第三章　行政强制措施实施程序

第一章 一般规定

第十六条　【依法实施行政强制措施】行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。

违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。

●注释

行政强制措施的一般实施条件主要有:一是只能在履行行政管理职责过程中实施。二是必须符合法律、法规规定的可以实施行政强制措施的情形。行政强制措施是一项“中间性”行为，是一项临时采取的措施，一般在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形下才能实施，这四类情形既是实施行政强制措施的条件，也是实施目的，在设定行政强制措施时应严格把握，行政执法人员在实施行政强制措施时也应严格遵守。三是必须有法律、法规的明确授权。行政强制措施的设定权问题只能由法律、法规规定，本法没有普遍授权，行政机关享有行政强制措施权要由单行法律、法规具体授权。四是必须由行政机关实施行政强制措施。在一定条件下，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可以实施。在一些法律、法规中，也对行政强制措施的实施主体有着明确的限制。

●关联规定

本法第5、17条，见7、15页。

第十七条　【行政强制措施实施权限】行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。

依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

●注释

［行政强制措施的实施主体］

一是只有行政机关才能实施行政强制措施。二是行政机关中，只有法律、法规授予行政强制措施权的才能实施，未经授权的行政机关不得作为实施主体。三是法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，可以实施行政强制。四是代表行政机关实施行政强制措施的必须是具备资格的行政执法人员，其他人员不得实施。

［相对集中行政强制措施权］

相对集中行政强制措施权是指将单行法律、法规授权各行政机关的行政强制措施权从原行政机关的管理职能中分离出来，由一个行政机关统一行使;行政强制措施权相对集中后，被集中的行政机关不得再行使。根据《行政处罚法》第16条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

应用15

行政强制措施实施主体资格与程序

行政机关未能提供相对人有违反相关行政管理的事实证据，且对涉案物不具有封存、扣押的执法主体资格。行政机关由此作出扣押相对人涉案物的行政强制措施，认定事实不清，适用法律、法规错误，该具体行政行为不合法。(参见“丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案”，《最高人民法院公报》2003年第1期)

●关联规定

《行政处罚法》第16条，见67页。

第十八条　【行政强制措施实施应遵守的规定】行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:

(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;

(二)由两名以上行政执法人员实施;

(三)出示执法身份证件;

(四)通知当事人到场;

(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;

(六)听取当事人的陈述和申辩;

(七)制作现场笔录;

(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;

(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;

(十)法律、法规规定的其他程序。

●注释

行政执法人员应当对实施行政强制措施的现场情况予以书面记录。现场笔录一般包括以下内容:(1)实施行政强制措施的事由、时间、地点、当事人、实施人员、其他参加人员的到场情况;(2)实施行政强制措施的过程和结果;(3)当事人的陈述和申辩，或者见证人对实施提出的意见或者看法等;(4)其他需要记录的有关情况。当事人应在现场笔录上签名或者盖章，这是现场笔录发生法律效力的要件之一;当事人拒绝签名或者盖章的，行政执法人员应当在笔录上注明，这种情况不影响笔录的效力。

第十九条　【当场实施行政强制措施的情形】情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

●注释

“情况紧急”是指违法行为、犯罪行为、不可抗力等诱因极有可能引发危害、引发的危害刚刚发生或者已造成危害但尚未结束的状况。例如根据《消防法》第45条第2款的规定，火灾现场总指挥根据扑火救灾的需要，为了抢救人员和重要物资，防止火势蔓延，有权决定拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等。

