第一章　导论

一、研究缘由

（一）研究背景

美国著名管理学家汤姆·皮特斯（Tom Peters）认为，“执行决定了一切，一项政策只有执行到位才体现价值。”⁽¹⁾美国公共行政与公共政策领域专家埃里森（Hargrove E. C.）曾说，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”。⁽²⁾可以说，“执行就是一切”，一项好的政策如果执行不到位则一文不值。在20世纪70年代之前，绝大多数的政策学家都把目光投向了政策制定方面，政策执行问题并没有引起专家学者的重视。一方面政策执行研究一直处于政策科学或公共政策分析的边缘位置；另一方面这一领域的研究者往往对政策制定或规划更感兴趣。学界普遍认为，当政策制定出来以后，只要辅以一定的物力、财力、人力等相关资源，政策就可以执行，目标自然就会达成，可见政策执行在当时并没有引起学界足够的重视。

国外方面对政策执行的关注从20世纪60年代末开始，因为当时政策执行的实践令学界大为失望，甚至有学者提出这是一个让人们“遗漏的环节”。⁽³⁾人们越来越多地发现政策并没有按照人们所预期的那样被贯彻执行下去，正如威尔达夫斯基（Aaron B. Wildavsky）和普雷斯曼（Jeffrey L. Pressman）在20世纪70年代出版的《执行：联邦政府的愿景在奥克兰市化为泡影》一书中所言“我们这个世界充满了政策建议，但很多政策建议都破产了”，政策在执行过程中出现了种种变形、扭曲，使政策偏离了既定的目标，出现了所谓的“执行危机”。以此为起点，学术界掀起了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”。威尔达夫斯基和普雷斯曼在书中写道“奥克兰计划”的落空并不是这项政策在内容上存在政治争论，也不是因为财力资源的不充分，而在于这项政策在执行方式上出现了问题。作者在书中进一步论述，“要想改变政策科学停留在理论层面的问题，就必须要重视政策执行的问题，使政策科学成为行动的科学。同时，要在政策制定与政策执行之间建立密切的联系”。⁽⁴⁾然而在复杂的理论中建构一套完整的政策执行模式似乎是不可能的，这时埃尔默（Elmore）指出，“没有一种模式可以简单地描述清楚执行过程中完整的复杂性”。⁽⁵⁾

从20世纪70年代开始，西方国家在政策执行领域展开广泛研究，形成了三个重要发展阶段。

第一阶段：该阶段侧重研究政策执行的具体个案以及实务范围，以自上而下的执行路径为主，主要研究者为普雷斯曼与威尔达夫斯基。大约到20世纪70年代末期，以1973年普雷斯曼和威尔达夫斯基的研究为发端构成了被后来学者一致称为“执行研究第一代”的阶段。也就是以中央政府制定的政策作为出发点，遵循一种简单的“中央出政策”与“地方去执行”的二分法，这个阶段的研究成果确定了政策执行与政策目标之间并不是一种线性的、简单的关系，强调了政策执行的复杂性，研究结果对于进一步开启政策执行研究具有开拓和启蒙意义，一定层面上拓宽了研究视域。

第二阶段：该阶段主要是对第一阶段研究结论进行批判和延伸，研究方向更加侧重理论分析和模型框架的建构，代表者为艾德华兹（George C. Edwards Ⅲ）、萨巴蒂尔（Paul Sabatier）、利普斯基（Michael Lipsky）以及霍恩（C. E. Van Horn）和米特（D. S. Van Meter）。20世纪70年代末80年代初，在批判与借鉴的基础上，学者们的研究路径倾向于从下而上的研究，同时强调政策制定的重要性，注重政策制定与政策执行的互动以及政策执行者与政策制定者之间的协调与合作。之所以选择自下而上的研究路径，是因为研究者们认为，通过对政策执行的深入研究和实践观察发现，政策的实际执行过程不仅是一个自上而下的管控过程，还是一个复杂、多变、由多方行动者互动构成的反复协调和讨价还价的过程。赫恩和波特认为，“在现代社会多元组织并存的背景下，许多重要的公共服务或政策都是由公共机构、私人组织和各种社会团体合作实施的，在这种复杂的关系结构中，没有一个单一的组织或行动者掌握执行政策所需的全部资源，政策的执行需要众多相关组织和行动者的共同协作”。由此，他们提出了“执行结构”概念。“执行结构是政策涉及的各种组织通过公共政策纽带而发展出的一种相互依赖的结构性联系。”⁽⁶⁾“执行结构不仅是现代政策执行的基本分析单位，也是决定政策能否成功执行的核心因素，它内部的相互依赖关系使得政策执行不再是单一机构贯彻政策目标的活动，而是多元行动者的复杂互动，政策能否有效执行，取决于行动者之间相互谈判、妥协乃至达成共识的过程。”⁽⁷⁾基于此，大家主张在政策链条中应当把基层政府作为观察和分析政策执行的基点，不应当只重视上层政府制定出来的政策，而应当从基层实际入手思考存在的问题和解决问题的路径。

