第二章
货币传导的数量视角：论优化监管与完善商业银行治理

引言：商业银行将央行的流动性通过信用创造输送到企业，换言之，银行和企业都是货币政策传导链条中不可或缺的角色，它们是货币政策顺利传导的微观基础。在市场经济下，这一微观基础的核心在于商业银行和企业都是实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的市场主体，货币政策基于市场主体的商业利益而非政府的主观意图进行传导，这本质上是市场效率问题。

因此，疏通货币政策传导，应该在不影响银行和企业市场化行为（基于商业利益考量）的微观基础上，梳理影响商业银行信用创造、企业合理融资需求难以满足的梗阻因素。本章重点对监管和商业银行治理问题引致的传导堵点进行梳理，主要覆盖资本、监管考核、风控授信和问责机制四个方面，分析梗阻形成的原因并尝试给出可落地的政策建议。

一、缓解商业银行资本压力

资本是银行经营的生命线，不仅是当下撬动信贷投放、支持实体经济特别是民营企业、小微企业的杠杆之源，更是商业银行抵御内外部环境冲击、消化和应对不良压力的缓冲垫。从国际经验看，资本充足率越接近监管红线的银行，其在中性甚至宽松货币环境下的信贷增速往往越慢，对高风险客户的资产配置意愿更低。欧美银行业都曾出现因资本压力而导致货币政策传导不畅的现象。近年来，宏观经济增速趋缓、资本监管压力加大，资本约束对货币政策的“梗阻”效应越发明显，这增加了政策调控难度，使货币政策传导效力有所下降。

商业银行资本充足率等于监管资本与风险加权资产（Risk-weighted Assets，RWA）之间的比率，故解决银行资本压力问题可从分子和分母上同时做文章，夯实商业银行资本缓冲，疏通货币政策传导渠道。分子端是“开源”，当前各方面都在设法创新工具、不遗余力地补充商业银行资本，银行永续债发行已成燎原之势。分母端是“节流”，通过优化银行业信用风险加权资产的计量校准要求，可显著减少资本占用，从而提高资本充足率，扩容支持实体经济的空间。

（一）永续债推广：支撑银行业大规模补资本的首选

1.永续债相比于其他资本工具的优势

商业银行的资本包括核心一级资本、其他一级资本和二级资本，三个维度加总构成资本充足率，有些维度还有单独考核。由于当前财政压力较大，商业银行发普通股（包括向财政部增发）补充核心一级资本的条件尚不成熟。永续债和优先股均属于其他一级资本工具范畴，可对普通股起到一定补充作用，国际应用亦较为广泛。相比之下，永续债有两个关键优势：

一是能有效解决未上市中小银行的资本问题。银行未上市就发不了普通股和优先股，要补充一级资本除了股东增资和内生利润之外别无他途。而中小银行股东中民营企业占比较高，整体财务实力不强，加之大部分中小银行资产质量堪忧，内源资本空间受限。鉴此，永续债可能是解决中小银行资本问题的“救命稻草”。

二是吸纳资本流入、维护国际收支安全和分散银行系统风险。永续债可以更大程度撬动央行类机构和全球资产管理公司的固定收益投资体量。全球外汇储备规模已达11.5万亿美元，进入我国银行间债券市场的不到1万亿元人民币，扩容空间巨大，而央行类机构主要投债不投股；全球资管规模达80万亿美元，其中被动型投资规模约为20万亿美元，如中国债券纳入全球三大债券指数，中资银行永续债进入债券篮子，将撬动稳定的外来被动投资。

同时，永续债在税务抵扣、发行流程、法律适用和准入门槛等发行方面都具备优势，国际投资者对永续债发行条款、结构也较为熟悉。因此，创新永续债有助于吸纳国际投资者的广泛参与，对于分散银行系统风险和国别风险、增加资本流入来对冲经常项目顺差收窄、稳定汇率和平抑金融市场波动、维护国家金融安全意义重大。

统计数据显示，自2019年1月中国银行发行首单银行业永续债以来，至2020年3月，中国银行业已累计发行6900亿元永续债，接近90%的比重为银行理财持有。银行理财资金主要来源于广大个人投资者，随着理财新规执行逐步到位，银行风险可以分散至全社会。而同业理财的占比在资管新规要求下已大幅压降至不到5%，故永续债并不存在金融机构大规模互持的问题，不会增加金融体系发生风险时的传染性。

2.未来方向

2019年1月，中国银行成功发行境内首单银行永续债，此后多家商业银行完成永续债发行。未来资本工具创新从星星之火到燎原之势，还需要进一步出台政策红利和培育市场环境。

一是永续债若能成功在境外大规模发行才算取得压倒性胜利。目前银行境外发行永续债内生动力不强，除要符合国际规则，还需额外缴纳预提所得税和增值税。以中国银行发行的我国银行业首单永续债为例，考虑税收、汇率套保成本、主权信用溢价等因素，当时（2019年1月）在境外发行美元永续债的利率至少要到5.8%，远高于境内4.5%的成本，内生动力不强。此外，目前中资机构在境外发债面临主权信用逆差，同评级发债成本比日本、欧盟高30~50个基点，每年多增成本达10亿美元左右。未来需要进一步采取措施鼓励中资机构境外发行永续债，吸引境外主体加大配置力度，与境外主体形成利益联动，实现债主帮债务人说话的效果。

二是进一步优化永续债条款和完善配套措施。2019年底，银保监会对永续债条款进行了修订，明确了触发事件发生时损失吸收顺序，减记为永久减记，可部分或全部减记。未来在核心条款方面，仍有多个方向可以探讨，比如银行是否可以自主决定设置其他水平的刚性触发事件，是否可以考虑吸收损失时采取转股方式，利息减少或取消是否可以设置触发条件而非股东大会批准。在配套措施方面，如央行票据互换（Central Bank Bills Swap，CBS）是否可能放宽产品或适用机构范围，永续债能否进入交易所市场发行和质押，均将是扩大投资者范围、提升永续债市场流动性的有益探索。

（二）优化风险加权资产计量：逆周期调节政策选项

增强银行资本充足水平除了“开源”，更可以在“节流”（优化风险加权资产计量）上做文章，而且“节流”能使四大行一次性节约资本占用约7700亿元，此后每年动态节约资本占用约1000亿元，可有效支撑对民营企业、小微企业的信贷支持，成为当下逆周期调节的利器。

1.商业银行的资本充足水平与风险加权资产计量密切相关

四大行资本补充压力较大与风险加权资产计量的监管要求有一定关系。在全球系统重要性银行（G-SIBs）中，2018年末四大行资本充足率平均为15.66%，较其他G-SIBs平均低1.43个百分点，排于中后位置（见表2）。进一步看，四大行风险类资产占用资本的平均权重达60.65%，而其他G-SIBs仅为42.28%。

也就是说，在资本要求一致、延续原有资产结构的情况下扩张同等规模的资产，四大行要比国际同业多占43%的资本^[1]，这也使四大行资本补充压力明显高于国际同业。据瑞穗统计，2013-2018年四大行发行固定收益类资本工具^[2]年均为73亿元美元，是其他G-SIBs（年均28亿美元）的2.6倍。背后既有资产规模与资产结构的原因（四大行大而不强，且信贷类资产占比普遍偏高），也与风险加权资产计量方法和监管要求有关。

