第一章 总 则
本章是关于建设项目环境保护总体要求和基本制度方面的规定。与1998年《建设项目环境保护管理条例》第一章“总则”相比，章节名称、各条内容均得到保留，未作修改。
第一条
为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，制定本条例。
释 义
本条是关于《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）立法目的的规定。
修改提示 本条对应原《条例》第一条，未作修改。
在立法过程中，曾有意见提出，本条应当增加环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法等法律作为《条例》的立法依据。经反复研究，立法者认为，本条的规定和上位法不相冲突，在执行中也没有反应出亟须通过修改本条来解决的问题，因此最终未作修改。
《条例》是1998年11月29日公布施行的，近二十年来，《条例》对建立健全建设项目环境影响评价制度、推动环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用“三同时”制度的落实发挥了重要作用，在防治环境污染、减少生态破坏方面的成效有目共睹。2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，基本就是在吸收《条例》主要制度基础上出台的。但是，随着我国经济社会持续快速发展，环境保护面临的形势越来越严峻，社会各界对建设项目环境保护管理提出的要求也越来越高。《条例》已经不适应形势发展的需要，其修订被提上国务院立法工作日程，2016年、2017年，国务院立法工作计划先后两次将其列为全面深化改革急需的立法项目。具体而言，《条例》的修订主要有以下背景：
第一，修订《条例》，是加强生态文明建设的需要。十八大以来，随着经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设“五位一体”总体布局的确立，生态文明建设的重要性日益凸显。中央在环境保护领域先后出台了《生态文明体制改革总体方案》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》以及大气、水、土壤污染防治行动计划等重要文件，确立了一系列的新理念、新制度。与此同时，随着经济社会的发展，人民群众对环境的关注程度也在不断提高，环境问题成为社会热点。为此，有必要及时修订《条例》，完善建设项目环境保护体制机制、加大信息公开和公众参与力度，建立健全建设项目从环境影响评价、设计、施工、验收到投产使用的全过程监管体系。
第二，修订《条例》，是落实国务院“放管服”改革精神的需要。“大道至简，有权不可任性”，十八大以来，国务院有关单位贯彻李克强总理“简政放权”的要求，持续推进行政许可清理，精简、下放审批事项，行业许可与投资审批“串联改并联”，工商执照登记与行业许可“证照分离”。具体到建设项目环境保护领域而言，《条例》关于建设项目需要在可行性研究阶段编制环评文件报批、环评文件需要经过行业部门预审、环评文件中的水土保持方案要经过水利部门审批、建设项目试生产批准、环保设施要经过环保部门验收合格、编制环评文件单位需要取得资质、环境影响登记表审批等许可事项均在清理之列。与此同时，对建设项目环境保护的事中、事后监管力度在不断加强，政府的管理方式在逐步从事前许可审批多，事中、事后监管少的“严进宽出”模式，向简化事前审批，加大事中、事后监管力度的“宽进严出”模式转变。为此，有必要及时修订《条例》，将国务院改革精神落实到法律制度上。
第三，修订《条例》，是贯彻全面依法治国要求，完善中国特色社会主义法治体系的需要。法治的基本要求之一是科学立法，法制体系内部应当和谐、统一。十八大以来，我国环保领域相关法律、行政法规经过了较大幅度修改、调整，《条例》本身出现了和相关法律法规不一致、不衔接的问题。例如，2015年施行的新环境保护法删除了主管部门对建设项目环保设施进行验收的规定，但本《条例》和固体废物污染环境防治法等环保领域法律并未修改，以致实践中环保部门仍然要对建设项目环保设施进行验收。又如，2016年修订的环境影响评价法已经将环境影响报告书、环境影响报告表的报批时间调整为开工建设前，但《条例》仍然规定建设单位在项目可行性研究阶段编制环评文件报批，由于“项目可行性研究阶段”也是“开工建设前”，从法律适用的角度来讲，《条例》与环境影响评价法的规定并不抵触，建设单位仍然应当执行《条例》的规定，在可行性研究阶段报批环评文件。这就容易导致《条例》的执行与环境影响评价法的立法本意不衔接，为此，有必要及时修订《条例》，使《条例》各项制度与上位法特别是环境保护法、环境影响评价法保持一致。