第三阶段：该阶段学者们主要分析了前两个阶段研究存在的问题，在这些问题的基础上提出了整合的思路和框架。整合型研究框架更加强调了政府机关内部之间的网络结构和性质，从政策执行机关的网络结构可以看出，既有垂直方向的，也有水平方向的。垂直方向的网络结构更强调政府之间的上传下达和相互协调，水平方向的网络结构则更强调政府以外的社会民间组织的伙伴关系。

从三个阶段来看，西方政策执行研究出现了很多范式与方法的争论，黑尧客观分析和评论了两种模式，并作了如下结论：“如果考察一个具有明显是由‘高层’发布、目标明确的行动，运用‘自上而下模式’来进行分析，并使用‘执行亏空’这样的概念，尤其是当输出可以量化，明确的输入也可以度量时是恰当的……然而，政策过程中的许多活动并非都具有这种明晰性，甚至在撒切尔时代的英国，也能够发现这样的案例，在这些复杂的案例中，中央的目标并不是这样明确，或者中央的政策目标应该带着怀疑的态度去接受……另外在一个政策过程中，有的政策变迁有可能不是由上级政府所创制，有的政策变迁也许难以自上而下贯彻到‘底层’……从方法论的角度看，在这种情况下，就有充分的理由不从高层执行活动的影响来开始进行研究。”⁽⁸⁾通过这些相关文献的回顾与分析，我们可以看出，虽然对于采取“自上而下”还是“自下而上”模式没有形成一致的意见，但是对于政策科学的研究却起到了积极的推进作用，同时进一步拓展了政策科学的研究范围，将以往忽视的执行环节纳入政策科学的视野。

从20世纪70年代中后期开始，在政策执行理论的研究上，“执行运动”的倡导者和跟随者相继提出了许多理论，如演变型理论、管理型理论、系统型理论、组织型理论、行动型理论等，试图在影响政策执行的各因素中寻求答案。到了20世纪70年代末期，政策研究者根据不同的影响因素，从不同的研究角度对政策执行进行研究并建构执行模型，其中比较有影响且具有代表性的模型有：史密斯（T. B. Smith）的过程模型、麦克拉夫林（M. Mclaughlin）的互动模型、巴德克（E. Bardach）的博弈模型、雷恩（Martin Ryan）和拉宾诺维茨（RabinoVitz）提出的循环模型、米特和霍恩提出的系统模型、萨巴蒂尔（Paul A. Sabatier）和马兹曼尼安（D. Mazmania）提出的综合模型。⁽⁹⁾更多的研究者注重政策执行过程中的其他因素变量，更加强调政府在政策执行中的具体情况，研究的宗旨集中在总结政策执行过程中所面临的困难和问题方面。

自20世纪80年代后期至今，国外出现了一大批专门研究中国政策执行问题的著作。如美国学者米歇尔·弗（Michael Franz Roehrig）所著的《政府政策与中外合资运作——当代中国地方政府的交易角色》，菲利普·苏（Szue-Chin Philip Hsu）所著的《中国分权体制下的政策执行》，戴伟德·M.兰普顿（David M. Lampton）编著的《毛泽东之后中国的政策执行》等。⁽¹⁰⁾

总之，国外学者的理论研究已经相当成熟并在进一步完善中，对我国而言虽然有一定参考价值，但是由于这些理论学者所处的时代、环境、背景与我国大不相同，国外学者采用的研究方法和立场与我们也有很大的差别，他们的理论研究成果并不能解决我们的实际问题。因此，我们有必要在借鉴和吸收国外优秀理论成果的基础上，结合我国的国情，根据实际问题、环境和所处的时代来研究。