优化风险加权资产计量可在无须补充资本的情况下提升资本充足水平。资本充足率=（总资本-对应资本扣减项）/风险加权资产（RWA）。其中RWA以信用风险加权资产（信用RWA）为主，2018年末四大行信用RWA达52.5万亿元，占总RWA均在90%以上。商业银行支撑信用扩张的常规思路是补充资本，其实还可优化信用RWA计量，旨在降低存量资产对资本的占用，腾出的资本空间则可承接增量资产。考虑到四大行信用RWA的体量已超过50万亿元，即使小比例的计量优化，对节约资本的贡献也是相当可观的，支撑民营企业、小微企业的信贷空间也会有较大提升。

2.我国银行业RWA计量的监管要求存在做减法的空间

我国银行业RWA计量的监管要求明显严于巴塞尔协议。根据银保监会要求，实行内部评级法（以下简称内评法）的商业银行^[3]，其内评法覆盖的信用RWA需按“双线要求孰高者”进行校准^[4]。校准线之一是“内部估计值的1.06倍”，此为《巴塞尔协议Ⅱ》的要求（以下简称巴Ⅱ校准线），是指在内部评级法所用模型估计值的基础上多计6%，此乃经验上的校准要求，旨在避免银行出现模型套利，少计资本占用；校准线之二是“对应权重法计算结果的90%”，此为银保监会的补充要求（以下简称银监校准线）。对于内评法覆盖的信用RWA，还须将其再按权重法计量RWA，并取计量结果的90%作为校准线。最终在计算资本充足率时采用的信用RWA，不得低于以上两条校准线中的高者。

受银监校准线约束，四大行须额外多占资本，对缓解融资难融资贵问题形成了一定掣肘。目前来看，四大行内评法覆盖的信用RWA均不受巴Ⅱ校准线的约束，但都受到银监校准线的较大约束。为此四大行需多计量信用RWA，资本充足率因分母项变大而受影响，补资本的压力也就应运而生，而补充资本也是有成本的，二者对缓解融资难融资贵问题形成了一定掣肘，也使四大行在国际竞争中处于不利地位。

放宽信用RWA的校准要求不存在障碍。根据国际监管规则，巴塞尔委员会发布的《有效银行监管核心原则》是最低要求，各成员国可针对本国金融体系的具体情况与风险加以强化和补充，2014年前后实施的银监校准线即是对核心原则的强化和补充。但随着近年来四大行内评法不断优化，其RWA计量的精细化程度和可信度提高，我国在巴Ⅱ校准线的基础上进一步从严校准的必要性已经下降，且“90%”的校准设定也带有一定的主观性，理论依据和实证分析是否充分也值得商榷。此外，巴Ⅱ校准线存在争议，将于2022年1月正式实施的《巴塞尔协议Ⅲ》已剔除该要求，并开始执行不低于“标准法RWA计量结果的72.5%”校准要求^[5]。因此，银保监会可以取消巴Ⅱ校准线和自行制定的90%校准线，改为提前执行《巴塞尔协议Ⅲ》提出的72.5%的校准线，这符合巴塞尔委员会的监管理念，内外均不存在障碍。

3.优化RWA计量的宏观效用

以2018年末的财务数据测算，取消双线监管校准要求后，四大行内评法覆盖的信用RWA占对应权重法RWA的比重将从目前90%的顶格要求降至80%左右，每家在计量资本充足率时，其分母项RWA至少可少计1万亿元，资本充足率平均可提升1.3个百分点。换算为资本节约空间，每家为1800亿~2100亿元之间，合计达7700亿元左右，这只是一次性节约的资本空间。动态来看，由于资本计量得到优化，以四大行2019年预算为基础测算，每年还可动态节约资本共约1000亿元。

优化RWA计量是当前逆周期调节较好的政策选项。当前经济下行压力较大，急需商业银行特别是国有大行扩容对民营企业、小微企业的信贷空间，此外我国可能提前触发实施TLAC^[6]的条件^[7]，资本问题是核心约束。解决思路有三：一是补充资本，包括创新资本工具。但补充资本面临政策条件、市场容量、时间窗口、主体资质和投资者结构等多种因素的制约，资本工具创新从星星之火到燎原之势需要长时间的市场培育。二是放宽商业银行的资本监管要求，例如对四大行只执行金融稳定理事会^[8]（FSB）有关资本充足率11.5%或12%的底线要求，高出部分可用于扩容信贷空间。但此举与海外G-SIBs提升资本充足水平的大势相悖，境外力量可能炒作我国系统性金融风险上升，增加做空中国的口实，影响上市银行股价、融资成本和金融市场稳定。三是优化RWA计量校准要求。此举属于润物细无声、条件成熟的监管优化，旨在顺应宏观要求，针对传统成熟的资本管理领域适当放宽监管尺度，既不违反国际监管规则，也几乎没有宏微观限制因素。监管部门可根据宏观需要一次性取消监管校准要求，也可以分阶段放松要求^[9]，使过去形成的监管缓冲垫慢撒气，有节奏地使用，这也代表监管理念系统性地从“严”字当头到适应形势逆周期调节的转变。

二、优化商业银行监管与考核体系

从历史实践看，金融监管具有较强的非对称性。当市场乱象出现后，监管政策容易迅速大幅收紧，监管检查迅速跟进；当乱象有所平息、金融行为更多回归合规轨道后，偏严的监管政策和监管检查范围在回归适度方面又存在一定时滞和粘性。这种不对称性容易造成监管政策边界放宽，监管检查的自由裁量权有所放大，难免模糊监管指令与金融机构市场化行为的边界，如果金融机构大量的人力物力用于应对各层各类的检查，依法经营的金融机构合规成本上升，金融机构容易向社会融资成本转嫁，而金融创新理念也容易在金融机构内部担心监管“秋后算账”的文化下夭折。

2008年国际金融危机爆发后，强化金融监管成为全球性趋势。2017年以来，我国监管机构深入开展银行业金融乱象治理，监管重拳层层加严，“三三四十”^[10]治理覆盖千余家银行机构，引导商业银行回溯合规本位、回归业务本源。强化金融监管有利于银行业健康有序发展，防范化解金融风险，引导金融支持实体经济。但同时也要看到，金融监管应科学合理，并充分考虑其对宏观经济和金融市场的外溢效应。对标国际标准及同业实践不难发现，我国监管体系比国际通行准则要更加严格，很多监管监测指标落地时对银行业务的约束较重，甚至个别指标之间还存在相互矛盾。如果猫鼠博弈的行为成为普遍现象，政策制定者需要以敬畏市场的态度去认真审视监管政策的合理性和适用边界，更需要从基层实务的操作链条中去识别监管可能带来的行为扭曲，因为以行政指令取代科学合理的监管并不符合市场经济导向。

当前，我国宏观经济仍面临较大下行压力，金融监管更应尽量克服非对称性，改进监管理念，优化监管指标体系，实事求是地确定达标门槛，该管则管，不该管则放，最大程度地消除自由裁量空间，为金融机构合规经营创造“心情舒畅”的监管环境。在遵循国际核心监管原则的前提下，建议系统性地对过去监管实践中针对我国银行业具体情况和风险加以强化和补充的成分，甄别出合适的领域适当做减法，使之成为当下逆周期调节的新利器，以拓宽金融服务民营企业、小微企业的空间，尽可能降低银行合规成本上升对实体经济融资成本的转嫁，缓解融资难融资贵问题，并为我国商业银行在同等起跑线上直面国际竞争创造良好条件。

（一）优化银行业监管指标体系

作为对国际金融监管准则的调整和重组，2010年11月G20峰会正式批准实施《巴塞尔协议Ⅲ》，我国及时跟进调整了银行业监管框架，推出了覆盖资本要求、杠杆率、拨备率、流动性要求的四大类监管工具。近十年来，我国严格履行G20承诺和巴塞尔协议要求，银行业整体风险可控。但现有的监管指标体系偏严偏紧，呈现以下特点：