2012年，环境保护部受国务院法制办公室委托，对《条例》进行了立法后评估，并在2013年正式启动《条例》修订工作，其间，环境保护部多次组织召开座谈会，赴浙江、海南、青海、河北等地调研，并起草了征求意见稿。2015年12月，环境保护部就征求意见稿初稿征求了国务院相关部门、省级环保部门和有关单位的意见，并根据各方意见修改形成修订草案征求意见稿，经2016年4月12日部长专题会审议原则通过。按照国务院立法工作计划关于立法公开征求意见的规定，2016年4月14日至5月13日，环境保护部在部门网站上公开修订草案征求意见稿，向社会公开征求意见，并再次书面征求国务院相关部门、省级环保部门及其他单位意见。社会各界广泛关注《条例》修订工作，提出了不少有价值的意见，主要集中在《条例》与现行法律法规及相关环境保护管理制度的衔接、环境影响评价分类管理和受理审批条件、环境影响后评价范围、第三方技术机构的管理、信息公开要求和法律责任的可操作性等方面。环境保护部对上述意见逐条进行梳理、研究和吸收采纳。2016年5月18日，时任环境保护部部长的陈吉宁同志主持召开2016年第三次部务会议，审议通过了修订草案送审稿。2016年6月16日，环境保护部将《条例》（修订草案送审稿）提请国务院审议。修订草案共六章、五十三条，主要增加了环评文件的申请受理程序、环评技术评估、项目建设过程中的信息备案、环境监理、政府信息公开、企业信息公开等方面的内容。
国务院法制办收到此件后，立即发送中央编办（审改办）、发展和改革委员会、住房和城乡建设部等50个有关单位和31个省、自治区、直辖市人民政府以及中石油、国家电网等11家企业、研究机构征求意见。从反馈意见来看，各方面均认同修订《条例》的必要性，同时有意见认为，修订草案送审稿规定的环境监理、部分建设单位不得申请环评等规定不够妥当，项目建设过程中的信息备案等规定加重了企业负担，且实际效果未必明显。经会同环境保护部反复研究，大家认为，对于部门内部的工作程序，没有必要在《条例》中规定过细；对于上位法已经作出详细规定的内容，如信息公开与公众参与等，也没有必要简单重复。为此，立法者决定将修订重点集中在贯彻中央生态文明建设部署、落实国务院行政审批制度改革要求、衔接有关法律法规三个方面，本着突出重点、避免重复、强化监管的原则，主要修改国务院已决定调整、取消的审批事项条款，删除与环境保护法重复的条款和部门内部工作程序等规定，充实环评审批要求和事中事后监管的内容，并将修订草案改为修正案草案，草拟了《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定（草案）》，再次征求有关方面意见，并前往北京等地进行了实地调研、召开专家座谈会进行论证。2017年2月7日，草案经国务院法制办办务会审议并原则通过，随后送有关部门复核。5月24日，草案提请国务院常务会议审议；6月21日，草案经国务院第177次常务会议审议通过；7月16日，李克强总理签署第682号国务院令，公布《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》，自2017年10月1日起施行，《建设项目环境保护管理条例》作相应修改后，重新公布。修改后的《条例》共三十条，与原《条例》相比减少了四条，章节结构未作调整。在新《条例》各条文中，属于保留原《条例》规定的共十三条，即新《条例》第一条至第五条、第十三条至第十五条、第十八条、第二十六条、第二十七条、第二十九条、第三十条；属于修改、新增的共十七条；此外，新《条例》还删除了原《条例》第十三条（环评单位资质）、第十八条及第十九条（试生产）、第二十二条（环保部门竣工验收）、第二十六条及第二十七条（试生产相关法律责任）。
相关规定
《中华人民共和国环境保护法》第十九条；《中华人民共和国环境影响评价法》第三条。
第二条
在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。
释 义
本条是关于《条例》适用范围的规定。
修改提示 本条对应原《条例》第二条，未作修改。
在立法过程中，曾有意见认为，本条应当对“建设项目”的内涵加以明确界定。经反复研究，立法者认为，建设项目的问题比较复杂，在《条例》中对“建设项目”进行定义的时机尚不成熟，条件也不完全具备，此外，环境影响评价法等上位法也采用类似表述，因此本条未作修改。
在立法过程中，还有专家学者认为，《条例》的适用范围太小，建设项目类似于一个生命体，也有出生、成长、衰老、死亡的过程，《条例》仅仅规范“建设”，范围太不科学，应该对建设项目的设计、施工、验收、投产、排污、运行、报废、生态修复全过程的环境保护作出规定。经反复研究，立法者认为，这种理由是不成立的：一是“建设项目”本身有一定的内涵，如果建设项目已经投产使用，就不能再称之为建设项目，而应当按照通常意义上的企业事业单位进行管理。二是对于排污、运行、报废、生态修复等后续的环境管理措施，已经有众多法律法规调整，如果《条例》将上述环节也纳进来，不是重复有关法律法规的规定，就是与其他法律法规产生冲突，也和立法主题相违背。三是许多建设项目如公路、铁路、水电站等，在投产后并不排污。考虑到专家学者所说的“生命体”“全过程”“全覆盖”等概念事实上难以成立，《条例》没有采纳这种意见。类似情况，近年来在立法工作中经常发生，如何建立有效的专家遴选机制、如何更好地发挥专家学者在立法中的建设性作用，是各级有立法权的机关都必须认真考虑的问题。
