新开发银行：从倡议到金砖国家合作有形之物

一、金砖国家新开发银行：一个倡议

2008年全球金融危机爆发之后，以金砖国家为代表的新兴经济体的力量逐渐凸显，其要求提高在国际金融机构中的话语权的呼声也被重视。2008年第一届二十国集团峰会上，国际货币基金组织的改革被提上日程。2010年12月15日，国际货币基金组织最高决策机构理事会批准了关于份额和治理改革的方案。2012年10月9日，国际货币基金组织秋季年会在日本东京召开。在此次为期6天的会议中，一项被称为国际货币基金组织成立67年来“最根本改革”的方案终于在提出4年后，进入冲刺阶段。在这一改革方案中，新兴市场国家在国际货币基金组织中的地位得到了明显提升，新增6%的份额。其中，中国的份额由之前的3.994%大幅上升至6.39%，由之前的第六位跃升为仅次于美国和日本的第三大份额国。由于国际货币基金组织按照份额比例派发投票权，在份额比例确定提升后，中国在国际货币基金组织中的份额和投票权都上升至第三位。在重新分配份额之后，国际货币基金组织前十大成员国的排序变为：美国、日本、中国、德国、法国、英国、意大利、印度、俄罗斯和巴西，四个金砖国家创始成员国都跻身前十名。份额的改变将为新兴经济体和发展中国家在全球金融体系中带来更大的话语权。但是发达国家迟迟不兑现自己的上述承诺，金砖国家长期呼吁的促使发达国家向新兴经济体实质性转移投票权的诉求被搁置。为推动现行国际金融体系的改革，金砖国家选择成立一个新的开发银行，以补充现有国际金融机制的不足，并推动其尽快落实治理和改革方案。

成立金砖开发银行具有十分重大的战略意义。在一些西方国家企图唱衰金砖国家合作，以维持自身在国际政治、经济、金融领域的影响力和话语权的情况下，金砖国家建设新开发银行的努力恰恰证明了金砖国家合作的重要性、必要性和生命力。成立金砖国家新开发银行，是推动国际金融体系改革的重要步骤，同时也为金砖国家在基础设施建设等领域的合作项目提供融资便利。

二、从概念到可行：围绕金砖国家新开发银行的谈判历程

虽然金砖国家建设新开发银行对于国际金融体系乃至国际格局的整体演变都具有重大意义，但是，由于其对于美欧等发达经济体主导的现行国际金融体系形成了巨大的改革压力和一定程度的冲击，并且金砖各成员国也对新成立的开发银行拥有自己的看法，所以，新开发银行从概念到可行性研究，再到决定成立和正式运行，经历了一个复杂艰难的谈判历程。

金砖国家正式提出成立一家开发性银行的倡议要追溯到2012年3月在印度新德里举行的金砖国家领导人第四次会晤期间。各金砖国家领导人探讨了建立一个新的开发银行的可能性，为金砖国家和其他发展中国家的基础设施和可持续发展项目筹集资金，并作为对现有多边和区域开发金融机构促进全球增长和发展的补充。五国领导人指示财长们审查该倡议的可能性和可行性，成立联合工作组进一步研究，并在金砖国家领导人南非德班峰会前向领导人报告。

2013年3月，在南非德班召开的金砖国家第五次峰会标志着建立金砖开发银行迈出了关键性一步。五国领导人一致认为建立一个新的开发银行是可能和可行的，同意建立该银行，并且保证银行的初始资本应该是实质性的和充足的，以便有效开展基础设施融资。之后，金砖五国的财政部和央行根据领导人的共识继续谈判，就创立金砖开发银行的具体协议进行磋商。金砖国家的财长和中央银行行长们在2013年内和2014年上半年进行了多次会晤，具体讨论资本金的筹集、首任行长的选任、银行总部等重大问题。2013年9月，在俄罗斯圣彼得堡召开的二十国集团峰会期间，金砖五国领导人审议了金砖开发银行建立的进展，并要求五国财政部和中央银行加速谈判进程，争取在巴西召开金砖国家第六次峰会期间正式宣布成立金砖国家新的开发银行。