一是指标繁多。经梳理，商业银行经营有“痛点”的36个监管监测指标中，有31个指标在《巴塞尔协议Ⅲ》中并无相关要求，属于中国特色，一定程度上增加了银行合规成本（见表3）。尽管《巴塞尔协议Ⅲ》允许各国根据本国实际情况增加符合本国特色的指标要求，但上述31个指标当中，有些指标在某种程度上与监管本来的指导思想和监管原则出现了背离。此外，还有11个指标涉及对一般性存款的要求，监管考核时点（如季末）临近时银行为了监管达标而争抢存款的现象屡见不鲜，一定程度上增加了负债成本。合规成本和负债成本向客户传导，给融资贵问题的缓解增加了摩擦。如果抢存款是个别现象，那么很有可能是个别银行自身的问题。但如果抢存款成为普遍现象，每到季末大部分银行都“如临大敌”，则需要政策制定者放下身段，认真审视监管政策的合理性。

二是指标过严。除了部分我国独有的监管指标存在冗余外，与国际重合的监管指标也存在偏严的现象。根据2017年巴塞尔委员会对实施LCR（Liquidity Coverage Ratio，即流动性覆盖率）经济体的评估，中国的评估结果是全球所有国家中最好的，中国发现的问题中没有任何本质性、颠覆性问题，而美国、澳大利亚等经济体都存在重大关键问题。在中国银行业的监管已远高于底线要求时，需要考虑再进一步加大监管力度是否合适？以流动性风险监管为例，2018年发布的《商业银行流动性风险管理办法》建立了“5个监管+9个监测”的流动性风险监管指标体系，《巴塞尔协议Ⅲ》只要求LCR和NSFR（Net Stable Funding Ratio，即净稳定资金比例），相比之下，我国的流动性风险监管要求明显比《巴塞尔协议Ⅲ》复杂。存在的问题包括：

（1）不适应当前宏观经济金融环境。该指标体系是针对同业和影子银行迅猛扩张而设计的，但目前形势已发生变化，且影子银行在解决中小微企业融资难方面也确实发挥过正面作用，不宜“一刀切”。

（2）覆盖范围过大。《巴塞尔协议Ⅲ》中的LCR和NSFR主要适用于国际活跃银行，中国银行业的国际化程度相对较低，且资产负债结构与国际活跃银行存在不小的差距，但我国大多数银行都被纳入LCR和NSFR的覆盖范围。

（3）部分指标设计不符合流动性风险的本质。流动性风险的本质是资产负债期限错配，但许多指标（存贷比、存款偏离度）考量的只是负债的稳定性问题，与错配无关。

（4）指标计量内容存在明显漏损。例如银行十几万亿元的法定准备金不能计入优质流动性资产，而日本和新加坡都可计入。

（5）指标水平要求偏严。巴塞尔委员会对LCR的要求是100%，银保监会对大行的要求是105%，董事会的要求是110%，层层加码。

（6）指标设计过于强调存款的重要性，导致拉存款往往作为监管达标的首选，抢存款花样百出。近两年很多所谓“乱象”都来自于银行为满足指标考核而变相高息揽储，如票据套利、假结构性存款等。

近几年金融运行出现了一系列不太合常理的现象。为何银行业“猫鼠博弈”的现象如此之普遍？难道大部分金融从业者自愿守法的内生动力都不强，还是难以承受监管之重？为何每逢季末考核时点金融机构和金融市场都“如临大敌”，大量的流动性预防性需求是否真有需要？满足了监管考核指标是否就保障了金融机构的稳健和金融体系的稳定？为什么在如此严格和复杂的流动性风险监管下，包商银行还会出现流动性断裂？为什么包商银行事件发生后中小银行距离流动性危机只差一步之遥？以上现象伴生着金融资源配置的扭曲、短期市场利率的季节性大幅扰动（以致难以形成市场公认的基准而影响价格传导）以及金融机构合规成本的上升和资金成本下行迟缓（以致增加了融资难问题的解决难度）。或许政策制定者需要以尊重市场、敬畏市场的态度，穿透到一线，从实务入手客观评估一系列不太合常理的现象背后的原因，审视监管理念、监管方法和监管尺度是否存在优化的空间，从而降低货币政策传导的摩擦成本。建议考虑经济下行期、信用收敛期的实际情况，引入逆周期调节思维，对银行业监管指标体系进行优化，在强监管与《巴塞尔协议Ⅲ》之间寻找适应当前形势需要的中间状态。例如，对流动性监管指标体系予以简化完善：一是将十几万亿元法定准备金（或其中一部分）计入优质流动性资产（参考日本和新加坡），国有商业银行LCR将提升50~70个百分点，有利于支撑甚至提升银行评级和主权评级（展望），降低银行发债成本、资本补充成本和社会融资成本。二是取消贷存比、存款偏离度、流动性比例、核心负债占比等重复性监管监测指标。三是以符合法律要求和契合实践特征为原则，改进不同类型、不同期限的存款在流动性指标测度中的计量标准。四是缩窄LCR和NSFR的覆盖范围，对国际活跃度低的中小银行有区别地豁免。五是放宽不必要的加码要求，LCR和NSFR的监管要求100%就够了。六是取消金融债发行审批，拓宽银行长期限稳定负债来源，缓解抢存款的内生压力。

事实上，每个监管指标、每个监管参数的引入和调整都会影响金融机构的行为，如果这些金融机构在支持实体经济中发挥主导作用，那么这些监管行为都具有宏观效用。“魔鬼”在细节之中。本章的讨论并不仅仅限于相关监管指标应该如何优化调整，更重要的是要树立敬畏市场、实事求是、逆周期的理念。政策执行者和监管检查人员需要详细、客观地审视过去因强治理而出台的各项监管指标和适用参数是否仍是科学合理的，监管检查是否应该存在自由裁量权？边界在哪里？是否也应该有逆周期调节的思维以适当消除监管非对称性的影响。

（二）转向“基础监管+结构从严”的差异化监管理念

如果将整个市场行为看作一个正态分布的话，过度谨慎的机构是少数（左尾），过于激进的机构也是少数（右尾），合规经营的机构则是大多数。当前面临的问题是，监管容易陷入“一刀切”式陷阱，若有机构违规并出现劣币驱逐良币的迹象，监管常规的做法是加指标、提高达标门槛，施加于大部分甚至所有的监管对象，这种做法或许可以抑制小部分机构的不合规行为，但却让更多合规的机构“跟着吃药”，提高了行业整体的合规成本，一定程度上导致了实体经济融资成本的上升和金融资源配置的扭曲。事实上，希望用一套普适通用的指标体系和统一的达标门槛去监管住成千上万家金融机构的行为，难度是非常大的。金融套利和投机无处不在，精明的投机者总是可以找到监管的漏洞，监管政策的加严往往滞后于市场的博弈。政策制定者需要认真审视的是，监管对象总体上是合规经营的，它们在服务实体经济方面还是称职的，无须为了局部堵漏而让整个行业负重前行。金融机构迎合过严监管的同质化行为容易放大金融市场同向波动甚至引发市场不稳定，金融机构经营行为被限定在监管设定的越来越小的框框内，差异化经营受限，或许也是我国商业银行大而不强的另一诱因。

2020年6月北京在新发地新冠肺炎疫情发生后所采取的分片分级治理经验，为解决上述问题提供了借鉴。监管理念或许可以跳出“一刀切”式陷阱，向“基础监管+结构从严”的差异化监管理念转型。