应用16

当场实施的行政强制措施的条件

根据本条规定，实施即时强制应当遵守几个基本条件:(1)要符合法律规定的情形，具备必要性。本条将即时强制的实施条件笼统的归纳为“情况紧急”，一般指在紧迫场合，如不采取强制措施会损害公共利益和他人利益的情形。由于实践中的行政行为情形复杂，本法无法对即时强制的实施条件明确规定，只能依据各单行法律、法规的规定或者由执法人员作出判断。(2)必须遵循法定程序。本条规定了即时强制的特别程序，即事后报告和补办手续的程序。事后报告程序需要特别注意两点:一是事后报告必须在实施行政强制措施后二十四小时内。当然，本规定也不排斥当场实施强制措施当场报告的做法。二是情况紧急当场实施行政强制措施，除了可以事后报告并补办批准手续外，本法第18条第二项至第九项、第20条等规定的其他程序仍必须履行。(3)事后救济。即时强制本身的特点决定了其即时性，大多是由于情况紧急而不容拖延，并且有的属于事实行为，所以对有的即时强制的救济不能适用撤销诉讼，当事人只能请求损害赔偿或损失补偿的救济。但是，在有些情况下，即时强制的影响具有持续性，比如对人身的隔离。对于这种持续性的即时强制，本法规定行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除，尽量减轻对当事人的损害，造成损害的，当事人可以要求赔偿或补偿。

第二十条　【限制人身自由的特殊规定】依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定:

(一)当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限;

(二)在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续;

(三)法律规定的其他程序。

实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

●注释

按照法律规定，限制人身自由行政强制措施的临时性特点决定了期限不能太长。《治安管理处罚法》第83条规定，询问查证违反治安管理行为人的时间不得超过八小时，最长不得超过二十四小时;《海关法》第6条规定扣留走私犯罪嫌疑人的时间不超过二十四小时，特殊情况下可以延长至四十八小时。

应用17

限制人身自由的强制措施的设定和实施

法律、法规未授权行政机关对涉嫌违法人员可以采取限制人身自由的强制措施的，则行政机关的该项行为属于超越法定职权的行为，违背了职权法定原则，其行为构成违法。(参见“傅某与某公安局等行政强制措施违法纠纷上诉案”，重庆市第一中级人民法院〔2008〕渝一中法行终字第19号行政判决书)

应用18

对限制人身自由的强制措施不服提起诉讼的管辖法院

根据最高人民法院《并于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。而原告所在地包括原告的住所地、经常居住地和被限制人身自由所在地。

第二十一条　【涉嫌犯罪的移送】违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。

第二节　查封、扣押

第二十二条　【法定机关实施查封、扣押】查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

●注释

查封、扣押只能由行政机关或者法定授权的具有管理公共事务职能的组织实施。实施查封、扣押必须有法律、法规的明确授权。

应用19

有权实施查封、扣押的行政强制措施的主体

查封、扣押是行政机关直接对当事人的场所、设施或者财物予以暂时性控制的行政强制措施。《行政强制法》将查封、扣押的主体限定为法律、法规规定的行政机关;同时，根据该法第70条的规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。这就是说，查封、扣押的实施主体只能是行政机关和经法定授权的具有管理公共事务职能的组织，其他任何个人和组织都不得作为实施主体;同时，这些主体实施查封、扣押的强制措施还必须有法律、行政法规、地方性法规的授权。

与行政处罚权可以委托不同，行政强制措施权不得委托。因此，查封、扣押只能由行政机关或者具有管理公共事务职能的组织自行实施，不得委托其他组织或者个人实施。

应用20

查封、扣押和冻结的行政强制措施与民事执行中的查封、扣押、冻结异

行政执行中的查封、扣押和冻结与民事诉讼中的查封、扣押和冻结既有共同点又有区别之处。二者的共同点表现在都由特定国家机关采取，均须经过一定的程序，起因均是义务人违反义务，查封、扣押、冻结的结果均在于限制特定财产的使用、流转等。区别主要表现在查封、扣押、冻结的主体、依据、目的等方面，如在主体上，前者是行政机关，后者是属于司法机关的人民法院;在依据上，前者是行政机关的决定，后者是法院的裁定;在目的上，前者是为制止和防止违法行为的发生，强制相对人履行行政法律义务，后者是法院代表国家强制被执行人履行法院判决所确定的义务。在某些情况下，两者又是相通的，例如享有查封、扣押、冻结权力的行政机关申请法院强制执行其决定时，行政执行中的查封、扣押、冻结又可转化为司法查封、扣押、冻结。

