第一部分 总论

一、调研背景

历史文化保护已经成为全球共识，我国历史文化遗产保护工作也经历了从无到有，从自发到自觉的发展过程。在这一发展过程中，国际组织的推进、各国政府的立法，特别是中国保护立法的推进、惠州市历史文化保护的实际需求等，是历史文化名城保护立法调研的现实背景。

（一）历史文化遗迹遗产保护是全球基本共识

回顾世界历史文化遗产保护历史，现代意义的历史文化保护从20世纪初已经开始。经过100多年理论与技术积累，世界各国在历史文化遗产遗迹保护方面积累了丰富的经验、取得了丰硕的成果。

首先，历史文化遗产保护的国际机构出现，并制定了大量的国际宪章和公约，有力推动了世界范围内的历史文化遗迹遗产保护。这些国际组织一直致力于通过宪章、公约、宣言、决议等国际协议来推动历史文化遗迹遗产保护，如《雅典宪章》《威尼斯宪章》《佛罗伦萨宪章》《华盛顿宪章》等。其中，一些国际组织还制定了为历史文化遗迹遗产保护提供技术指导的相关文件，比如《关于原真性的奈良文件》（1994年）、《木结构古建筑保护准则》（1999年）、《西安宣言——关于古建筑、古遗址和历史区域周边环境的保护》（2005年）等。

其次，欧美国家开展历史文化遗迹遗产保护较早，相关法律规范较为完善，立法保护效果显著。法国是一个有着丰富城市历史文化遗迹遗产的国家，其立法保护历史文化遗迹遗产较早，相关法律制度十分细致、完善。早在1840年就颁布了《历史性建筑法案》,1887年颁布了《纪念物保护法》,1913年颁布了《历史古迹法》。此后又陆续颁布了一系列法律法令以加强对历史文化遗迹遗产的保护。其中影响较大的是1962年颁布的保护历史街区（地段）的《马尔罗法》（又称《历史街区保护法》），这个法律明确了历史文化以及遗产保护既要保护历史环境、维护历史文化遗迹遗产的原貌，又要坚持城市更新，第一次把城市发展和遗产保护联系起来。英国也较早通过立法加强对历史文化遗迹遗产保护，于1882年颁布了《历史纪念物保护法》,1913年颁布了《古建筑加固和改善法》。1967年，英国颁布的《城市文明法》将有特别建筑和历史意义的地段划为保护区，使历史建筑保护区的概念得到进一步的深化。1906年制定的《古物法》成为美国开始通过立法保护历史文化以及遗产的开端，其中1966年制定的《国家历史保护法案》建立了被称为“美国历史保护体系的基石”的历史性场所国家登录制度，并通过“第106条款审议”确定了政府在历史保护方面不可推卸的责任，提出了建立“历史保护基金”等要求，使历史保护运动在美国得以全面展开，产生了重要的影响。

最后，亚洲国家历史文化遗迹遗产丰富，保护措施各有特色。日本对历史文化遗迹遗产保护较早，各类历史文化遗迹遗产的保护走在了亚洲国家的前面。其制定了《古社寺保存法》（1897年）、《古迹名胜天然纪念物保存法》（1919年）、《国宝保护法》（1929年）、《文化财保护法》（1950年）等一大批保护历史文化遗迹遗产的法律。其中《文化财保护法》规定的保护范围不仅包括了传统建筑、美术工艺品、名胜古迹及天然纪念物，还包括了无形文化财、地下文物等。印度于1996年成立了“国家文化基金会”，鼓励公众通过该基金会向特定或普通遗产项目提供资金或捐赠，并充分利用“国际遗产日”“博物馆日”“世界遗产周”，大力宣传和弘扬传统文化。此外，亚洲其他国家，如新加坡、马来西亚、印度尼西亚、泰国和越南等，在20世纪90年代以后都根据各自国家实际与特色，设置了历史文化遗产保护机构，加强了历史文化遗迹遗产保护，成绩有目共睹。同时，印度尼西亚、菲律宾、泰国、柬埔寨等国还积极加入国际古迹遗址理事会，寻求历史文化遗迹遗产保护的国际帮助和合作，极大地提高了自身历史文化遗迹遗产保护水平。

（二）我国国家层面对历史文化保护日趋重视

我国现代意义上的文物保护立法始于20世纪初。清政府于1909年颁布了《保存古迹推广办法章程》，这是我国历史上最早的保护历史文化古迹的法律规范。1928年、1930年、1931年，南京国民政府相继颁布了《名胜古迹古物保存条例》、《古物保存法》和《古物保存法施行细则》等规范性文件。这是我国历史上最早的专门规定文物保护的规范性文件，由此而设立的文物保护机构也是我国最早的古物保护专门机构。但因为当时我国处于半殖民地半封建社会，这些文物保护法规不可能得到有效执行，文物保护实际上处于空白状态。

