中有关免交规费的规定，严重侵犯了我们的公平竞争权。请求确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交总公司违法营运进行查处的行为违法；确认盐城市政府《会议纪要》的相关内容违反国家道路运输管理的有关规定。
被上诉人辩称：根据建设部有关规定，城市公交车营运的地域范围为城市规划区，《会议纪要》的相关规定，体现了从实际出发、实事求是、顾全大局的原则，完全符合法律规定。上诉人不具备行政诉讼的主体资格，无权提出诉讼请求。《会议纪要》属行政机关内部指导行为，不具有行政强制力。《会议纪要》中有关建设、交通部门职能划分及继续免交有关交通规费的规定是抽象的，本案不属行政诉讼受案范围。
由于双方当事人对一审判决认定的事实无异议，故江苏省高级人民法院予以确认。
本案中双方当事人的争议焦点是：（1）《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否可诉；（2）吉德仁等四人是否具备原告的主体资格；（3）《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否合法。
江苏省高级人民法院认为：
所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为，不具有行政强制执行力。而被上诉人盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，盐城市人民政府认为该行为属行政指导行为没有法律依据。该项免交规费的规定，是针对公交总公司这一特定的主体并就特定的事项即公交总公司在规划区内开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的决定，《会议纪要》的上述内容实际上已直接给予了公交总公司在规划区内免交交通规费的利益，不应认定为抽象行政行为。同时，由于该《会议纪要》是赋予一方当事人权利的行为，公交总公司作为受益人也参加了会议，因此《会议纪要》虽未向利益相对方直接送达，但《会议纪要》的相关内容在其后已经得到执行，城区交通局已将无法对公交总公司进行行政管理的原因及《会议纪要》的内容书面告知了吉德仁等人，因此应当认定盐城市政府在《会议纪要》中作出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种可诉的具体行政行为。
由于公交总公司的5路、15路客运线路与吉德仁等人经营的客运线路存在重叠，双方在营运上的竞争是客观存在的。公交总公司营运中微利或者是亏损也不能否定双方的竞争关系。吉德仁等人认为《会议纪要》规定公交总公司免交有关交通规费，导致不平等竞争，因而提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（一）项的规定，吉德仁等人作为领取了经营许可证的业主，其经济利益与车辆的营运效益密切相关，有权以盐城市人民政府的行政行为侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼。是否存在不公平竞争并不影响其行使诉权。一审判决对此认定合法，盐城市人民政府认为吉德仁等人不具有原告主体资格的理由不能成立。
我国现行的交通管理体制存在的双重管理、两元结构的现象是历史形成的，即建设行政主管部门管理城市公共交通，而交通行政主管部门管理道路运输。目前仍然存在部门之间、城乡之间分割客运市场的问题，此种管理体制虽不符合“统一、精简、效能”的原则，但在未经有权机关统一之前，应当予以认可，建设和交通行政主管部门均应依法履行职责。《公路法》第八条规定，国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。根据国务院有关交通部职能的规定，交通部是公路交通运输行业的行政主管部门。因此，各级交通行政主管部门作为当地公路交通运输行业的行政主管部门，有权依据国家有关法律、法规、政策，负责公路交通运输业的行业管理；维护公路交通运输行业的平等竞争秩序；负责公路路政管理和交通规费的稽征管理。因此，在交通部门管理的公路上营运的一切车辆均应当接受交通部门依法进行的行政管理。随着城市化进程的加快和公众出行的需要，城市公共交通超出原有的城市市区进行营运已成为一种客观现实。因此，城市公交的营运范围与交通部门管理的范围并不必然不相容，不能认为城市公交营运范围内的道路就必然排除交通部门的行政管理，也不能认为交通部门所管理的道路就必然不能成为城市公交的营运范围。城市公交营运范围的界定，并不影响交通部门对所管辖道路的管理。城市公共汽车驶离《城市道路管理条例》中所确定的由城建部门修建、养护的城市道路，在交通部门修建、养护的道路上营运的，也应当接受交通部门依据公路法及相关道路运输规章所实施的管理，根据规定办理相应的手续。根据交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局联合制定的《公路养路费征收管理规定》第九条、第十条的规定，公共汽车在由城建部门修建和养护管理的市区道路上行驶的，免征养路费，但公共汽车跨行公路在十公里以内的按费额的三分之一计征养路费。而公交总公司的5路、15路公交车离开市区进入交通部门管理的331省道行使近十公里，应当依法缴纳养路费。根据国家发展计划委员会、财政部、交通部联合制定的《关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知》的规定，公共汽车不属于免交公路客货附加费的车辆，应当缴纳公路客货附加费。盐城市政府提供的国家发展计划委员会办公厅计办价格〔1998〕885号《关于公路客运附加费征收范围有关问题的复函》及建设部城建司建城交〔1996〕98号文《建设部城建司答承德市公用局再次重申城市公共交通界定》只能证明在市区运行的车辆，可以不缴纳该项费用，并不涉及出市区营运的公交车辆。同时，根据交通部、财政部联合制定的（86）交公路字633号《公路运输管理费征收和使用规定》的相关规定，在公路上营运的车辆还应当缴纳运输管理费。因此，城市公共汽车驶离由建设部门修建或养护的道路，进入交通部门管理的道路时，应当依法缴纳养路费、客货附加费及运输管理费。交通部门拥有征收上述费用和经法定程序免征费用的法定职权，其他任何行政机关均无征收或者免征的职权，无权决定应交纳规费的单位免交规费。
综上，盐城市人民政府《会议纪要》中“城市公交在规划内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定，具有行政强制力，是可诉的具体行政行为。吉德仁等人作为与公交总公司所属公交车辆营运范围有重叠的经营者，有权以《会议纪要》的规定侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼。盐城市人民政府《会议纪要》中有关在规划区免征规费的规定，超越了法定职权。该项决定的内容缺乏法律、法规依据，且与前述国家有关部委的多个规定相抵触，依法应予以撤销。一审判决认定吉德仁等人具有原告主体资格及《会议纪要》相关内容为可诉的具体行政行为的认定正确，但对于《会议纪要》中有关在规划区免征规费的规定的合法性认定不当，依法应予以撤销。吉德仁等人的其他请求，因与其公平竞争权没有法律上的利害关系，故不予支持。
据此，依照《行政诉讼法》第六十一条第（二）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，江苏省高级人民法院于2003年5月19日判决：
一、撤销江苏省盐城市中级人民法院（2002）盐行初字第052号行政判决；
二、撤销盐城市政府第13号《专题会议纪要》第五条中“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的决定；
三、驳回上诉人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共计人民币200元，由上诉人吉德仁等四人与被上诉人盐城市人民政府各负担100元。
[1] 案例来源：《最高人民法院公报》2003年第4期。