※适用指导※

本章明确了城市管理执法的职责范围以及相关工作，是城市管理部门开展执法活动的前提和基础，本部分结合上述法条和解读，重点关注以下几个问题：不宜集中执法的范围、加强处罚权集中行使的评估工作、推进城市管理执法领域公开工作。

一、不宜集中执法的范围

尽管本办法明确规定了涵盖住房城乡建设、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理和食品药品监管六大领域的执法范围，但是仍然要注意，根据职权法定的原则，行政处罚权的集中行使具有相对性，这是设定、划转相关权力所必须遵循的最为底线的要求和原则。

第一，特定的专属管辖不宜集中。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条明确规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此限制人身自由的行政处罚不能由城市管理执法部门行使。

第二，与城市运行管理核心事务无关的执法事项不宜集中。行政处罚权的集中行使是在对城市管理核心事务“打包”整合的前提下对法定事项进行集中管理执法，城市管理主要指城市运行管理，其核心事务主要包括市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容环境卫生管理、生态环境管理等领域的城市运行管理，换句话说，行政处罚权集中行使的“范围”不包括政治、经济、文化等领域的事项，这是行政处罚权集中行使以提高行政效率、维持城市秩序、服务城市运行管理的目的所决定的。

第三，在执法领域、职能目的和行使区域不具关联性的执法事项不宜集中。执法领域的关联性是指，集中的城市管理执法事项应当属于城市运行管理的领域，不能将与城市运行管理关联不大的领域纳入集中行使的执法范围。职能目的的关联性是指，集中的各类城市管理执法事项在其立法目的上应当类似，集中行使可以解决重复执法、多头执法等问题，提高行政效率，例如绿化和市容卫生关联性较高，适合集中。行使区域的关联性是指，集中的城市管理执法事项一般不能侵入社区公共空间和私人家庭空间，应主要关注城市公共空间。集中行使处罚权是为了提高行政效率、降低执法难度与成本，如果将毫无关联的城市管理执法事项进行集中，不仅与行政处罚权集中行使的目的背道而驰，还会滋生很多问题。

第四，对专业技术依赖过高的事项不宜集中。集中的事项应当尽量避免该事项对专业技术依赖过高的情况，其内容应主要集中在日常的、案情简单、能直接判断且大量存在的违法行为。专业执法和综合执法在对专业技术依赖程度不同的执法事项上应当做好分工，过度依赖专业技术、案情复杂隐蔽的违法案件不宜交由综合执法部门处理。

第五，不能实现集中行使处罚权目的的情况不宜集中。行政处罚权的集中行使是为了避免多头执法、多层执法等情况，不能因为形成处罚权集中行使后，又出现新的权限交叉、多头执法、主体不明、权限不清等问题，因此对于本身并不存在职能交叉等问题的城市管理执法事项，并无必要集中。

二、加强处罚权集中的评估工作

正如前文所述，行政处罚权的集中行使是为了解决交叉执法、多头执法等问题，为了降低执法成本、提高行政效率、更好地服务城市。且集中行使处罚权必须有法可依，集中是例外、而不是常态，因此对集中行使处罚权的实施情况进行持续的信息跟踪和评估调研极其重要，集中只是手段，重要的是保证实施集中的效果。

第一，确需集中的城市管理执法事项应符合本办法第九条关于设定集中行使城市管理执法事项所需满足条件的规定，即同时满足以下条件：与城市管理密切相关；与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；执法频率高、专业技术要求适宜；确实需要集中行使的。

第二，应当对确需集中行使处罚权的实施效果进行评估，评估其是否足以解决多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下、成本高昂等问题，评估其是否足以实现以人为本、服务群众、辅助城市健康运行的目标。如果某项集中处罚无助于解决多头执法、交叉执法，或是集中处罚的城市管理执法事项因过多依赖专业技术而导致执法效率低下，再或者城市管理执法事项超越了城市管理的范畴，那么该项集中处罚就无必要。

第三，应考察集中处罚的必要性及可行性。只有集中处罚具有现实的急迫性和可行性的，才可进行集中处罚。各地区可能存在差别迥异的问题和情况，因此相同的城市管理执法事项集中处罚的效果可能会大相径庭，甚至在有些地区，集中实施处罚权的效果反倒与立法目的南辕北辙。因此，需要坚持具体问题具体分析的原则，应关注和考察不同地区的集中处罚权实施的职责范围和实施区域，以及不同地区的机构设置、人员编制、经费保障和执法队伍建设情况等。

三、推进城市管理执法领域公开工作

城市管理执法事项范围公开的具体工作可依据2016年1月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（以下简称《政务公开意见》）进行，《政务公开意见》就全面深化政务公开的重要性及总体要求、重点公开领域和公开方法、政务服务体系建设、监督保障措施等方面做了详细的规定。另外，2016年和2017年国务院都印发了当年的政务公开工作要点。政务公开工作要点是对《政务公开意见》的具体细化和落实，对城市管理执法部门开展执法事项范围公开具有指导意义。

各地在城市管理执法领域公开工作上均有一定实践，其城市管理执法部门大多将机构职能、法律法规、执法信息、执法人员名录等予以公布。其中北京、上海按照城市管理执法的具体领域分类进行公布的经验值得借鉴。北京市城市综合管理行政执法局和上海市城市管理行政执法局网站均非常详细地公布了城市管理执法领域的法律法规、地方性法规和规范性文件，其中北京在网站首页“法律法规”板块，按照综合法规文件、交通管理、城市规划管理、市政管理、园林绿化管理、市容卫生管理、旅游管理、公用事业管理、食品安全、环境管理、工商行政管理、施工现场管理和停车管理的分类对执法依据进行了公开。

上海在网站首页“政务公开”中的“政策解读”板块，按照城管规范、市容环卫、市政工程、园林绿化、水务河道、环境保护、工商管理、建设管理、城市交通、城乡规划和物业管理、法规文件的分类对执法依据进行了公开。

另外，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确规定：“……（十三）制定权责清单。各地要按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求，全面清理调整现有城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程。依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。制定责任清单与权力清单工作要统筹推进，并实行动态管理和调整。到2016年年底，市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作……”。[4]因此公布城市管理执法领域权责清单也十分重要。

各地公布的权责清单具体方式不甚一致，如河北省石家庄市城市管理委员会官网在“法律法规”板块公布了“石家庄市城市管理委员会行政职权目录”，其内容包含项目名称、类别、事实依据、公开形式及时间、收费依据及标准、承办处室、备注。上海市城市管理行政执法局官网在“政务公开”中“权力清单和责任清单”板块公布了综合管理执法领域的行政处罚权责清单，其内容包括权力类型、权力名称、责任事项和责任形式。

尽管各地公布的权责清单不太一样，但基本包含了权力类别、权力依据、履责主体、履责方式和责任形式。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，建议城市管理执法部门尽快梳理法律法规规章中涉及住房城乡建设、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面的行政处罚权，并依据本办法第九条关于集中行使处罚权条件的规定尽快完成相关权力划转，制定和优化权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。