新中国成立后，特别是改革开放后，我国历史文化遗迹遗产保护逐步得到加强。设立国家历史文化名城制度是根据侯仁之、郑孝燮和单士元3位先生提议而建立的一种文物保护机制。1982年2月8日，国务院《批转国家建委等部门关于保护我国历史文化名城的请示》，批准公布了北京等24个有重大历史价值和革命意义的城市为第一批国家历史文化名城，由此建立了历史文化名城保护机制。当年11月颁布实施的《中华人民共和国文物保护法》第8条规定，历史文化名城是“保存文物特别丰富，具有重大历史价值和革命意义的城市”，正式从法律上确定了历史文化名城保护机制。

《中华人民共和国文物保护法》在颁布实施后，随着新问题的出现、形势的需要，人们保护历史文化的呼声逐渐增强，先后进行了6次修正修订，其中党的十八大以来就修正修改了3次，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对历史文化遗产保护的重视。2012年11月29日，中共中央政治局常委会全体成员集体到中国国家博物馆参观“复兴之路”展览，深刻表达了党对历史、对历史文化、对历史文化遗产的尊重和重视。2014年2月25日，习近平总书记在考察北京工作时强调，“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”, “本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护”，精辟论述了保护与发展相辅相成的辩证关系，对经济社会发展与文化遗产保护实践进行了科学总结。2015年1月，习近平总书记在考察云南工作时再次强调，新农村建设一定要“注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁”，深刻阐明了在城乡建设中要顺应自然、尊重历史，保持山水脉络、留下民族记忆的理念，对历史文化遗产保护提出了新希望、新要求。

（三）广东省历史文化名城保护工作不断推进

广东省现有8个国家级历史文化名城，分别是广州、潮州、梅州、肇庆、佛山、雷州、中山和惠州。各地对历史文化名城的保护不断加强，投入大量的人力物力财力进行有效的保护，尤其是不断完善历史文化名城保护的法制保障体系。广州市早在1998年就公布实施《广州历史文化名城保护条例》，并针对广州历史文化资源保护建立了一系列制度。2015年，广州市又制定了新的《广州市历史文化名城保护条例》。该条例对于保护范围内的建设活动进行了明确的规定，尤其是对于历史建筑的保护从保护责任人的确定、保护范围内禁止的活动、建筑的修缮等方面进行了非常详细且明确的规定。广东省其他国家级历史文化名城所在地的设区的市也先后通过了各自的历史文化名城保护条例，以加强历史文化名城特色保护，完善历史文化名城保护法规制度体系。

（四）惠州市历史文化名城保护工作进一步加强

正是全世界各国政府、特别是中国各级政府都在加强历史文化遗迹遗产保护的背景下，多年来，惠州市党委政府为加强历史文化遗迹遗产保护作出了持之以恒的努力。其保护范围已经从西湖风景名胜区的保护开始扩展至名城、名镇、名村等各个层面，保护更加全面。20世纪80年代，市政府大力修缮西湖景观，修复了西湖边上的六如亭、朝云墓、泗洲塔、苏堤、圆通桥等，重修了逍遥堂、元妙观、西新桥、湖心亭、迎仙桥等。20世纪90年代初，市政府拆除了西湖边上的“惠州大厦”等一批有碍观瞻的建筑物，开辟了明月湾绿地和东征纪念园地；收回并整治菱湖和鳄湖，恢复了西湖历史上五湖六桥的总体格局。2001年后，拆除了建于西湖核心景区内的惠城区业余体校、孤山泳场和孤山宾馆，建成东坡园；湖区范围山体实行封山育林，通过绿化更新改造、植物造景、义务植树等举措，不断改善景区生态环境；拆除了南湖周边部分商住楼建筑，建成南门公园；拆除了北城门一带楼房建筑，结合江岸整治，建成西湖北门，使江景与湖景融会贯通，有机和谐统一。从2002年起至2006年，依据《惠州西湖综合整治规划》，逐年对西湖实施分湖整治，总计拆除湖边建筑面积6.22万平方米，增加绿地2.97万平方米，扩大丰湖水面1.55万平方米，基本形成了健康良性水生态系统，多项污染指标显著下降，水质净化效果良好。2007年初，惠州政府按照“加强保护、合理开发、先控后建、先易后难、还湖于民、逐年美化、整体提升”的原则，着力从生态保护、水质治理、环境美化、文脉延续等方面提升西湖的景观档次和文化品位。2008年和2009年，在西湖景区种植观赏树木6500多株；与驻惠部队携手整治黄塘湖，西湖水域扩大2.65万平方米。据统计，2009年至2012年，红花湖景区建设累计投入资金近3.23亿元。

在历史文化城区保护方面，1977年惠州市做整体规划的时候，已经把旧城改造纳入规划范围。2006年，惠州市政府开始着手水东街改造项目的规划，经历8年的几十次反复研讨和修改最终定型，全长700多米的水东街均纳入早期方案中。按照方案，项目分三期进行，首期为水东东路片区，二期和三期集中在水东西路片区。整个改造拆迁范围涵盖了水东东路、水东西路、水东南路、水东北路、上塘街、下塘街等历史风貌区。2014年惠州市北门直街、金带街、水东街、铁炉湖和淡水老城等5条街区获评广东省历史文化街区，填补了惠州市省级历史文化街区的空白。此后，市、区两级政府投入4000万元专项资金用于历史文化街区综合整治和重要历史建筑修缮。