首先，可提炼出一套精简科学的核心监管指标，施用于所有监管对象。监管层有必要在现有繁杂的监管指标体系中，打破内设部门、分支机构的竖井和自由裁量权，在满足《巴塞尔协议Ⅲ》最低监管要求的前提下，提炼出一套科学合理、适应我国金融发展阶段和市场结构的核心监管指标体系，指标数量精简、逻辑自洽，门槛参数符合市场运行规律并为市场普遍认可，所有银行必须满足核心监管指标的达标要求。同时，充分利用好银保监会和人民银行对金融机构的评级资源，使评级结果与监管尺度相匹配。对于评级较好的金融机构，核心监管指标达标即可。

其次，对评级不佳的银行从严监管。根据银行的评级、风险状况以及资产负债情况等特征，对处于“右尾”的金融机构施加更严格的监管要求，可以增加额外的指标，也可以对核心指标设置更高的达标阈值。如何确定哪些机构处于“右尾”？关键在于压实属地金融监管和地方金融风险防范处置责任。在监管体制上，加快建立金融委办公室地方协调机制。根据2020年初发布的《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》（金融委办发〔2020〕1号），落实全国金融工作会议关于加强中央和地方金融协作的要求，建立金融委办公室地方协调机制。一方面，充分结合各地区实际情况，在金融监管和风险处置方面采取差异化措施，精准施策，避免“一刀切”和“所有人跟着吃药”的现象，同时降低区域间金融风险传染程度。另一方面，统筹地方金融监管协调、补齐监管短板，增强金融监管合力，更好地做到金融监管全覆盖。

在一些监管指标上，管理部门总部可负责制定最低的门槛要求，各地方监管单位在此基础上实施差异化监管，而总部制定最严标准，各地参照执行。地方监管单位应严格落实属地责任，深入了解辖内机构的资产负债情况，严格执行筛查（哪些机构是激进的）、监测（指标如何合理设置）和反馈（指标的执行情况和有效性），对辖内法人机构进行客观准确的评级，为评级结果承担责任，还可引入第三方进行后评价。在评级基础上，对监管实行“一地一策”乃至“一行一策”，最大程度降低宏观溢出和市场共振效应。

与此同时，强化地方金融监管问责机制也是重中之重。地方监管部门职权扩大以后，责任自然也要明确划分，如果在地方设定的监管框架之内出现风险，责任就要严格落实到地方监管单位和相关人员，如此才能保证监管行之有效，防范道德风险。

（三）优化财政部绩效评估体系

财政部作为国有资本的出资人，对商业银行进行绩效评价，评估结果一方面与银行“三长”（董事长、行长、监事长）的履职情况挂钩，提供给中央有关部门；另一方面与银行未来工资增长情况挂钩，直接决定了未来银行利润增幅中可用于薪酬分配的比例。因此，财政部绩效评价体系的科学性至关重要。

现行评价体系的不足体现在：一是有重复监管之嫌，财政部对金融机构的绩效评价体系主要参考监管部门的指标，未能充分体现财政部作为大股东和宏观调控部门的身份。二是导向存在一定冲突，一方面金融企业绩效与资本、利润等指标正相关；另一方面，支持小微企业、民营企业的政策导向与履行社会责任的要求可能导致监管指标如资本充足率、不良率受损，支持力度越大反而会拉低考评结果。

建议财政部对银行的绩效评估与其作为国家宏调部门和银行大股东的身份相匹配，对《金融企业绩效评价办法》和《金融企业工资决定机制管理办法》的修改完善应体现以下原则：一是强化与经营质量和资本回报相关的考核指标（大股东身份使然）。保留原有涉及质量维度和资本维度的指标，剔除直接或间接与规模导向相关的指标，避免强化银行规模情结。二是对于配合国家宏观调控需要、支持实体经济的行为给予绩效评估补偿（而不是越支持越减分）。支持民营企业、小微企业应设置加分项，且抵消资本、利润受损后应有正向得分，银行薪酬盘子能随之增加，例如此才能激发银行内生动力，这比行政要求更给力。三是避免多头监管。对绩效评价体系中的监管指标只提达标的基本要求，对不达标扣分，对达标不加分，避免形成银行超过监管要求越高则绩效评估越好的行为导向（例如，目前考核导向是资本充足率越高绩效评价越好，但由于增加信贷会占用资本，某种程度上反而容易限制银行支持民营企业和小微企业的空间）。四是对不同规模、不同类型的商业银行设置差异化评价体系，充分考虑机构所在地域，鼓励其发展特色化业务，避免银行业受统一的考核标准约束不得不同质化发展。

专题一：简化金融债审批流程，拓宽银行稳定负债来源

净稳定资金比率（NSFR）^[11]指标中稳定的负债来源主要包括资本、金融债、零售及小企业存款、1年期以上的不可提前支取的对公存款等。随着商业银行负债多元化趋势愈加明显，债券融资已成为商业银行重要的市场化资金来源。

目前商业银行发债须满足多项条件，并报送银保监会或当地银保监局审批。虽然2017年7月监管优化了中资商业银行发行债务、资本补充工具的条件，删除了“最近3年无严重违法违规行为和因内部管理问题导致的重大案件”要求，但银行仍需满足拨备覆盖率、准备计提等多项条件，在实务中还跟银行是否出现重大风险事件挂钩。此外，发债审批期为3个月，一定程度上拉长了商业银行发行债券的流程和时间。

建议银保监会及各地银保监局取消对商业银行发债的审批要求，这是未来简政放权的重要抓手。银行可通过更加灵活地发行金融债，发挥主动负债能力，提升流动性风险管理水平和支持实体经济的能力，也可通过发行“绿色债”等专项金融债方式支持普惠金融发展。

专题二：保险协议存款“回归本源”，发挥险资逆周期调节作用

保险协议存款是特定历史时期的产物。20世纪末，我国保险公司投资渠道受限，银行存款在其资金运用中的占比较高（50%以上），随着存款利率下行，保险行业面临利差损失。为促进我国保险业的健康发展，人民银行先后允许保险公司、社保基金、养老保险个人账户基金和邮政储蓄在商业银行办理协议存款，协议存款的利率水平、存款期限、结息和付息方式、违约处罚标准等由双方协商确定。商业银行对保险公司存款单设科目反映，按一般性存款考核，并按存款准备金制度的有关规定缴存存款准备金。2018年末，保险资金运用余额达16.41万亿元，其中2.44万亿元投向银行协议存款。与此同时，随着金融市场的发展，保险资金投资渠道大幅拓宽，可投资范围全面覆盖固定收益类、权益类、不动产类、信托计划、资管计划等，银行存款在险资运用中的占比大幅下降，产生保险协议存款的历史条件已不存在。

险资协议存款定义为一般性存款推高了银行负债成本。近年受理财分流等诸多因素影响，商业银行存款增长乏力，股份制商业银行存款增速更是显著落后于国有银行，存款竞争激烈，市场化定价的一般性存款（结构性存款、协议存款等）更是中小商业银行的“必争之地”。由于保险资金单笔金额大且期限长，议价能力较强，推高了协议存款的利率水平。作为中小银行存款边际增量的主要来源，市场化定价的一般性存款导致银行存款成本不降反升，净息差持续收窄，客观上限制了社会融资成本下行。