建立金砖国家新开发银行是金砖国家领导人德班峰会的共识，也是德班峰会的主要亮点，有必要全力促成。一般而言，成立一个崭新的跨区域多边金融机构需要具备以下条件：第一，能够填补国际金融架构的空白；第二，发起者能获得看得到的实际利益；第三，其他国家也能得到好处；第四，遵循市场规则和成熟的银行业运作体制。成立金砖国家新开发银行有需求也有条件，关键是如何做到让五国都心甘情愿，且不致因此而对发达国家及其主导的现行国际金融秩序造成过快过大的冲击和刺激。

金砖国家新开发银行落地前的全面技术性问题包括银行的属性、初始资本、总部选址、行长人选、股权分配、决策机制等，由于各国都有自身考量，因此金砖五国的财政部门和中央银行围绕上述问题进行了多轮工作组谈判。2013年4月19日，金砖国家财长和央行行长会议同意尽快成立由印度和南非担任联合主席的工作组，成员包括各国财政部和央行官员以及有关机构人员。5月初，印度财政部向各方散发了关于成立工作组和具体研究领域的建议文件。7月19日，金砖国家财政部部长和央行行长在莫斯科举行会议，审议通过了金砖国家新开发银行下一阶段的谈判安排，并提出了争取早日就成立金砖国家新开发银行的关键性问题达成共识，主要包括银行的初始资本、股权分配、银行总部选址、行长人选等基础性问题。2013年8月1日至2日，金砖国家在印度新德里举行了金砖国家新开发银行首轮谈判；2014年2月19日至20日，“金砖五国”代表团在悉尼举行第四次金砖国家新开发银行谈判；4月8日至9日，“金砖五国”在美国华盛顿举行金砖国家新开发银行第五轮谈判。6月21日至23日，金砖国家新开发银行第六轮谈判在澳大利亚墨尔本举行，各国财政部副部长级代表参加，有别于之前历次谈判代表团团长都是财政部司局级高官，本次会议升级为副部长级就预示着金砖国家新开发银行的成立在关键性问题上取得了实质性成果，各国都在为于巴西举行的金砖国家领导人第六次会晤期间宣布金砖国家新开发银行正式组建进行冲刺。

三、金砖国家各成员国对成立金砖国家新开发银行的战略考量

金砖国家都是地区和世界性大国，在全球金融体系和国际发展合作中也都处于不同的地位，因此，各成员国对于如何推动成立一个完全由发展中国家组建并主导的开发性金融机构有不同的战略考量。中国在金砖国家合作进程中处于引领地位，一直坚持积极推动金砖国家新开发银行建设取得实质成果。在具体推动过程中，中国坚持在确保谈判顺利进行并取得实质性成果的前提下，同各国一道坚持平等的合作伙伴关系，从金砖国家合作的大局出发，积极促使南非、印度等金砖国家合作年度轮值主席国发挥积极作用，而不是一味追求自身的主导地位。中国坚持金砖国家新成立的开发性金融机构一定要有充裕的初始资本，要成为金砖国家务实合作的抓手之一，并且保持金砖国家新开发银行的开放性。例如新的开发银行建立，要重点为金砖国家自身和新兴经济体及广大发展中国家服务，优先选择发展中国家关心的大中型基础设施建设作为重要的投资方向，确保工程项目的可持续发展和环境友好，成为推动南南合作的重要措施。中国坚定地认为金砖国家新开发银行是德班峰会的重要成果，虽然金砖各成员国对设立开发银行还存在一些技术性分歧，但各国应采取以下两步推进措施：首先在德班峰会期间由各国领导人就设立开发银行达成原则共识，然后交由财政部和央行继续探讨具体事宜。

巴西对于成立金砖国家新开发银行一直持积极立场，并且坚持银行保持开发性质，为金砖国家自身和其他发展中国家的基础设施建设提供融资支持。由于国内面临世界杯、奥运会等筹备工作和政府大选，巴西也认识到自身在地理位置上远离其他四个金砖国家的现实，因此在金砖国家新开发银行总部选址上保持较超脱的立场，但其以此为条件，希望得到其他国家的支持，由巴西推出金砖国家新开发银行首任行长。巴西作为2014年金砖国家领导人第六次峰会的主席国，在各国之间积极磋商，希望在本次峰会期间能够正式宣布金砖国家新开发银行成立。