应用21

行政强制措施中查封、扣押、冻结与行政处罚的区别

两者的区别:第一处分权利与限制权利。行政强制措施与行政处罚的法律效果是不同的。行政强制措施是对相对人权利(特别是财产使用权和处分权)的一种临时限制，而行政处罚是对相对人权利的最终处分。第二，是否以违法为前提，是否具有制裁性。行政处罚是一种行政制裁，因而必然以行为的违法性为前提;行政强制措施则与相对人的行为是否违法没有必然联系。第三，中间行为与最终行为。行政强制措施是为保证最终行政行为的作出而采取的一种临时性措施，它没有达到对事件最终处理完毕的状态，而行政处罚是一种最终行政行为。

两者的联系:行政执法实践中，行政机关为查明相对人的违法事实或者为预防、制止违法行为的危害后果，经常会对相对人采取行政强制措施，查封、扣押、冻结其相关财物，然后进一步深入调查，最后对相对人作出行政处罚决定。但查封、扣押、冻结等行政强制措施不是行政处罚程序中的“法定程序”，对违法的相对人采取行政强制措施并不意味着必然对相对人进行行政处罚;行政机关对相对人进行处罚，并不一定都要或者都能采取行政强制措施，即使在有权采取行政强制措施的情形下，行政机关也可以裁量决定。

总之，行政强制措施与行政处罚决定是两个独立的具体行政行为，行政强制措施不是行政处罚所谓的法定程序，但是由于行政强制措施的目的、功能与属性等因素，导致其与行政处罚决定产生较多的关联，并且此种关联的程度亦因行政强制措施在行政处罚决定中的作用的不同而有所不同。所以，行政强制措施与行政处罚决定之间的关系既不是“一体论”，也不是简单的“两体论”，而是要根据案件的不同情形进行具体分析。

●关联规定

本法第70条，见56页。

第二十三条　【查封、扣押的范围】查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。

当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

●注释

涉案的场所、设施或者财物，是指违法者从事违法行为所使用的场所、设施或者财物，以及违法所得、非法持有的违禁品等与违法行为有关的场所、设施或者财物。其他法律、法规对查封、扣押的范围有限制性规定的，应当依照该法律、法规的规定执行。

应用22

行政机关不得查封、扣押的生活必需品的范围

按照《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》，生活必需品包括:公民个人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品;公民个人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品;公民个人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品等。

●关联规定

《治安管理处罚法》第89条，见189页。

第二十四条　【查封、扣押决定书】行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

查封、扣押决定书应当载明下列事项:

(一)当事人的姓名或者名称、地址;

(二)查封、扣押的理由、依据和期限;

(三)查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等;

(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

(五)行政机关的名称、印章和日期。

查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

第二十五条　【查封、扣押期限】查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。

●注释

根据本条规定，行政机关查封、扣押的期限原则上不得超过三十日。但是这一期限有三个例外:一是，延长期限。情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长三十日。也就是说，查封、扣押的期限最长是六十日。但延长期限应当有充足的理由和合法的依据，不得随意延长。二是，法律、行政法规另有规定的。这里的“法律”仅指全国人大和全国人大常委会制定的法律;行政法规指国务院制定的行政法规，不包括地方性法规。三是，合理扣除期限，由于检测、检验、检疫或者技术鉴定的时间一般较长，如果计入查封、扣押的期间，可能会超过查封、扣押的期限;即使未超过，也会使行政机关难以的规定期限内完成案件调查处理等工作。需注意的是，行政机关应当将检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间明确告知当事人。

应用23

查封、扣押期限的计算

根据本法第69条的规定，本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。本条规定的是十日以上的期限，因此本条的期限是指自然日，既包括工作日，也包括休息日。根据民事诉讼法有关期间的规定，期间以日计算的，期间开始的日，不计算在期间内，而是从期间开始的次日起算。