建议保险公司协议存款回归同业资金的本源。保险公司作为非存款类金融机构，其协议存款的同业属性更为显著。协议存款计入同业负债，将降低商业银行对保险协议存款的需求，引导保险资金投资银行资本工具：一是商业银行资本工具契合保险公司对于投资期限、利率以及风险水平的需求，有利于扩大保险资金投资范围，促进保险资金运用多元化；二是由于资本的杠杆效应，有利于支撑商业银行信贷投放，提高保险资金支持实体经济的效率，缓解融资难融资贵问题；三是有利于改善商业银行发行资本工具的互持状态，分散行业风险，提升金融系统的稳定性。

三、完善商业银行内部治理机制

银行是实体经济融资的主渠道，特别是对于难以在资本市场直接融资的中小企业而言，及时、到位的信贷支持往往具有雪中送炭，甚至起死回生的关键作用。然而，我国商业银行的内部治理架构更多地适应于国企部门和传统行业，与新兴行业、民营企业和小微企业的适配性较低。在风控授信方面上，银行业普遍缺乏与中小企业经营特点和融资特点相适应的风控体系，轻资产与初创企业越来越多，但银行业的当铺思维仍然较重，信贷融资与土地、房产、政府担保等硬抵押物高度挂钩，表内、表外、信用债配置仍沿用同一套风控体系，缺乏差异化安排。众多新兴行业和中小企业难以逾越银行设置的“门槛”，无法获得融资，这成为造成中小企业融资难融资贵现象的一个重要原因。在问责机制上，银行内部对单体不良信贷“零容忍”，问责泛化、虚化，导致银行信贷风险偏好过度抑制，健康的责任文化、风险文化让位于个人安全，产生“不敢贷、不愿贷”问题，制约了正常的信贷投放和服务重心下沉。

传统、僵化的内部治理架构，制约了银行服务实体经济特别是中小微企业的能力，加剧了金融供给与实体经济需求之间的错配，在体制机制层面造成央行货币政策传导“最后一公里”难以畅通。这也是大银行风控门槛越来越高，“垒大户”现象普遍存在的内在原因。应该看到，风控模式和问责机制都是商业银行授信管理的重要组成部分，直接影响信贷投放事前、事中、事后的运作模式及风险偏好与信贷资金流向。若无体制机制的革新，银行业对民营企业、小微企业融资恐怕仍将停留在“敲锣打鼓宣传，扭扭捏捏出力”的境况。

要改变这种状况，只能依靠改革。在风控授信上，未来的发展方向应是加强金融科技运用，依托大数据和多场景，推进批量化获客、精准化画像、自动化审批、智能化风控、综合化服务。管理部门需要加强部委间协作，助力铺底大数据库，建立国家级别且适用于银行授信的经济、金融及资金交易、经济诉讼和违约负面信息等“大数据库”。在问责机制上，应建立“容忍度问责”，实行“先核销后追偿，先免责后追究”，解决信贷人员后顾之忧，这样方能有利于银行风险偏好下沉和货币政策顺畅传导。

（一）建立适应小微企业特点的授信模式

1.传统授信模式难以满足小微企业融资需求

商业银行授信环节涉及贷前客户准入和风险分析、贷中授信审批及放款核准、贷后授信监控和押品管理等。在传统的商业银行授信模式下，客户经理收集并提交借款人或相关项目的综合信息，包括财务和非财务信息，由尽责和审批人基于银行风险偏好进行风险识别和风险评估，完成授信总量审批，出具授信批复条件。多数小微企业的财务管理并不规范，财务报表不能完整体现公司的实际经营情况，这导致商业银行与小微企业借款人之间存在较为严重的信息不对称现象。

不同于股权投资，在债权投资中，商业银行无法从借款人的未来发展中获取超出贷款本金和利息以外的利益，但却有可能因借款人经营不善而产生坏账损失。因此商业银行在对借款人进行贷前核查与用款审批时，更加关注企业现在及未来的经营情况，若借款人经营情况一般，则需要提供足值抵质押或担保进行风险缓释。在这种授信模式与风控体系下，商业银行普遍存在当铺思维，发放贷款片面追求低风险、无风险，竞相“傍大款”“垒大户”“做当铺”。考虑到小微企业普遍不具备规范化财务系统和财务数据，未来经营情况较难预测，且缺乏合格的抵质押物及担保，难以跨越银行授信门槛，小微企业融资难问题随之产生。从图10来看，即便央行可以用定向降准、普惠金融考核等方式引导信贷资金流向小微企业，但银行授信这一环也会把一些真正有需求的小微企业排除在外。商业银行的授信模式如果不进行改革，国家定向投放的普惠政策很难取得应有的效果。

2.顺应小微企业的特点推进授信模式创新

一是在授信理念和方法上，从“足值抵押核贷”转为“交易场景画像核贷”。授信审批不再简单依据企业内生的财务数据以及抵押物或担保，而是根据企业和个人在社会生产关系中的定位以及与上下游产生的交互关系（资金流、税务等）进行画像。商业银行可通过大数据和大数定律建模识别风险，研发新版小微贷款评分模型，实现系统自动挖掘客群和贷款审批。同时，基于交互关系和客群分析，不断提高场景化、定制化创新能力，持续丰富服务于小微企业的产品体系。

二是在授信审批执行上，强化金融科技应用，加强数据挖掘分析、信息系统应用，对互联网贷款业务实行自动化授信审批。利用大数据风控技术，依托系统决策引擎，对授信业务进行直接审批，系统审批未通过的业务可转人工审核。其他小额分散、高度标准化的授信业务，包括个人消费贷款、个人经营贷款，小微企业法人客户贷款、供应链金融业务等，也可进行自动化审批。

通过将个人贷款、小微企业贷款升级为“批发贷款”，可降低成本和风险，提高效率和收益。据估算，传统线下小微贷款风险成本为3%~5%，费用成本为1%，资本成本为1%，资金成本为3%，商业银行需设置8%~10%的贷款利率才能收回成本；若采用线上贷款审批模式，通过科学的模型控制，能够有效降低风险，且费用成本为零，业务产出比较高。以某大行快贷产品为例，2018年末该业务规模达2500亿元，不良率仅为0.3%，其中1500亿元有抵押，1000亿元是纯信用贷款，审批模型综合运用借款人购买房产、网上消费、海关、税收等信息，有抵押物的按照抵押贷标准审批，无抵押物的按照信用贷标准审批，极大地提高了贷款审批效率，业务产出比较高。

3.加强政策指引，推进大数据集成共享

风控授信的科技化、智能化革新离不开底层基础数据库的完善建立，为了实现行业层面的高效有序推广，建议人民银行会同银保监、证监、工商、税务、海关、法院和国家网络管理部门，整合金融机构和互联网公司客户数据，建立国家级别且适用于银行授信的经济、金融以及资金交易、经济诉讼和违约负面信息等的“大数据库”。其中的关键是建立统一、规范、可比的企业（银行）会计记账规则。银保监会制定大数据应用管理和保密规则、网络授信风控管理、问责等政策制度，指导银行针对目标客户群，制定客户准入标准、授信管理要求、问责风险控制等具体管控措施。

银行可充分使用“大数据库”信息，并基于自身业务产品需要细化使用工商、税务、海关、法院、央行征信等渠道，搜集、整合、分析企业各类经济、经营行为和交易信息，为企业“画像”，结合自身风险偏好，找寻、确定目标客户群。甚至可以引入行业上下游企业或者行业龙头企业参与“画像”，作出真正符合细分行业特点的风控模型。在业务系统环节，银行可在银保监会牵头指导下，搭建银行信贷业务系统，设计在线操作环节、系统要件、自动审批参数，实现客户在线融资申请、在线审查、审批以及投放。

