专题附论：银行卡市场的竞争分析

一、中国的支付服务与银行卡市场

根据中国人民银行《中国支付体系发展报告(2011)》，支付服务的主体包括中国人民银行、银行业金融机构、清算机构和支付机构。非现金支付工具包括票据、银行卡、汇兑等结算方式和网络支付等新型支付方式。银行卡支付通过POS机等实体终端完成交易信息采集和支付指令传输实现货币资金转移，俗称“线下支付”。网络支付依托公共网络或专用网络，通过密码验证等方式采集交易信息、输送支付指令，实现收付款人之间货币资金的转移，又称“线上支付”。近年随着中国电子商务快速发展，网络支付对银行卡支付的替代趋势越来越明显，目前可提供的支付服务包括消费支付、信用卡还款、转账汇款、代扣代付等类型。

银行卡支付和网络支付的清算业务通常包括收单、转接清算和结算三个环节。目前，提供收单服务的机构包括商业银行和经中国人民银行批准的非金融支付机构(以下简称非金机构)。转接清算服务则包括银行“本代本”清算和跨行转接清算两种类型，前者是指收、付款单位为同一家银行，由本银行内支付系统完成资金清算；而跨行转接清算是指收、付款单位不是同一家银行的情况下，由专门机构提供实时跨行信息转接服务。目前，中国银联和部分非金机构如支付宝、财付通等均可提供跨行转接清算服务。但中国银联是由中国人民银行明文批准成立的银行卡清算组织，而支付宝等非金机构虽然实质上从事着银行卡清算业务，但由于此前中国人民银行并未建立银行卡清算市场准入制度，从而使得支付宝、财付通等在无法律明文规定“是否可以”的背景下，通过与多家银行建立直联，将各银行的收、付款交易信息分别进行清分、对账和轧差，由各银行以“本代本”的方式实施清算业务。最后，资金的结算由中国人民银行清算系统来完成。

二、线下支付与网络支付的区别

在线下支付中，收单机构利用在商户布设与中国银联的转接清算网络系统连接的POS机终端等提供收单服务。中国银联作为中国人民银行正式批准成立的唯一一家银行卡清算机构，通过设立银行卡清算标准和规则，运营银行卡业务系统，为发卡银行和收单机构提供银行卡交易处理，协助完成资金结算服务。线下支付流程图如下：

网络支付则突破了传统跨行转接的模式，以支付宝为代表的非金机构点对点与各银行直联，无需借助中国银联进行交易信息的转接处理。线上支付流程如下图：

三、现行网络支付的定价模式及其竞争分析

网络支付市场是典型的“双边市场”，一端是持卡人，一端是商户，持卡人和商户通过网络支付平台完成资金的转移。双边市场具有“交叉网络外部性”，平台两端市场的用户数越多，则通过平台提供的服务价值越高，一端市场的用户越多，也会增加另一端市场的吸引力。因此，在持卡人一端，发卡银行相互竞争，争夺持卡人资源，持卡人资源越多的发卡银行，其面对收单机构具有更优越的谈判地位；在商户一端，收单机构相互竞争争夺商户资源，拥有更多商户资源的收单机构，面对发卡银行具有更强的谈判能力。基于“双边市场”的特性，发卡银行通过免收持卡人服务费大力发展和积累持卡人资源，转而向收单机构收取费用，这就是所谓的“交换费(interchange fee)”。由于发卡银行和收单机构数量众多，若由发卡银行与收单机构分别逐一谈判商定交换费，交易成本巨大，阻碍了银行卡产业的发展，因此，由发卡银行与收单机构分别作为“买方”和“卖方”集体，共同商定“交换费”标准的“集合定价(collective interchange set)”模式推动了银行卡产业的快速成长，也成为当前银行卡支付市场的主流模式。从上世纪80年代开始，针对“集合定价”模式的反垄断诉讼从未间断过，但由于法院对“集合定价”模式经济合理性的认可，原告的诉求从未被支持，大部分案件都是以原被告双方的和解而终结。近年来在技术进步特别是互联网业态的崛起的大背景下，人们开始反思和质疑“集合定价”在当下的合理性。“集合定价”的经济合理性是建立在银行卡产业发展初期所面临的技术限制和监管约束基础上的。20世纪80年代，美国的电子刷卡系统不能受理不同的银行卡，对商户而言，逐一与数千家发卡银行议价既无效率又不经济，此外，当时美国也不允许任何一家银行在全国范围内开展业务，由各银行联合成立的竞争合作组织(即维萨、万事达等的前身)采取“集合定价”模式，有助于将电子支付系统向全国推广。时至今日，“集合定价”模式诞生之初的基础限制条件已经消除，美国的运通卡、发现卡等支付卡系统已经能够在全美国范围内发行卡片，并与商户逐一确定“交换费”。[27]从中国的情况看，在新兴的网络支付业态下，电子支付系统能够即时识别不同的银行卡，并依据各发卡行与商户约定的交换费率即时结算，支付宝、财付通的兴起足以证明“集合定价”模式对于电子支付产业并不是不可或缺的。随着技术的不断进步和经济的快速发展，“集合定价”模式为银行卡产业所带来的经济效率已经远低于其诞生之初，新的定价模式已经可以替代“集合定价”模式。另一方面，“集合定价”具有“固定价格”协议的性质，既限制了发卡银行之间的竞争，又限制了收单机构之间的竞争。在发卡和运营成本大幅下降的情况下，“集合定价”模式导致发卡银行的交换费居高不下甚至持续上涨的主要原因之一，严重损害了消费者利益。

