一、《纲要》的出台背景和起草过程

1979年召开的党的十一届三中全会开启了我国社会主义民主法制建设的新征程。1997年，党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法，标志着中国特色社会主义法治建设迈入一个新起点。党的十六大继续重申这一基本方略。“法治政府”的提法第一次出现，是在国务院2004年3月22日印发的《全面推进依法行政实施纲要》中，作为贯彻党的十五大、十六大精神的该文件首次提出，“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2007年党的十七大报告关于全面建设小康社会的奋斗目标之一是“法治政府建设取得新成效”。党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届二中、三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。十八届二中全会强调转变国务院机构职能，加快法治政府建设。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分专门对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”提出明确的目标、路径和重要举措，要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法制轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。十八届五中全会第一次把全面建成小康社会与基本建成法治政府同步规划，再次强调，“加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、监督权力、制约权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道”。

十八大以来，习近平总书记、李克强总理对深入推进依法行政、加快建设法治政府高度重视，并作了深刻阐述。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，国务院和各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。2013年2月，习近平总书记在主持十八届中央政治局第四次集体学习时强调，行政机关是实施法律的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。2014年10月，习近平总书记在党的十八届四中全会上的报告和讲话中指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中强调，要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴。2013年3月，李克强总理在国务院第一次全体会议上明确提出全面建设法治政府。2014年10月，李克强总理在国务院党组会议部署推进依法行政建设法治政府时指出，要全面推进依法治国，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，在法治轨道上推动政府各项工作迈上新台阶。2015年3月，李克强总理在《政府工作报告》中强调，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。

近些年来，各级政府及部门加强领导、狠抓落实，法治政府建设取得较大成效，但与党和国家事业发展要求相比、与人民群众热切期盼相比、与推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，还有差距，主要表现为：政府职能转变仍不到位，行政审批过多过滥，环节繁琐、关卡重重，影响了经济社会发展的活力，阻碍了大众创业、万众创新；对一些关系经济社会发展全局的重大决策，“拍脑袋”轻率决策，“一言堂”专断决策，强上项目违法决策，应决策但久拖不决等现象仍未消除；行政执法不作为、不会为、乱作为，有法不依、执法不严、违法不究等问题依然突出；对行政权力的制约和监督失之于宽、失之于软，权力滥用和“寻租”现象较为严重；政府工作人员特别是领导干部的法治素养、法治思维和依法行政能力亟待提高，等等。为适应协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局的新形势、新要求，切实解决当前依法行政面临的突出问题，实现到2020年基本建成法治政府的奋斗目标，亟须对法治政府建设作出总体设计和全面规划。

2013年3月，在新一届国务院成立后，国务院法制办根据国务院领导同志指示，为深入贯彻落实党的十八大精神，启动了《纲要》的起草工作。在广泛听取意见、深入调研论证的基础上，研究起草了征求意见稿，于2013年9月、2015年3月两次广泛征求党中央和国务院有关部门、各省级人民政府、新疆生产建设兵团以及部分较大的市人民政府的意见，召开10多次专家论证会及地方、部门征求意见座谈会，经反复研究修改，形成了《纲要》草案。2015年7月31日国务院第101次常务会议审议并原则通过《纲要》草案。2015年9月15日中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议并原则通过《纲要》草案。2015年11月12日中央政治局常委会会议审议并原则通过《纲要》草案。2015年12月23日，中共中央、国务院正式印发《纲要》；12月27日，新华社受权公布全文；12月28日《人民日报》刊发全文。《纲要》的公布引起社会各界的广泛关注和高度评价。