专题三：大数据授信风控模型的开发及运用

与传统授信模式相比，大数据授信风控模型更加注重识别行业、企业特征，构建差异化的、灵敏有效的风控指标。建模方法可以分为三步：

一是以点破面。从行业中的系统重要性企业入手，收集和提炼具有前瞻性、典型性意义的指标（包括财务数据、经营管理数据等），用以作为对同类型、同行业客户的判断工具。

二是大数据分析。为避免以偏概全，有必要建立同行业客户的数据库，从中进行比较分析、从实证案例中验证有关指标及其参数设置的合理性、可行性等。对那些数据基础偏弱的银行来说，客户层面上的财务数据（如效益、存款、贷款、中收、国结、经济资本、拨备等）尚未能实现“一页尽览”，要在行业层面上进行汇总、比较分析，以及对细分行业、行业排名、市场份额、核心技术、知识产权、产品良率、库存周转、上下游交易对手等非财务信息的归纳整理则更是难以实现。因此，做好客户层面的基础数据维护治理是大数据分析的先决条件。

三是归纳模型。从上述两个步骤反复归纳提炼、实务验证中得出结论，对于符合某模型（一系列指标或参数）的企业，银行可以在授信策略、授信方案、授信产品及担保缓释等方面给予相应的解决方案。

以制造业为例，可选取制造业中的细分行业（例如，苹果产业链中的配套供应商），以行业龙头（如领益智造）为系统重要性企业，通过提取其财务、经营、产销等各维度的关键值（如良品率）作为该行业的重点观测参数，并将其设定为“标准答案”。然后，收集行业内客户相关指标的对应参数，将其与“标准答案”对比形成“对照得分”。这一得分将用于评判相关企业的授信可行性、为授信审批提供具有行业价值的辅助作用。

上述模型可广泛运用于贷前、贷中、贷后主要环节，提升信贷业务效率，有效识别风险。一是贷前调查、贷款资金流向追踪，常见的场景包括对企业自有资金真实性的判别、对贷款资金是否挪用或回流的流向追踪等。二是智能预警、智能监控、智能盘存。对借款人的实控人、股东或高管、交易对手等重大变化，对交易资金、他行信贷变化等信息能及时掌握，为银行及时采取合适的策略和行动提供帮助。三是作为内控案防的辅助手段，依托大数据防范内部的道德风险、案件风险。

专题四：推行不良贷款“尽职免责”机制

国有银行在股改之前，对不良授信的问责大多是直接以损失定处罚。股份制改革以来，不良贷款问责制度相应完善。2004年银监会出台《商业银行授信工作尽职指引》（银监发〔2004〕51号），银行不良授信业务问责开始由“重结果”向“重流程”转变，更为注重对授信业务全流程进行履职评价，加强过程管理，处置违规行为。2016年末银监会下发《中国银监会关于进一步加强商业银行小微企业授信尽职免责工作的通知》（银监发〔2016〕56号，以下简称《通知》），商业银行授信业务尽职免责工作开始提上日程。国有银行总分行先后落地了小微企业、民营企业的尽职免责制度，要求问责工作对勤勉履职的业务人员给予尽职免责。

然而，尽职免责落地效果目前并不理想。不良贷款问责在制度、方法和实践层面仍存在问题。商业银行对单体不良（包括信用债投资）基本上零容忍，授信问责制度标准宽泛、忽略因果。这导致健康的责任文化、风险文化让位于“个人安全”：发放贷款片面追求低风险、无风险，竞相“傍大款”“垒大户”“做当铺（只注重押品或担保）”。小微企业、民营企业融资难、融资慢等问题长期难以纾解，而政府平台、国企、房企等领域的贷款集中度不断提高，系统性风险突出。

1.问责泛化导致“过错推定”，难以实现尽职免责

目前，商业银行整体层面可以存在不良率，但在业务中对单体不良（包括信用类债券投资）基本上实施零容忍——“必须有人对每一笔不良贷款负责”。无论金额大小，只要有不良，就必须启动逐户责任认定程序。很多情况下，虽然经办人员没有明显过错，或是虽有轻微过错但过错行为与不良形成之间没有明显因果关系，也要因为不良贷款而遭受处罚。

从现行问责制度来看，内容较为宽泛，对于过程管理的强调停于纸面，对如何评价勤勉尽责地履行岗位职责仍缺少量化标准。由此导致实务中仍要求审贷链条中的所有签字人对自己“勤勉尽职地履行了职责”负有举证责任，并承担举证不力的后果，本质上体现的还是“过错推定”的理念。针对大公司与中小微企业授信过程中相同规定动作，未明确区分履职标准的差异性，《通知》的政策红利并不强。

制度设计上的不完善容易导致实务中难以有效落地，在问责实务中，问责经办人员直接从不良成因入手，回溯相关人员的履职动作与风险分析历程，拿前期分析结果与后期实际情况比较，存在一定差异的，就很容易作出“贷前对×××的风险分析判断不足”或“对×××的经营判断过于乐观”等结论。由于缺乏具体详尽的履职尽责规定，相关人员难以自证在基于当时的情境条件下，其业务判断是合理的，也就无法真正做到尽职免责。

2.问责虚化往往“忽略因果”，难以达到警示效果

现行针对不良贷款的问责处罚主要依据为内部员工违规行为处理办法。一方面，问责方法论待完善，存在轻过错、忽略因果的倾向，问责工作虚化，导致为了问责而问责的形式主义现象。另一方面，对如何评价勤勉尽责地履行岗位职责缺乏具体规定，规定的处罚幅度的上下限过于宽泛，易产生问责结果因人而异、因时而异的现象。银行进行不良贷款责任认定时，需跨风控部、授信管理部、授信审批部、审计部、纪检等多个部门，涉及多个手工处理环节，且往往出现“重结果、轻过错、忽略因果”的倾向，而忽略问责的真正目的——警示、教育、纠正、防范。情节相似的案例往往问责重点和问责结果差异较大，一致性较低。问责结论难以令人信服，也就达不到警示和教育的作用，甚至会因此掩盖一些比较隐蔽的信贷贪腐问题。

3.明确履职尽责标准，实现精细化与差异化

银行内部现行的问责制度对于授信业务缺乏具体的履职标准，仅对主要业务环节的规定动作进行概括性描述，是造成问责泛化、虚化的重要原因。为加强过程管理，提高问责效率和公信力，商业银行应在监管政策框架下制定详细的授信业务履职尽责标准，做到可操作、可识别，为不良贷款“尽职免责”提供基础和依据。履职尽责标准应把握实质、区分对象，而非简单地描述流程，建议区分操作性类、风险辨析类动作，对相关标准进行完善。

一是对操作类动作应注重履职标准的精细化。现有制度主要通过对业务环节规定动作进行概括性描述，确定履职标准，建议区分规定动作类型，制定更加详细、可操作、可识别的履职标准。

对于操作性的规定动作，应当明确具体操作方式方法。履职人员按照规定的操作方式方法，尽到一般工作人员应有的注意后，即可被认定为勤勉尽责。如债务人面核工作、工商信息核验等，应明确规定核对的资料种类、资料来源等信息，业务人员无须质疑资料来源准确性，只要按照规定核对信息无误，即满足勤勉履责要求。

对于要杜绝的行为，通过负面清单的方式加大惩处力度。在履职过程中，有些关键动作可能会给银行带来严重损失，应严令禁止，包括存在道德风险的行为、重大违规事项、严重过失失职行为等。银行应整合梳理此类行为，制定负面清单，传导至每一位从业人员。一旦出现清单上的问题，则相应人员就一定存在过错，给予其较重的处罚，例如，道德风险问题、三亲见制度等。