法律的适用范围，即法律对人、对事的适用拘束力，一般分为属人、属地、属人兼属地三种情形。所谓属人适用，就是指以行为人的国籍来确定法律是否适用，例如《中华人民共和国兵役法》第三条规定，中华人民共和国公民，不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有义务依照本法的规定服兵役。所谓属地适用，就是指以法律行为的发生地来确定法律是否适用，例如《中华人民共和国民法通则》第八条规定，本法关于公民的规定，适用于在中华人民共和国领域内的外国人、无国籍人，法律另有规定的除外。所谓属人兼属地，就是同时考虑行为人的国籍和法律行为发生地两种情形来确定法律是否适用，例如《中华人民共和国刑法》第七条规定，中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外犯本法规定之罪的，适用本法，但是按照本法规定的最高刑为三年以下有期徒刑的，可以不予追究。在适用范围上，《条例》采取的是属地原则，只适用于在中国领域和管辖海域内的建设项目，这也符合不动产法律关系以不动产所在地管辖为主的法理精神。
《条例》作为国务院发布的行政法规，适用于中华人民共和国领域。所谓领域，是指我国主权所及的全部领陆、领水和领空，对于领域内的人和事，原则上我国具有最高的、排他的管辖权，在我国领域内建设对环境有影响的建设项目，都适用本《条例》。需要说明的问题主要包括：一是目前除领海制定有领海及毗连区法外，我国尚未制定领陆法和领空法，宪法对于我国领域范围也没有作全面的具体规定，在领土尤其是领陆上，主要适用我国签订并经全国人大批准的边界条约、协定，这些条约、协定同样具有法律效力，当然从长远来看，我们仍有必要制定专门法律，对我国的领陆、领空予以进一步明确。二是对于因为多种原因，我国目前尚未实际管辖的领土，社会一般称为“有争议的领土”，但是，“有争议”只是一个外交概念，不是法律概念，对于这些领土，我国依然具有完全的法律意义上的管辖权。三是对于特别行政区，如香港、澳门，宪法第三十一条已经对其法律适用作了特殊规定，即适用香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法等法律，其他法律法规原则上不适用于特别行政区。
我国管辖的其他海域，主要包括毗连区、专属经济区和大陆架。依照《中华人民共和国领海及毗连区法》第三条规定，我国毗连区为领海外邻接领海的一带海域，宽度为十二海里；依照《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第二条规定，我国专属经济区为领海以外并邻接领海的区域，从测算领海宽度的基线量起延至二百海里；我国大陆架为领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘海底区域的海床和底土；如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边外缘的距离不足二百海里，则扩展至二百海里。依照我国法律法规和《联合国海洋法公约》等国际条约，上述海域虽然不属于我国领水，但对于专属经济区和大陆架的自然资源，我国享有主权权利和管辖权，他人未经同意不得擅自勘探开发自然资源，如捕鱼、开采石油等，我国享有与开发、保护自然资源有关的管理权力。因此，法律、行政法规适用于我国管辖的其他海域，一般是关系到资源开发、环境保护等方面的事项，如测绘法、气象法等；如果不关系到上述事项，通常不会明确规定适用于我国管辖的其他海域，例如食品安全法、治安管理处罚法等。条例直接调整的是环境保护，因此适用于中华人民共和国管辖的其他海域。
需要注意的是，对于跨界、跨境的建设项目，如国际铁路、边境水电站等，按照属地管辖原则，也适用本《条例》，需要对在我国建设的部分进行环境影响评价并执行“三同时”等制度。
所谓“有影响”，包括建设项目施工、运行、使用中可能对环境产生干扰、破坏、变动等各种情况。立法过程中，曾有意见认为，“有影响”包括正面的影响和负面的影响，而一些对环境有正面影响的建设项目，例如生态保护项目，不应当适用本《条例》，建议将“有影响”修改为“有损害”。经研究，立法者认为，建设项目对环境是否有损害，不经过环评审查是难以认定的，而且即使是生态建设项目，如果设计、施工不科学、不周全，也可能反而对生态环境产生负面影响，因此，对该表述未作修改。