俄罗斯对于成立金砖国家新开发银行的态度经历了一个较大幅度的转变。相当长时期内，俄罗斯对于成立金砖国家新开发银行立场消极。俄罗斯的这一态度也导致金砖国家新开发银行迟迟难以取得较大进展。南非和中国等国积极争取，提醒俄罗斯在金砖国家新开发银行问题上需要做出政治决断，俄罗斯态度开始发生转变，表示尚需要更多时间研究，但并未完全否认建立开发银行的必要性，俄罗斯并不愿意成为独家“绊脚石”。乌克兰危机后，俄罗斯遭受美欧等西方经济体的制裁，金融行业首当其冲，俄罗斯的国际支付能力和外汇储备面临着巨大压力。在这一背景下，俄罗斯的立场发生了明显变化，积极参加金砖国家新开发银行的谈判。俄罗斯支持新成立的开发银行保持发展属性，尤其是金砖国家新开发银行的业务重点是为金砖国家和广大发展中国家的基础设施和可持续发展项目提供融资支持，俄罗斯认为这可以为自身推动远东地区开发赢得更多支持。

印度利用2012年金砖国家新德里峰会的机会，积极推动金砖国家设立一个新的开发银行。印度学界和政界都呼吁尽快成立金砖国家新开发银行，并希望在德班峰会上取得实质进展，为此，各国抓紧就银行架构、资本构成等相关细节进行磋商。印度的考虑是，鉴于西方国家对国际金融体系改革虚与委蛇，金砖国家内部应加强金融合作，为金砖国家和其他发展中国家基础设施和可持续发展项目筹集资金，并对现有多边和区域金融机构的不足进行合理补充。首先，成立开发银行能扩充金砖国家合作机制的功能。新的开发银行可向金砖国家成员国和其他国家提供资金，支持其基础设施建设，促进其绿色环保科技研发以应对全球气候变化。其次，可使金砖国家在与世界银行和国际货币基金组织打交道时占据有利地位。虽然五国对国际货币基金组织的出资额不断增加，但是在世界银行和国际货币基金组织的决策机制中影响力依然较弱，发达国家迟迟不兑现对金砖国家做出的按照国际力量对比变化改革现有国际金融机构的承诺。成立金砖国家新开发银行将增加金砖国家的谈判筹码。

作为德班峰会的轮值主席国，同时为了借助金砖国家合作机制进一步巩固自身在非洲的引领地位，南非积极推动金砖国家新开发银行保持开发属性，使其承担起全球扶贫、基础设施建设融资的重要责任，为非洲基础设施建设提供融资支持。因此，南非积极推动金砖国家新开发银行尽快成立，在各国之间进行联络，推动各国政策和立场的沟通协调。南非认为，借助全球金融危机的时机，适时宣布正式成立金砖国家新开发银行，在当前西方国家深陷国际金融危机泥淖的情况下，是以金砖国家为代表的发展中国家对现有国际金融体系进行改革的最佳时机。德班峰会前，南非的预期是德班峰会期间能在建立开发银行问题上取得实质性进展，至少能够在会晤宣言中宣布成立开发银行是可能的和可行的。如有可能，希望届时能够公布该银行的资本规模及成立时间表。南非十分希望新的开发银行总部设在南非，其他各非洲国家也对成立金砖国家新开发银行高度重视，多次向南非提出，请南非争取让金砖国家新开发银行总部落户非洲。德班峰会后，南非积极推动各国保持金砖国家新开发银行的发展属性，并积极游说各国，尽力争取其落户南非。

成立金砖国家新开发银行是金砖国家务实合作的亮点和抓手，有利于建立金砖国家的金融安全网，既能巩固各成员国的利益联系纽带，又能借此推动国际金融体系改革，增加金砖国家在全球金融治理和货币体系中的发言权和影响力。各方在设立金砖国家新开发银行的技术性问题上持有不同看法，但都认识到成立金砖国家新开发银行的重大意义。