第二十六条　【查封、扣押中的保管】对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁;造成损失的，应当承担赔偿责任。

对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。

因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

●注释

一般情况下，查封、扣押的场所、设施或者财物由行政机关保管，行政机关也可以委托第三人保管;保管的费用由行政机关承担。实践中还有一种情况，行政机关将查封、扣押场所、设施或者财物交由当事人保管的，当事人不得毁损或者擅自转移、处置。因当事人的原因造成的损失，有当事人承担。

第二十七条　【查封、扣押后的调查】行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收;法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁;应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

●注释

行政机关办理行政案件并实施查封、扣押措施时，会涉及两个期限。一是整个案件的办理期限。二是查封、扣押措施的期限。办案期限从案件受理之日起开始计算，一个案件一个办案期限。而查封、扣押期限从查封、扣押之日起开始计算，一个案件可能在不同时间对不同财物实施多次查封、扣押，因此可能涉及多个查封、扣押期限。

应用24

公安机关办理行政案件的期限

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第141条的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日;案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。其他行政案件，有法定办案期限的，按照法定期限办理。

●关联规定

本法第28条，见24页。

第二十八条　【解除查封、扣押的情形】有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定:

(一)当事人没有违法行为;

(二)查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关;

(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押;

(四)查封、扣押期限已经届满;

(五)其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

解除查封、扣押应当立即退还财物;已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

●注释

需要注意的是，这里的表述是“补偿”而非“赔偿”。取得赔偿的前提是“违法”行使职权;而本条规定的情形是变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失，不存在“违法”前提或情节较轻，因此这里是“补偿”。

第三节　冻　　结

第二十九条　【法定机关实施冻结】冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织;其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。

冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当;已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。

●注释

中国人民银行于2002年制定的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》规定，两个以上有权机关对同一单位或个人的同一笔存款采取冻结或扣划措施时，金融机构应当协助最先送达协助冻结、扣划存款通知书的有权机关办理冻结、扣划手续;两个以上有权机关对金融机构协助冻结、扣划的具体措施有争议的，金融机构应当按照有关争议机关协商后的意见办理。由于冻结的对象是存款、汇款，所以如果某个账号或者某项汇款已经被冻结了一部分，则剩余部分依然可以冻结，与不得重复冻结原则不相矛盾。

第三十条　【冻结通知】行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行本法第十八条第一项、第二项、第三项、第七项规定的程序，并向金融机构交付冻结通知书。

金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。

法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

●注释

在实践中，行政机关要求金融机构协助冻结的书面凭证多表现为协助冻结通知书或冻结通知书等，载有协助冻结单位的名称、冻结的法律依据、冻结的财产所在机构的名称和地址、冻结数额、冻结起止时间、其他需要说明的事项、决定冻结机关的公章和日期等信息。

应用25

金融机构配合行政机关实施冻结的义务

金融机构接到冻结通知书后，应当立即协助冻结，在冻结期限内禁止单位或个人提取被冻结的存款或者汇款。金融机构不得再扣划应当协助执行的款项用于收贷收息，不得向被冻结单位或个人通风报信，帮助隐匿或转移存款;在协助有权机关办理完毕查询存款手续后，有权机关要求予以保密的，金融机构应当保守秘密;在协助有权机关办理完毕冻结、扣划存款手续后，根据业务需要可以通知存款单位或个人。

第三十一条　【冻结决定书】依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项:

(一)当事人的姓名或者名称、地址;

(二)冻结的理由、依据和期限;

(三)冻结的账号和数额;

(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

(五)行政机关的名称、印章和日期。

第三十二条　【冻结期限】自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律另有规定的除外。

延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

第三十三条　【解除冻结的情形】有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定:

(一)当事人没有违法行为;

(二)冻结的存款、汇款与违法行为无关;

(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结;

(四)冻结期限已经届满;

(五)其他不再需要采取冻结措施的情形。

行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。

行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。