如何理解“建设项目”是一个有一定争议的问题，立法过程中，曾有不少意见要求条例明确“建设项目”的具体内涵，立法者对此作过专门研究。在工程学概念上，建设项目是指按照一个整体设计组织施工，建成后具有完整的系统，可以独立形成生产能力或者使用价值的工程，一般以一个企业、事业单位或者独立的工程作为一个建设项目。据不完全统计，目前我国共有安全生产法、公路法、城乡规划法、《企业投资项目核准和备案管理条例》等52部法律、210余部行政法规使用了“建设项目”或者类似的概念，可作为参考的规定主要包括：一是《企业投资项目核准和备案管理条例》第二条规定，本条例所称企业投资项目（以下简称项目），是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目。虽然该条例同时也使用了建设项目的概念，但其对“项目”的定义，对于理解“建设项目”的内涵也有参考意义，即“建设项目”主要是指固定资产投资项目。二是招标投标法第三条、防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例第二条、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第三条，主要采取列举的方式对工程（工程建设项目）的范围作了规定。三是1996年国务院批准、原国家计委发布的《国家重点建设项目管理办法》第二条规定，国家重点建设项目，是指从国家大中型基本建设项目中确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目，如基础设施、基础产业和支柱产业中的大型项目和高科技并能带动行业技术进步的项目等。四是安全生产法第二十八条规定，新建、改建、扩建工程项目，统称建设项目。五是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）所附的《政府核准的投资项目目录（2004年本）》规定，本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。
从以上规定，我们可以得出几点初步结论：第一，“建设项目”是一个在立法和管理中广泛适用的概念，但目前尚未有一部法律、行政法规对建设项目的内涵作出直接、明确的规定。第二，相关立法在涉及“建设项目”时，使用的称谓可能包括工程、重大工程、工程项目、重大项目、基础设施等，概念上并不完全统一。第三，相关立法在涉及“建设项目”时，其内涵是大体一致的，指的都是列入投资管理的固定资产类项目，事实上，这也是立法机关和管理部门中对“建设项目”内涵的多数意见。
《条例》最终未对“建设项目”的概念进行界定，主要有以下考虑：一是“建设项目”属于投资领域管理的范畴，应当在投资领域相应的立法，如政府投资管理、企业投资管理方面的立法中规定更为合适，《条例》作为环境保护方面的立法，规定“建设项目”的内涵不太合适。二是目前有关法律、法规、规章广泛使用了“建设项目”这一概念，其内涵虽然大体一致，但在具体适用上也有一些细微的差别，如果《条例》对“建设项目”作出界定，可能会给其他法律法规的执行带来影响。三是按照环境影响评价法第十六条和本《条例》第七条规定，建设项目环境影响评价分类管理名录已经授权给环境保护部制定，这是建设项目环境保护适用上的具体遵循。环境保护部按照授权已经发布了相关名录，不会产生《条例》难以执行的问题，因此，本条未作修改。根据环境保护部近期修订，将自2017年9月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，“物种引进”“大型演出”“一般社区服务”等项目环评将会取消，“餐饮、洗浴”等统一实行环评登记表备案管理，已经解决了不少企业关注的问题，至于相关名录是否科学，是否有必要进一步调整，那是今后执行中继续完善的问题。
相关规定
《中华人民共和国环境保护法》第三条；《中华人民共和国环境影响评价法》第三条、第十六条。
第三条
建设产生污染的建设项目，必须遵守污染物排放的国家标准和地方标准；在实施重点污染物排放总量控制的区域内，还必须符合重点污染物排放总量控制的要求。
释 义
本条是关于建设项目要按照污染控制要求进行建设的规定。
修改提示 本条对应原《条例》第三条，未作修改。
立法过程中，曾经有过一种方案，即在本条增加规定：建设项目类型及其选址（选线）、布局和规模，应当遵守生态保护红线的规定，符合环境质量改善目标和依法开展的相关规划及规划环境影响评价总体要求。征求意见过程中，有意见认为，目前“生态保护红线”等相关制度尚在研究、探索阶段，不宜直接和建设项目环境保护管理审批挂钩，建议删除相关表述。经反复研究，立法者认为，《条例》修改的重点应当是将生态保护红线等有关要求与环境影响评价等具体制度相结合，在总则部分修改本条没有实质意义，因此，最终本条未作修改。