二是对风险辨析类动作应注重履职标准的差异化。为切实推进小微企业和民营企业贷款的尽职免责有效落地，应允许商业银行在传统的大公司客户授信业务操作流程及要求的基础上，根据客户规模、行业及授信产品特征，对履职标准进行相应调整，制定差异化的履职要求。如对小微企业，适当降低对财务状况的分析权重，但对资金回笼情况、关联交易等可提出更高的风险管控要求；对科创类企业，降低对盈利能力、经营现金流的分析要求，更强调对企业创新及竞争优势的确认。

差异化的履职标准要做细做实，深入业务操作层面。以销售收入的核实为例，针对大型企业，要求业务人员以专业的授信业务从业人员身份对企业财务信息进行核对分析。业务人员应针对企业特点，结合原始单据、水电工资等活性数据、银行交易流水信息、现场经营情况等核实分析，对企业的财务数据进行合理质疑。针对小微企业，应充分考虑其授信业务数量多、时间紧，借款人规模小、财务不规范等特点，业务人员更多的不是分析财务数据，而是以一个合格的金融从业人员身份对企业及企业主的银行交易流水、现场经营情况等进行验证。

对于风险辨析类动作的履职尽责认定，还应注意避免“事后诸葛”误区，充分认识到信贷风险的不确定性，侧重分析预测的方法和基础数据，而非简单判定风险判断是否准确。如在项目贷款中，如果信贷人员获取企业数据信息的方法、计算口径和分析模型等没有问题，银行就不能因为“企业经营实际情况未达到预期”而认定相关人员存在过失。只有当财务预测的方法和基础数据存在瑕疵，并且业务人员本应认识到这些瑕疵时，预测不当才存在主观上的过失。例如，直接以最大产能替代销售预测，以行业领先水平简单替代企业经营水平等。而这些也应根据不同行业和客户类型，对相关过失情形进行细化。

4.普惠金融业务由“逐笔问责”调整为“容忍度问责”

在商业银行层面，为了适应高度标准化、分散化的普惠金融业务发展，可综合考虑客户对象、信用环境、收益分析等设定普惠金融的风险容忍度（通常以逾期率、不良率或不良生成率等度量），容忍度内的不良可以快速核销，降低拨备占用并提升资本充足率。在符合监管约束的前提下，商业银行定期开展横向和纵向的不良率比较分析，包括银行整体、业务人员、业务产品等层面，动态调整风险容忍度水平。

如在业务开展过程中未触及风险容忍度，则不启动问责程序，除非后督、日常检查、风险排查等发现经办人员存在未按标准作业流程操作的问题，或是收到经办人员存在渎职、失职或贪腐等问题的举报。换句话说，坚持“无罪推定”原则，除非有充足证据表明其的确存在过错，且不应该要求经办人员“自证清白”，问责要点应针对过错行为而非结果，且应是与不良生成具有相当因果关系的过错行为。

在业务开展过程中一旦触及风险容忍度，银行内部业务单元应立即暂停业务，由内部审计部门在业务经办部门自查报告的基础上进行独立调查，形成调查报告；然后召开评审会，参考行业平均水平，对风险形成原因进行全面分析，对业务涉及的各个环节、各个岗位是否负有责任进行专家评议。对经评议确认负有责任的人员按照问责处理规定进行处罚。

在监管层面，考虑到目前银行较为谨慎保守，法无允许不敢为，监管机构在授信管理政策中需进一步明确和细化尽职免责方面的规定。在小微企业授信业务差异化管理方面，如中小企业授信等标准化流程授信产品在不良容忍度范围内，对业务机构和产品允许实施批量免责。与此同时，可通过调整不良容忍度、滚动问责等方式，加强对金融机构的监管。对一定周期内不良率在容忍度以内的授信业务，单户系统自动认定无责后，做批量免责处理。对于已免责的项目和当事人，如在一定问责周期内未完成处置，应滚动记录到下一问责周期，纳入下一周期批量问责范畴。对全流程自动化审批的小微信贷业务，允许由系统自动判定无责或免责，并引入先免后追的问责机制。此外，可引入内部举报人制度，将事前普适性的从严监管调整为事后针对性的严厉惩戒，避免好银行集体承担合规成本，被动为个别坏银行埋单。

专题五：改进单笔授信不良问责方法论

在普惠金融领域引入“容忍度问责”的同时，传统的对公授信“逐笔问责”也应改进优化。对单笔授信业务不良责任认定是否合理，直接影响问责的公信力和警示教育效果，而科学的方法论是确保合理问责的基础。不良信贷问责与司法领域的追责有相通之处，而后者具有成熟的制度基础和实践经验，值得银行借鉴。

（一）问责原则

一是对业务人员坚持“无罪推定”原则。现行问责机制一定程度上带有“有罪推定”的意味。不良授信业务经办人员对自己“勤勉尽责”负有举证责任，但即使充分举证，也只能部分免除责任，这导致信贷人员片面追求低风险、无风险，竞相“傍大款”“垒大户”“做当铺”，业务发展让位于“个人安全”。建议明确“无罪推定”原则，出现不良后，银行不应该要求经办人员“自证清白”，而应该推定其无过错，除非有充足证据表明其的确存在过错。在问责实务中，要避免“把黑天鹅当成灰犀牛”的误区。对于因意外事件、不可抗力造成的损失，不应对业务人员问责。如汶川地震带来的信贷损失，家族企业实际控制人死亡等意外带来的信用恶化。

二是对决策层问责实行“过失推定”原则。决策层的履职主要通过下级人员的具体工作体现，问责人员很难找到决策层的具体履职信息。对于大额不良项目，引入过失推定的原则，规定除非决策层在决策时提出了调整授信政策、压降、退出等明确要求的，推定其存在过失行为。这样既能在一定程度上压制决策层“垒大户”的欲望，又能解决问责工作中决策层事实确认难的问题。

（二）问责方法

建议综合考量违规行为、不良后果及因果关系三个维度，构建不良问责的基本方法论框架，进行责任认定和追究处罚。

1.违规行为

应分析辨识导致不良发生的主观因素，对故意违规和过失行为区别对待。对于故意违规，且存在道德风险的行为绝不姑息；对于过失行为，则综合考虑损害结果和因果关系给予相应处理。在实践中，故意的违规行为相对容易认定，一经查实，争议不多；而过失行为较难准确判断，应对照履职尽责标准来进行认定，对于满足履职尽责标准的行为，则应当认定无责或尽职免责。

2.不良后果

对银行来说，不良贷款导致的后果包括两方面：一是银行的财务损失，二是违规行为对银行管理制度和管理秩序造成损害，而后者除涉及道德风险的问题外，与日常工作中的员工违规、失误等行为没有实质性区别。问责中首先要区分这两种不同的性质，区别对待。

3.因果关系

问责处罚标准应充分考虑违规行为与损害结果之间的因果关系，判定区分违规行为是否确实带来了实际危害后果。如违规行为与财务损失不存在因果关系，按照行为对管理制度和秩序的破坏程度确定处理结果。在问责制度中应明确这类行为的具体外延，如制度未明确列举，则通过日常管理对其教育约束，不纳入不良问责范围。如违规行为与财务损失存在因果关系，处理结果应当与财务损失挂钩，最后以财务挂钩结果与违反制度结果二者较重者为准。