四、金砖国家新开发银行到底花落谁家

巴西作为2014年金砖国家合作轮值主席国，将金砖国家新开发银行的成立视为福塔莱萨峰会的最重要成果之一。巴西希望开发银行保持开放性，坚持发展导向，五国在股权份额分配上保持平等。但是，巴西认识到在银行总部选址的竞争中，自身处于一定的劣势。因此巴西愿意支持其他国家，但希望赢得金砖国家新开发银行首任行长人选的提名权。虽然巴西在德班峰会之前曾公开支持南非开普敦成为开发银行的总部所在地，但经过多轮谈判磋商，又转向支持中国上海。巴西拥有众多在国际金融机构工作经历的金融界人士，熟悉国际金融机构的工作文化和规则。巴西央行现任领导层和财政部内有人有在国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构工作的经验，具有出任金砖国家新开发银行行长和主要管理人员的优势。

俄罗斯因乌克兰危机后遭受美欧等西方经济体金融制裁，一改一直以来对成立金砖国家新开发银行的消极态度，开始积极支持金砖国家新开发银行的组建。虽然俄罗斯曾一度提出将银行总部设在莫斯科，但其后逐步放弃立场，改为支持中国上海，以争取股权方面的有利条件。在俄罗斯看来，金砖国家新开发银行对俄远东地区的开发和基础设施建设融资是一个很好的选择。通过金砖国家新开发银行支持俄远东地区基础设施建设，促进远东开发和社会经济发展，具有重要意义。

印度认为金砖国家新开发银行组建后应该重点关注成员国和发展中国家的基础设施建设，五国股权保持平等，反对任何一国在金砖国家新开发银行中拥有主导权。印度希望孟买成为金砖国家新开发银行总部所在地，如果孟买落选，印度认为南非开普敦是最佳选择之一。印度和南非都坚持认为，金砖国家新开发银行作为多边国际金融机构，其总部应该设在英语国家，并且所在城市应具备同国际金融市场保持密切联系的条件。

南非作为2013年主席国，认为在德班举行的上一次峰会是金砖国家组建开发银行的里程碑。南非认为自身有同金砖各国磋商推动成立金砖国家新开发银行的经验，客观上拥有时区、英语国家等客观优势，同时，南非与主要国际金融中心之间保持着密切的联系，开普敦具有成为金砖国家新开发银行总部和国际金融中心的优良条件。而且，南非认为新成立的开发银行作为一家全球发展金融机构，最重要的是要支持发展中国家的基础设施建设，而非洲大陆作为发展中国家最为密集的地区，必然是金砖国家新开发银行的重要合作伙伴，因此，总部落户南非，也有利于金砖国家新开发银行更好地开展业务。此外，南非认为，其他金砖国家之间围绕金砖国家新开发银行所持有的不同立场和激烈竞争，将进一步凸显南非的客观优势，成为各方博弈和妥协的最佳折中，也就是“小有小的优势”。

中国以其领先的经济总量、巨额的外汇储备、同各国密切的经贸联系和较为完善的金融体系等，在金砖国家经济和金融合作中一直处于引领地位。作为负责任的大国，中国对于金砖国家新开发银行抱持积极开放的态度，愿意同各方一道共同推动国际金融体系的改革，同时补充现有国际金融机制的不足，为全球发展和国际金融秩序的稳定提供更大更有力的保障。为了确保金砖国家新开发银行能真正发挥上述作用，中国坚持新成立的开发银行必须拥有充裕的初始资本，并且坚持发展属性。虽然在国内有多个城市对争取金砖国家新开发银行落户表示了浓厚兴趣，但总体而言，上海在这一竞争中拥有明显的综合优势。上海是知名的国际大都市，越来越多的跨国公司亚太地区总部或者运营中心等落户上海，上海在推进国际经济中心、贸易中心、金融中心和航运中心建立的过程中取得了巨大成绩，在硬件和软件等各方面都比其他候选城市拥有更明显的优势，处于领跑位置。

金砖国家新开发银行不论花落谁家，都是金砖国家务实合作的里程碑，对于推动国际金融体系改革、弥补现行国际金融体系的不足和巩固金砖国家合作具有重要的战略意义，也将承担起促进金砖国家与发展中国家社会经济进步、提升南南合作水平的重任。