所谓“建设产生污染的建设项目”，有两层含义。第一层含义是，建设项目建成投产后会产生污染的，例如建设一座化工厂、建设一座火电站等，建成投入运行后会排放固体废物、废气、废液等污染物，就需要适用本条规定，在设计、环评、施工、验收等环节遵循有关标准和控制要求，确保该项目投产运行后能够达标排放，不能建设技术落后、污染严重的项目，避免建设项目出现环境保护“先天不足”“出生缺陷”。《条例》第十一条第三项规定，建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准，或者未采取必要措施预防和控制生态破坏的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定，就属于对本条规定的细化落实。第二层含义是，不论建成投产后是否产生污染，建设项目在施工建设过程中本身也会产生污染，也必须遵守污染物排放控制要求，文明施工、环保作业，减少、避免建设活动本身对生态环境的破坏。有一部分基础设施和生态保护类建设项目，例如公路、铁路、水电站等，建成后其本身不会排放污染，但建设过程中仍会排放污染，也需要遵守污染物排放相关规定。例如依照大气污染防治法第六十九条的规定，施工过程中应当设置硬质围栏，并采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等措施，有效防尘降尘；又如，依照环境噪声污染防治法第二十八条规定，在城市市区范围内向周围生活环境排放建筑施工噪声的，必须符合国家规定的建筑施工场界环境噪声排放标准。本《条例》第十六条规定，建设单位应当在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施，就属于对本条规定的细化落实。
项目建设首先要遵守污染物排放的国家标准。所谓污染物排放标准，是指国家对人为污染源排入环境的污染物等所作的限量规定，其目的在于通过控制污染物排放来实现环境达标等生态目的，按照污染物形态，可以分为固态、液态、气态以及物理性污染物（如噪声等）排放标准。如果国家就污染物排放制定了国家标准，建设单位必须按照国家标准组织施工，确保施工阶段达标排放，同时，设计、验收、建设也必须遵守国家标准相关要求，确保建设项目投入生产使用后能够稳定达标排放。依照环境保护法第十六条第一款规定，国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。水污染防治法第十四条、大气污染防治法第九条也有类似规定。据不完全统计，目前环境保护部与国家质检总局共同发布的涉及污染物排放的国家标准已经达到120余项，主要集中在水污染物排放、大气污染物排放、环境噪声排放等方面。例如，《钢铁工业水污染物排放标准》（GB13456—2012）规定，新建钢铁联合企业直接排放（即向环境排放）的每升废水中总氮不得超过15毫克，总锌不得超过1毫克，间接排放（即向污水集中处理设施排放）的每升废水中总氮不得超过35毫克，总锌不得超过4毫克。钢铁建设项目在设计、施工时就必须按照上述标准设计生产流程、选定生产设备，确保投产后达标排放。又如，《建筑施工场界环境噪声排放标准》（GB12353—2011）规定，建筑施工场所昼间噪声排放标准不得超过70分贝，夜间不得超过55分贝，建设项目施工过程中就必须遵守上述标准。
项目建设还要遵守污染物排放的地方标准。依照环境保护法第十六条第二款规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。因此，项目所在地如果制定了相关地方标准，建设时还必须遵守相应的地方标准。例如，按照浙江省人民政府制定的《化学合成类制药工业大气污染物排放标准》，所有新建企业车间或生产设施排气筒排放的颗粒物不得超过15毫克/立方米，氨不得超过10毫克/立方米（在生态环境脆弱，需要严格控制的特定区域，颗粒物不得超过10毫克/立方米，氨不得超过5毫克/立方米），厂界大气污染物浓度检测点苯和甲醛均不得超过0.10毫克/立方米，上述标准严于环境保护部与国家质检总局发布的《无机化学工业污染物排放标准》（GB31573—2015）等国家标准的规定，如果准备在浙江省设立化学合成类制药工业项目，就应当遵守浙江省的地方标准。
按照本条规定，在实施重点污染物排放总量控制的区域内，项目建设还必须符合重点污染物排放总量控制的要求。依照环境保护法第四十四条规定，国家实行重点污染物排放总量控制制度，控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实，企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，要遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。水污染防治法第二十条、大气污染防治法第二十一条也有类似规定。在立法过程中，曾有意见提出，1998年制定《条例》时，总量控制制度还未在全国推行，所以《条例》只规定“在实施重点污染物排放总量控制的区域内，项目建设还必须符合重点污染物排放总量控制的要求”，但现在总量控制制度已经推行到全国，因此本条应当修改，删除“在实施重点污染物排放总量控制的区域内”这一限定。经反复研究，立法者认为，《条例》现在的表述与在全国推行重点污染物总量控制并不矛盾，考虑到总量控制制度本身也有改革的可能，《条例》现在的规定更具有包容性，没有修改的必要。
传统的排污管理侧重于浓度控制，即项目排放的污染物浓度不得超过规定标准，但是随着经济的发展和企业生产规模的扩大，单个项目浓度虽然得到了有效控制，污染物总量却仍在增加，生态环境仍继续恶化，为此，国家在继续实行浓度控制的同时，开始推行总量控制制度，既限制浓度，也限制总量。目前国家实行总量控制的重点污染物主要包括二氧化硫、化学需氧量、氨氮和氮氧化合物。项目建成后如果排放重点污染物，在设计、施工等环节就必须充分考虑总量控制要求，确保投产使用后不超总量，环保部门在审批环评文件时也必须预先考虑到总量控制对项目建设的要求。