四、美国、欧盟和中国关于银行卡市场的竞争政策

在美国，针对维萨、万事达、美国运通等银行卡组织的反垄断调查和诉讼从1970年代就开始了。2007年，美国司法部曾就维萨、万事达和美国运通禁止商户接受使用其他清算网络的信用卡的行为向纽约东区法院提起反托拉斯诉讼，2010年该案以维萨和万事达与美国司法部达成和解，并同意降低消费者的刷卡手续费而告终结。在银行卡领域，美国的反托拉斯监管和诉讼主要集中在四个方面：卡组织所制定的刷卡手续费过高，且透明度不够；卡组织强迫收单机构必须受理同品牌的所有银行卡交易；卡组织禁止成员机构发行竞争对手的支付卡；卡组织要求成员机构必须通过其交易系统处理本品牌支付卡的交易等。

欧盟的竞争执法机构自20世纪末开始，对维萨和万事达先后进行了两轮反垄断调查，主要问题是维萨和万事达固定收单机构向发卡银行支付的“交换费”(Mutilateral Inter－change Fees，MIFs)，损害收单机构之间的竞争，提高消费者刷卡交易成本，最终损害消费者利益。2006年及2008年欧盟竞争总司分别启动了对万事达和维萨的反垄断调查。2007年，万事达被裁定限定了收单机构间的竞争，推高消费者刷卡消费成本，违反了欧盟竞争法，万事达随即向欧洲法院起诉，2012年5月被驳回，随后万事达将借记卡和信用卡刷卡手续费率降至0.2%和0.3%。2010年和2012年维萨分别就借记卡和信用卡的刷卡手续费率下调与欧盟委员会达成和解，上限也分别降为0.2%和0.3%。2013年7月，《关于卡基支付交易交换费监管的提案》(下称《提案》)和《支付服务指令II》两个法律草案正式提交立法机构，一旦欧洲议会和欧盟理事会审议通过后即可正式生效。《提案》的核心内容有三点：(1)发卡机构可以自行选择发行双标识(多标识)卡，卡组织不得做排他性规定；(2)持卡人有权自由选择提供支付服务的卡组织，未使用卡组织的转接服务时，卡组织不得强制要求发卡机构和收单机构履行对该交易的报告义务、付费义务或其他同等目标和效果的义务；(3)各卡组织的业务规则中不得对银行卡的转接清算路由的选择权做出限制。

在中国，依据2013年发布的《国家发改委关于优化和调整银行卡刷卡手续费的通知》，线下支付的发卡银行服务费和网络服务费实行政府定价，收单服务费实行政府指导价。而网络支付的所有服务收费则实行市场调节价，各参与主体可以自主定价。目前，对于通过中国银联转接清算的网络支付交易，由各商业银行与中国银联商定统一的“发卡银行服务费”，该服务费与中国银联收取的“网络转接服务费”共同构成了中国银联直接向商户或收单机构收取的费用。收单机构在接入中国银联转接网络时，会确定它向商户收取的费率标准，在资金划转时中国银联会按照各收单机构的费率标准自动扣划一定比例的费率，分别作为发卡银行收取的发卡银行服务费、中国银联收取的网络转接服务费以及收单机构收取的收单服务费，因此，商户在每笔交易中所支付的手续费用构成为“收单机构服务费+网络转接服务费+发卡银行服务费=商户支付的手续费”。而支付宝、财付通等非金机构由于同时提供收单机构和转接清算服务，其与各商业银行分别商定需支付给银行的手续费，剩余费用全部属于支付宝、财付通，因此商户通过这两大非金机构支付的手续费构成为“非金机构交易费+发卡银行手续费=商户支付的手续费”。对于支付宝、财付通而言，一方面会根据银行的银行卡业务规模商定不同的手续费(一般而言，大型商业银行的手续费最高，而小型甚至地区性村镇银行、农信社等银行类金融机构往往免付手续费)，另一方面其面对商户收取的手续费也会有差异(一般而言大型商户手续费更低，小型商户手续费更高)，在网络支付清算交易平台的两端，价格差异化的竞争都是存在的，并且相互影响。

