第三节　大力推行各类清单管理制度

建立健全“清权、减权、制权、晒权”的清单管理制度，是新时期行政管理方式的重大创新，也是实现政府法无授权不可为、法定职责必须为，市场主体法无禁止即可为的重要抓手。《纲要》提出，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。

一、明确省市县三级政府部门公布权力清单、责任清单的要求和时限以及国务院部门推进权力清单、责任清单的重点领域

《纲要》要求，在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。2015年年底前，省级政府基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布；2016年年底前，市县两级政府基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布。2016年1月5日国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，确定在国家发展改革委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会开展试点，试点任务包括全面梳理部门现有权责事项、清理规范权责事项、审核权责清单、优化权力运行流程。根据方案，各试点部门在全面梳理基础上，对权责事项逐项提出取消、下放和保留的意见。试点部门在依法审核清理规范基础上，形成部门基础权责清单，列明权责事项名称、类型、设定依据、调整意见以及追责情形等内容。

2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，从基本要求、主要任务和组织实施方面对地方政府部门推行权力清单制度作了全面规定。第一，列举了行政权力的主要类型，即行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别。第二，规定了公布清单的具体方式，地方各级政府对其工作部门经过确认保留的行政职权，除保密事项外，要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布。第三，明确了权力清单的法律效力，即权力清单并非行政权力的法律依据和全部范围，对权力清单未明确但应由政府管理的事项，政府部门要切实负起责任。政府工作部门要按照权力清单行使职权，防止乱作为，也要积极主动履行职责，避免不作为。对关系人民生产生活、社会发展稳定的事务，要勇于负责、敢于担当，切实履行职责。

二、强调进一步完善负面清单管理模式

负面清单是相对于正面清单而言的一种市场准入管理模式，遵循“法无禁止皆可为”的原则，是世界范围内贸易投资自由化、金融市场国际化和行政管理法治化的产物。负面清单管理模式只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么、该做什么，由市场主体根据市场变化作出判断。这种管理模式能够大大增强市场的透明度、开放度和自由度，已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势。据统计，到2014年世界上至少有77个国家采用了此种模式。《纲要》提出，实行统一的市场准入制度，在完善负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。

外商投资准入属于中央事权，原则上应当由中央政府来制定、发布和实施外商投资负面清单。上海自贸区负面清单是国务院依据全国人大常委会决定授权上海市制定的，具有特殊的试点性质，其他地方未履行必要的法律程序不能复制和效仿。在我国，制定负面清单的主要依据是有关法律法规和《外商投资产业指导目录》，《外商投资产业指导目录（2015年修订）》自2015年4月10日起施行。

2013年9月27日，国务院印发通知批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出要“探索建立‘负面清单’管理模式”。9月29日，上海市人民政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，按照《国民经济行业分类及代码》提出了18个门类，190条特别管理措施（其中，禁止类38项，限制类152项），对于未列入“负面清单”的外商投资一般项目，采取“非禁即入”的管理模式。这一负面清单经过近两年实践检验和探索，又作了进一步的“瘦身”，市场准入空间更大了。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区的总体方案，以及进一步深化上海自由贸易试验区改革开放的方案。2015年4月8日，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，适用于四个自贸区。四个自贸区使用统一的负面清单，以避免产生成本洼地、政策洼地效应，也有利于建立良性的竞争机制和良好的信用机制。

三、要求建立健全收费管理制度，清理和规范各类收费

行政事业性收费是政府财政收入的重要来源，但长期以来一直存在诸多问题。比如，行政事业性收费概念模糊，范围不清，内容庞杂；收费依据杂乱，收费项目和标准不透明；收费管理权限分散交叉；收费资金使用管理不完善等。《纲要》提出，建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理取消不合法不合规不合理收费项目，公布全国性、中央部门和单位及省级收费目录清单，减轻企业和公民负担。2015年年底前，没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目，政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的行政事业性收费，没有法定依据的行政审批中介服务项目及收费，一律取消；擅自提高征收标准，扩大征收范围的，一律停止执行。

2015年4月21日，《国务院办公厅关于成立国务院推进职能转变协调小组的通知》印发实施，成立了收费清理改革组，负责牵头推进收费管理制度改革，实行收费目录清单管理，完善收费监管制度。2015年5月12日，《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》印发实施，要求深入推进收费清理改革，坚决取缔违规设立的收费基金项目；清理规范具有强制垄断性的经营服务性收费；整顿行业协会商会收费，坚决制止强制企业入会并收取会费，严禁行业协会商会依靠代行政府职能擅自设立收费项目；清理规范后保留的行政事业性收费、政府性基金和实行政府定价的经营服务性收费，实行收费目录清单管理；开展收费监督检查，查处乱收费行为。