本条在执行中有以下问题值得探讨：
第一，如果建设项目跨行政区域，且不同行政区域污染物排放标准有所不同时，其污染物排放标准应当如何适用？一种意见认为，如果建设项目跨行政区域，应当统一适用批准其环境影响评价文件的环保部门所在地的标准，环境影响评价法和本《条例》对跨行政区域建设项目环评文件的审批作了特殊规定，就是考虑到了这种情况，否则同一项目采用不同的标准，既难以设计，也难以施工。另一种意见认为，按照属地原则，如果建设项目跨行政区域的，在经济技术可行的情况下，可以分别适用所在地的标准，如果经济技术不可行，应该统一适用较严的标准，否则地方标准就会被规避而无法执行。两种意见比较而言，我们认为第二种意见更有道理，因为排污标准只是最低“门槛”，建设项目可以高于标准，但不能低于标准，事实上，建设项目的审批部门和建设项目适用的排污标准并无必然联系，例如，在环境保护部审批建设项目环评文件的时候，也必须考虑建设项目所在地的地方标准，而不能仅仅考虑有关的国家标准。
第二，如何理解污染物排放“特别限值”？国务院发布的土壤污染防治行动计划、水污染防治行动计划（即环保领域内俗称的“土十条”“水十条”）等文件中，都提到了“特别排放限值”，实践中对其性质，如何执行等尚有分歧。我们认为，“特别排放限值”属于一种特殊的标准，即仅适用于特定行业、特定区域，但仍然可以归入污染物排放标准的范畴。
第三，施工单位在建设过程中是否需要遵守污染物排放标准和总量控制指标？从实践情况来看，各地对此做法不一，有的地方向施工企业发放临时排污许可证，有的地方仅要求施工企业遵守噪声、渣土、扬尘等控制规定，还有的地方对施工企业管理相对缺失。有意见认为，在施工过程中，建设项目还未建成投产，还没有实际产生排放，污染物排放标准和总量控制指标只能是一种“预管理”，而施工过程中的排放是临时的、非固定的，除环境噪声等法律法规有明确规定的污染物外，主管部门监管缺乏法律依据。我们认为，这种理解有失偏颇，建设施工过程中产生的排放，其排放主体为施工单位，施工单位作为排污者，同样要接受监管，在这个意义上，将施工过程中产生的排放纳入污染物排放标准和总量控制指标管理，并不存在法律上的障碍。
相关规定
《中华人民共和国大气污染防治法》第九条、第二十一条、第六十九条；《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第二十八条；《中华人民共和国环境保护法》第十六条、第四十四条；《中华人民共和国水污染防治法》第十四条、第二十条。
第四条
工业建设项目应当采用能耗物耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。
释 义
本条是关于工业类建设项目节约能源资源、清洁生产的规定。
修改提示 本条对应原《条例》第四条，未作修改。
立法过程中，曾有意见认为，国家目前已经制定了节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等法律，分别确定了相应的管理制度和监管部门，《条例》作为环保领域的建设项目管理法规，没有必要再保留本条规定，建议予以删除。经反复研究，立法者认为，上述法律的规定与本条并不冲突，本条是在项目建设环节落实有关法律规定，衔接环保管理和能源资源管理的具体体现，应当予以保留。
本条在适用范围上具有特定针对性，仅限于工业建设项目。所谓工业建设项目，指直接用于物质产品生产或者直接为物质生产服务的项目，包括石油化工、煤炭、金属、医药、轻工、电力等行业的建设项目。按照在国民经济中的作用来划分，建设项目可分为生产性项目和非生产性项目，前者包括工业（含矿业）、建筑业、资源勘探、农林水利、运输邮电、商业和物资供应等项目；后者包括住房、教育、文化、卫生、体育等项目。工业项目是建设项目中的一部分，由于其在物资、能源消耗上数量大、时间持续长、排放规模大、环境影响直接、节能降耗潜力大等特点，有必要对其作出特殊规定。
“能耗物耗”包括两层含义，一是总量意义，即工业建设项目投产后要尽可能减少能源资源消耗总量；二是强度意义，即在同等的总量下，工业建设项目投产后要尽可能降低单位产品的消耗，以同样的消耗生产出更多的产品。具体到不同行业、不同规模、涉及不同能耗物耗的工业建设项目，有的时候注重总量，如取水总量控制指标，有的时候是强调强度，如单位产品能耗限额标准，有的时候是总量和强度“双控”，如污染物排放标准和重点污染物排放总量控制。