2015年4月22日，《国务院关于实施银行卡清算机构转入管理的决定》(以下简称《决定》)，确定“在中华人民共和国境内从事银行卡清算业务，应当向中国人民银行提出申请，经中国人民银行征求中国银行业监督管理委员会同意后予以批准，依法取得银行卡清算业务许可证，成为专门从事银行卡清算业务的机构(以下简称银行卡清算机构)。未依法取得银行卡清算业务许可证的，不得从事银行卡清算业务”。标志着中国正式放开银行卡清算市场，建立市场准入制度。《决定》还明确“银行卡清算机构不得限制发卡机构和收单机构与其他银行卡清算机构开展合作”，这也意味着任何一家银行卡清算机构包括中国银联在内，都不得对发卡机构和收单机构实施排他性限制，是对银行卡清算市场竞争的有力保障，体现中国政府在银行卡市场上清晰的竞争政策取向。此外，《决定》还明确规定“外国投资者并购银行卡清算机构的，应当按照相关规定进行外资并购安全审查”。也是首次就某个行业领域内的具体并购活动提出适用外资并购安全审查的法律文件。

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[1]前引《联邦反托拉斯政策》，第157页。

[2](荷)亨利·W·狄雍、(美)威廉·G·谢泼德主编：《产业组织理论先驱》，蒲艳、张志奇译，经济科学出版社2010年6月版，第84－85页。

[3]OECD，Recommendation of the council concerning effective action againsthard core cartels，Adopted by the Council at its 921st session on 25 March 1998.

[4]见伦敦国王学院2010/2011欧盟竞争法研究生课程讲义第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 014、015.

[5]See Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal co－operation agreements(2011/C 11/01)，para 10.

[6]See Commission Notice on the definition of the relevantmarket for the purposes of Community competition law(OJC372，9.12.1997，para 20－23).

[7]见伦敦国王学院2010/2011欧盟竞争法研究生课程讲义第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 023、024.

[8]See Commission Notice on agreements ofminor importance which do not appreciably restrict competition under Article 81(1)of the Treaty establishing the European Community(deminimis)(OJC 368/13，2001)，para12 (2).

[9]前引《联邦反托拉斯政策》，第205页。

[10]见伦敦国王学院2010/2011欧盟竞争法研究生课程讲义第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 030.

[11]前引《联邦反托拉斯政策》，第170页。

[12]前引《联邦反托拉斯政策》，第179页。

[13]参见理查德·A·波斯纳：《反托拉斯法(第二版)》，孙秋宁译，中国政法大学2003年1月版，92－108页。

[14]See Industrial and Medical Gases OJ(2003)L84/1，para 351，转引自伦敦国王学院2010/2011欧盟竞争法研究生课程讲义第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 035.

[15]见伦敦国王学院2010/2011欧盟竞争法研究生课程讲义第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 048.

[16]见伦敦国王学院2010/2011欧盟竞争法研究生课程讲义第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 050－063.

[17]See GCR，information exchange is by object infringement，EU court confirms，见http://globalcompetitionreview.com/news/article/38236/information－exchange－by－object－infringement－eu－court－confirms/，访问日期2015年3月21日。

[18]前引《联邦反托拉斯政策》，第276页。

[19]前引《联邦反托拉斯政策》，第277页。

[20]前引《联邦反托拉斯政策》，第283－284页。

[21]前引《联邦反托拉斯政策》，第292页。

[22]See Guidelines on the application of Article 81(3)of the Treaty(2004/c 101/08)，2011年发布的Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal co －operation agreements(2011/c 11/01)可以作为前者的补充。

[23]See Commission Notice on agreements ofminor importancewhich do notappreciably restrict competition under Article 81(1)of the Treaty establishing the European Community(deminimis)(OJC 368/13，22.12.2001) .

[24]See Martin Coleman，“Crisis cartels”－Can an economic downturn ever excuse anti－competitive practices?Insights from a European Commission statement to Ireland's High Court，Norton Rose Publications，July 2012.

[25]见WTO秘书处第十次美国贸易政策审议报告(2010)。

[26]见WTO秘书处2015年澳大利亚贸易政策审议报告“竞争与消费者保护政策”章节。

[27]See Steven Semeraro，Credit Card Interchange Fees：Debunking Six Myths(2008)，TJSL Legal Studies Research Paper No.1136622；Nicholas Economides，Competition Policy Issues in the Consumer Payments Industry (2009)，LAW＆ECONOMICS RESEARCH PAPER SERIESWORKING PAPER NO.08－56，NYU Center for Law，Economics and Organization.