根据上述方法论，银行内部对单笔不良信贷的问责应坚持“无罪推定”原则，减少信贷人员的举证义务。在问责方法上，要区分违规行为的主观因素（故意/过失）、损害后果的性质（财务损失/秩序破坏）及违规行为与损害后果之间因果关系，相应确定认责结果和处罚方式。需指出的是，完善问责方法论与尽职免责制度建设是相辅相成的。明确的履职标准、合理的免责机制、科学的问责方法论相结合，才能提高问责质效，发挥警示教育作用，推动信贷业务健康有序发展。

注：①在制度中应对道德风险等要严格杜绝的行为（即负面清单中的行为）设定较重的处罚措施，对一般性违规，则参考日常管理确定处罚措施。②在制度中应对因过失违规的行为设计从轻或减轻处理方案。③对于按照推定过失进行处理时，不宜过重。

四、结论与建议

围绕商业银行在信用创造过程中面临的内外部约束（包括资本、监管考核、风控授信与问责机制等方面），我们对货币政策传导面临的主要梗阻有了更清晰的认识，并就如何疏通梗阻提出如下政策建议。

在资本方面，随着宏观经济增速趋缓、资本监管压力加大，商业银行资本对货币政策传导的制约越发明显，为了夯实商业银行资本缓冲，疏通货币政策传导渠道，可从资本充足率的分子和分母上同时做文章，开源与节流并举。分子端，加快资本工具创新、不遗余力补充银行资本，完善永续债条款和配套措施。分母端，优化银行业信用风险加权资产（RWA）的计量校准要求，可显著减少资本占用，从而提高资本充足率，扩容支持实体经济的空间。以2018年末的财务数据测算，若银保监会取消银行业内评法覆盖的信用RWA需按“双线要求孰高者”进行校准的监管要求，四大行每家在计量资本充足率时，其分母项RWA至少可少计1万亿元以上，资本充足率平均可提升1.3个百分点。换算为资本节约空间，每家为1800亿~2100亿元，合计达7700亿元左右，这还只是一次性节约的资本空间。动态来看，由于资本计量得到优化，以四大行2019年预算为基础测算，每年还可动态节约资本共约1000亿元。

在监管考核方面，政策制定者应以敬畏市场的态度去认真审视监管政策的合理性和适用边界，建议考虑经济下行期、信用收敛期的现实情况，引入逆周期调节思维，对银行业监管指标体系进行优化，在强监管与《巴塞尔协议Ⅲ》之间寻找适应当前形势需要的中间状态，降低多数合法经营的商业银行的合规成本。同时，跳出“一刀切”式陷阱（避免一人生病全家吃药），向“基础监管+结构从严”的差异化监管理念转型。政策制定者可以在现有繁杂的监管指标体系中提炼出一套精简科学的核心监管指标，施用于所有监管对象。评级良好的金融机构核心监管指标达标即可，只对评级不佳的金融机构从严监管，既可以施加额外的指标，也可以对核心指标设置更高的达标阈值。在此过程中，应压实属地金融监管和地方金融风险防范处置责任。此外，财政部对国有银行的绩效评估体系应强化与经营质量和资本回报相关的考核指标，对于配合国家宏观调控需要、支持实体经济的行为要给予绩效评估补偿；避免多头监管，对绩效评价体系中的监管指标只提达标的基本要求，对不达标扣分，对达标不加分，避免形成银行超过监管要求越高则绩效评估越好的行为导向（比如，目前考核导向是资本充足率越高，绩效评价越好，但反而限制了银行支持民营企业、小微企业的空间）。

在内部治理方面，商业银行授信模式和风控模型单一、僵化，授信准入环节过分看重抵押品和担保，“当铺文化”严重；不良贷款问责泛化、虚化，导致“不敢贷”。这些因素导致银行信贷资金难以流入小微企业、民营企业，融资难、融资慢等问题长期难以纾解。建议创新授信模式，加强金融科技运用，基于大数据和多场景推进批量化获客、精准化画像、自动化审批、智能化风控、综合化服务。监管需要加强多部门间协作，助力铺底大数据库。同时，建议改革银行内部授信问责制度，针对普惠金融业务建立“容忍度问责”，实行“先核销后追偿，先免责后追究”，解决信贷人员后顾之忧，促进银行基层网点风险偏好合理下沉，打通货币政策传导“最后一公里”。

资本基础的夯实、监管环境的缓和、银行内部治理的改善，都有利于放松银行信贷投放的约束条件，促进信用派生，从而使信贷和货币总量维持在合理的水平。当前，我国货币政策正逐步从数量型调控转型为价格型调控，利率在货币政策传导中的地位将更加彰显。下一章将围绕这一问题展开分析。

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[1]43%=60.65%/42.28%-1。

[2]包括优先股、永续债和二级资本债，不含普通股。

[3]经银保监会核准，工行、农行、中行、建行、交行、招行可按内评法计量信用风险加权资产。

[4]根据银保监会对申请银行使用资本管理高级方法的批复，“内部评价法覆盖部分的信用风险加权资产，以内部估计值的1.06倍与对应权重法计算风险加权资产的90%孰高者为下限”。

[5]《巴塞尔协议Ⅲ》要求：（1）高级法计量的RWA需按照“标准法RWA计量结果的72.5%”进行校准，最终结果取两者孰高；（2）过渡期安排：从2022年开始执行，2027年最终达标，校准比例要求由50%逐步提高到72.5%（旨在约束过于精细化计量资本的国际大型银行）；（3）校准适用于总RWA（信用风险、市场风险、操作风险RWA之和），没有对三类风险的RWA分别校准，但考虑到四大行信用RWA占绝对主体，也可以简单外推为对信用RWA执行72.5%的校准要求。

[6]TLAC（Total Loss-absorbing Capacity）表示总损失吸收能力，指的是全球系统重要性银行（G-SIBs）在进入处置程序时，能够通过减记或转股方式吸收银行损失的各类资本或债务工具的总和，主要用风险加权资产与最低杠杆率来进行衡量和计算。

[7]FSB对于新兴市场经济体G-SIBs的TLAC达标时点分别推迟至2025年和2028年，但FSB同时规定，2020年11月前如新兴市场经济体的金融或非金融公司债务证券及债券规模达到其GDP的55%（以国际清算银行的统计数据为准），TLAC监管达标时点的延迟安排将被提前。据银保监会通报，由于我国债券市场快速发展，可能导致TLAC达标时点提前至2023年。

[8]金融稳定理事会的前身为金融稳定论坛（FSF），是七个发达国家（G7）为促进金融体系稳定而成立的合作组织。在中国等新兴市场国家对全球经济增长与金融稳定影响日益显著的背景下，2009年4月2日在伦敦举行的20国集团（G20）金融峰会决定，将FSB成员扩展至包括中国在内的所有G20成员国，并将其更名为FSB（Financial Stability Board）。

[9]在实际操作中，银保监会只需调整下发给工行、农行、中行、建行、交行和招行有关使用资本管理高级方法的批复内容即可，事后有关银行在财报中进行披露，简便易行。

[10] 2017年，为整治银行业市场乱象，严守不发生系统性金融风险的底线，银监会组织开展了“三三四十”等系列专项治理行动。“三违反”即违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章；“三套利”即监管套利、空转套利、关联套利；“四不当”即不当创新、不当交易、不当激励、不当收费；“十个方面”即股权和对外投资方面、机构及高管方面、规章制度方面、业务方面、产品方面、人员行为方面、行业廉洁风险方面、监管履职方面、内外勾结违法方面、涉及非法金融活动方面。

[11]净稳定资金比率（Net Stable Funding Ratio，NSFR）=可用的稳定资金/业务所需的稳定资金，净稳定资金比率的标准是大于100%。