节约资源是我国的基本国策，是绿色发展的必然要求，节约与开发并举，把节约放在首位，是我国资源能源领域的基本战略。与世界先进水平比较，我国经济运行中的物耗、能耗、水耗还比较高，工业发展方式仍然比较粗放，过于依赖物质资源和能源的大量投入，污染物排放增长过快，支撑发展付出的资源、环境代价过大。例如，中国钢铁行业平均能耗比国际先进水平高10%以上，平均水耗甚至在国际先进水平的4倍以上。这种高投入、高消耗的工业运行模式，既是造成环境污染的重要原因，其本身也是不可持续的。通过建设项目环境保护管理，在行业准入阶段对项目的能耗、物耗进行控制，推动企业节能减排、转型升级，仍然是一项长期而艰巨的任务。目前，绿色低碳发展已成为全球大潮流、大趋势，各主要国家加紧制定和实施绿色低碳发展战略，力图抢占未来产业发展的战略制高点。我国工业要实现绿色和可持续发展，突破资源能源的瓶颈制约，必须加快转变发展方式，走清洁生产的发展道路。
对于本条的规定，有两种不同的理解。一种观点认为，本条规定是鼓励性、倡导性的，只是对工业建设项目的一般性原则要求，环保部门审查其环境影响评价文件、督促其落实“三同时”等制度，主要还是对排污等问题的监管，至于工业建设项目能耗物耗到底高不高，是其他部门监管的职责。另一种观点认为，能耗物耗和污染排放有直接关连，都关系到生态环境的保护，建设项目环保是“大环保”的概念，决不仅仅是排污监管的“小环保”，《条例》第十一条第一项规定，建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划的，环保部门应当不予批准其环评文件，这里的“环境保护法律法规”，就应当理解为“大环保”，包括节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等法律，因此，本条规定是强制性的，工业建设项目不履行本条规定，会产生相应的法律后果。我们认为，第二种观点更有道理，政府不同部门对企业的监督管理，既各有分工，也相互配合，环保部门在履行建设项目环保监管职责时，必然需要考虑相关法律法规的规定。可以设想，如果一个建设项目在设计上就不能满足国家规定的单位产品能耗限额标准，或者拟使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺，而环保部门依然批准其环评文件，该项目在投产运行后，也将面临罚款等行政处罚，甚至被吊销营业执照，这不仅是对企业资金资产的浪费，本身也容易造成监管政出多门、步调不一的问题，是我们必须避免的。事实上，环保部门近年在审批工业建设项目环评文件时，已经将能耗物耗作为重要的审查内容。例如，2017年6月环境保护部批复青海某公司60万吨/年烯烃项目环境影响报告书的批复中就明确要求：在设计、建设和运行中，应坚持循环经济、清洁生产、绿色有序发展的理念，进一步优化调整厂区平面布置、工艺路线和设计方案，强化节能降耗措施，减少新鲜水用量。
具体而言，工业建设项目在设计、环评、施工等过程中，至少需要遵循以下行业法律法规的要求：第一，在能耗管理方面，按照节约能源法第十三条、第十六条规定，遵守单位产品能耗限额标准，不得使用国家淘汰的用能产品、设备和生产工艺。第二，在矿产资源开采方面，依照循环经济促进法第二十二条的规定，必须保证达到相应的开采回采率、选矿回收率等技术指标。第三，在水耗管理方面，依照水法第五十一条、第五十三条的规定，不得使用国家淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，并必须制定节水措施方案、配套建设节水设施。
需要说明的是，环保部门在审批工业建设项目环评文件、对工业建设项目“三同时”等进行监管的同时，虽然需要审查监管其能耗物耗、清洁生产设计和落实情况，但这种审查监管并不排斥、取代相应主管部门的监管。与排污监管等通常意义上的环保监管相比，环保部门对工业建设项目能耗物耗、清洁生产等情况的监管有两个特点：一是监管审查的深度要求不同，环保部门的审查难以达到相应主管部门的专业深度，对于明显违法的事项，例如使用国家淘汰的工艺、设备和产品的，环保部门应当不予批准其环评文件，对于不一定违法且可以改进的事项，例如投产后是否符合单位产品能耗限额标准，环保部门只需要履行合理审查提示义务，必要时可以征求相应主管部门的意见。二是监管处罚的程序不同，环保部门的监管处罚权限限于环保领域，决定的是环评文件批准与否，监管的是环境影响评价文件及审批决定的落实情况，对于发现工业建设项目超能耗物耗等情况的，可以通报相应主管部门处理。
相关规定
《中华人民共和国节约能源法》第十三条、第十六条；《中华人民共和国循环经济促进法》第二十二条；《中华人民共和国水法》第五十一条、第五十三条。
第五条
改建、扩建项目和技术改造项目必须采取措施，治理与该项目有关的原有环境污染和生态破坏。
释 义
本条是关于改建、扩建项目“以新带老”的规定。
修改提示 本条对应原《条例》第五条，未作修改。
立法过程中，曾有意见提出，本条规定已经过时，所有项目，不论老项目、新项目，都要实现达标排放，都要遵守总量控制规定，如果老项目不能达到环保要求，应当依法关闭，本条的规定容易让人理解为老项目在改建、扩建和技术改造前可以维持现状，不利于环保执法，建议删除。经反复研究，立法者认为，这种理解有失偏颇，要求“以新带老”并不等于纵容老项目污染，更不等于对不合格的老项目不能采取环保执法措施。事实上，随着经济技术条件的改善，环保要求是不断提高的，所有老项目都面临持续治理、改进的任务，即使在老项目停产等情况下，也还有一个生态环境的修复问题，“以新带老”永远不会过时。本《条例》第十一条第四项规定，改建、扩建和技术改造项目，未针对项目原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施的，环保部门不予批准环境影响评价文件，就属于对本条规定的细化落实。
简单而言，所谓“以新带老”，就是在对已有项目进行改建、扩建或者技术改造时，必须同时运用新技术、新工艺对老项目进行升级改造，减少其污染排放，实现增产不增污或者增产减污，同时还要对老项目已经造成的环境污染和生态破坏提出生态修复措施，力争恢复生态环境。在传统意义上，“以新带老”主要强调的是对老项目排污量的削减，也就是环保行业内常说的污染源“三本账”（污染物产生量、排放量和去除量），即建设前后既有工程的污染物实际排放量、项目实施后的预计排放量和治理后能够实现的污染物削减量。随着经济社会的发展，“以新带老”已经扩张到了生态保护和环境修复领域，而不仅限于排污控制。例如某地在高速公路扩建项目环境影响评价过程中，就对既有高速公路周边野生动物生存、迁徙状况进行调查评估，针对野生动物被车辆碾压、迁徙通道受阻、繁育环境被破坏等问题，明确提出在既有公路上增加防护网和隔音设备、建设地下通道等措施。
最早明确提出“以新带老”概念的权威文件，是1986年3月经国务院批准，原国务院环境保护委员会、国家计划委员会、国家经济委员会发布的《建设项目环境保护管理办法》，该办法规定，改建、扩建项目和技术改造项目，都必须对与现有项目有关的原有污染，在经济合理的条件下，同时进行治理，在严格控制新污染物的同时，逐步解决历史遗留下来的环境问题。1996年发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发〔1996〕31号）进一步提出，所有大、中、小型新建、扩建、改建和技术改造项目，都要提高技术起点，要把环境容量，作为建设项目环境影响评价的重要依据，在污染严重的地区，应实行“以老带新”，确保污染物排放总量的减少。1998年，《建设项目环境保护管理条例》出台时，“以新带老”被作为一项基本制度确定下来，近二十年来，该制度对于控制污染排放、保护生态环境、治理历史遗留的环保问题，发挥了重要作用。迄今为止，《条例》是惟一一部明确规定“以新带老”的行政法规，环境保护法等法律未对此作出规定，应该说是一个不大不小的缺陷。
国家提出“以新带老”政策的背景，在于我国历史遗留的环境问题比较严重，一些老企业、老项目生产工艺落后，污染排放不能稳定达标，对生态环境的破坏不容忽视。从实践情况来看，虽然我国一直希望避免走西方国家“先污染、后治理”的老路，但各地在发展中仍然出现了比较严重的污染问题，即使亡羊补牢，也强过放任自流。在这种情况下，建设项目环境保护不仅不能“欠新账”，还要努力“还老账”。例如2012年，某地一家知名白酒企业在实施3500吨优质白酒搬迁技术改造项目环境影响评价中，针对老厂区没有污水处理设施的问题，准备建设一座设计处理能力为500吨/日的污水处理站，处理本项目和老厂区的生活、工业污水；并针对老厂区未实行“清污分流”的问题实施技术改造，同时关闭老厂区的锅炉设备，解决排污口设置不达标等问题。
“以新带老”政策的理论依据在于污染物排放总量控制。环境有固定的容量，扩建、改建、技术改造能够增加产量，但往往也会造成新的污染排放，这时就必须减少老项目的污染物排放，才能保证排放总量不突破，如果老项目排放削减量等于新项目增加量，就实现了增产不增污，如果老项目排放削减量超过新项目增加量，就实现了增产减污。在理论上，控制新项目增加排污总量有两种主要途径，即排污权交易和“以新带老”。由于多方面的原因，排污权交易制度推行效果不是很好，但“以新带老”则效果显著，属于实践证明符合我国国情的制度措施。
改建项目，指为了提高生产运行效率、提高产品质量，对原有的设备、设施、工程进行改造的项目，包括不增加生产运行规模的辅助设施建设。扩建项目，指为了扩大生产运行规模，而建设设备、设施、工程的项目。技术改造项目，指对现有项目的技术、流程、工艺、原料进行升级换代的项目，技术改造项目也属于广义的改建项目，但通常所说的改建项目偏重于硬件设施的改造，而技术改造项目偏重于软件配备的更新。这三类项目的共同点是原有项目的主要用途、性能未发生改变，如果主要用途、性能改变，则属于新建项目。对于迁建、重建项目，应按照其具体情况，分别纳入新建、改建、扩建项目进行管理。
需要注意的是，改建、扩建项目和技术改造项目，必须在环境影响评价文件中提出与原有项目相关的环境污染和生态破坏采取治理措施，并在建设、运行过程中予以落实，这是建设单位的法定义务，如果建设单位不履行该义务，将面临环评文件不被批准甚至行政处罚的后果。但我们通常所说的“增产不增污”，只是一个管理目标，在项目扩建、生产规模扩大的情况下，要求单个项目“增产不增污”是不现实的，只要该项目排放强度没有增加，符合环境保护要求，就应该允许其增加相应的排放指标。