我国关于社会政策执行的研究，还得从社会政策的产生与发展说起。关信平教授作为最早涉猎和研究社会政策的学者之一，他在2008年撰文指出，“从20世纪50年代起，我国逐步形成了适应社会主义公有制和计划经济体制的社会政策体系，虽然没有使用‘社会政策’的概念，但确实建立起了通过国家计划体系制定和实施的社会政策体系。其主要特点是社会政策体制与经济体制较高重合，各类制度互补共存，同时担当经济发展和社会保护的任务”。⁽¹¹⁾总体而言，在计划经济条件下，社会政策属于经济体制的一部分，没有相对独立的地位，充其量只是作为经济政策的一种必要的补充或配套措施。⁽¹²⁾社会政策是为了解决特定的社会问题而制定的，一项社会政策的制定需要集合各个环节和因素去考量、判断、均衡，从而对问题进行准确的把握和分析。但是要解决已经出现的问题，实现某项政策特定的或者预想的政策安排和结果，则需要政策的有效贯彻或者说有效的政策执行。

总体上看，从1978年到20世纪90年代中期，我国一直注重于经济政策方面，对社会政策的重视不够，政策执行效率有待提升。从我国地方政府政策执行程序来看，我国地方政府政策执行的过程一般要经过两大阶段。第一阶段是试点。在政策执行过程中首先要经过试点，试点成为政策执行的一种方法和工具。在改革开放过程中，我国在各项政策的执行过程中十分重视试点的重要参考价值，可以说“试点”是我国的一项历史创新，是政策执行史上的一个伟大创造。邓小平同志曾指出：“体制改革方案的实施，要做到方法细密，步骤稳妥，就应先进行试点，最好先搞一两个部门，有些什么典型经验，有些什么反应，有些什么问题，跟大家见见面，这样别的部门进行起来就心中有数，事情好办。”⁽¹³⁾试点方法作为我国政策执行的一种普遍性方法得到了广泛应用。有学者认为，“我国地方政策执行是在中央政府监控下自主进行的，一般采用‘先试点’‘后推广’的执行程序，可以简要地概括为中央政府监控下的‘点—面’模式。”⁽¹⁴⁾地方政策试点的目的在于“取得经验”，以便做到执行中“心中有数”：只有经过试点，才能发现政策执行中的问题，从而总结经验，进而全国推广或者普遍执行。一项政策是否达到预期执行效果，要经过“试点”的检验。只有通过“试点”进入全面推广阶段，才是社会政策真正执行的时候。

20世纪80年代中国社会政策全面发展，面对经济体制改革和对外开放的大背景，由于经济体制改革所带来的制度不协调问题提到改革议题上来。同时，对“试点”的经验问题进行总结，对各项社会政策进行细化和补充，我国颁布了有关政策执行的各项法律法规和条文。目前，我国在教育政策、住房政策、社会救助、医疗卫生服务、社会保险、青少年、老人、妇女儿童的福利、社区与非营利组织等社会政策领域都有了长足发展，但是社会政策研究尚处在初级阶段。

市场化的改革和转型使中央政府与地方政府的关系成为改革重点，改革开放之后，地方政府和各部门机构成为实现政策目标的重要主体，地方政府成了推动我国经济高速发展的重要力量。针对社会经济体制的转型，中央政府需要和地方政府共同推动政策的执行，因而政策执行的不确定性有所增加，科学治理提上议事日程。

市场经济在促进社会经济繁荣发展的同时，也带来一些社会问题，新情况、新问题不断出现，迫切需要我们做出正确的决策。一方面，改革过程中出现秩序失范和贪污腐败等问题，一些政策在执行过程中表面上符合政策要求，实际执行过程中却偏离甚至歪曲，与政策目标背道而驰；另一方面，政策执行主体在政策执行过程中以自身利益为计，不从长远角度考虑，机械执行或者“断章取义、为我所用”，符合其利益的就执行，不符合的就不执行。有的在原政策基础上规划设计，打着结合地方实际的旗号另搞一套，自行其是，牟取私利。在这种情况下就有可能导致政策执行越轨，非但不能解决社会问题，反而会加剧社会问题。

此外，一些“土政策”应运而生。“所谓‘土政策’就是地方或组织根据上级的方针政策或自身需要，结合本地区和组织的实际状况及利益而制定的一套灵活、可变、可操作的社会资源控制与分配准则，但这些准则对其他地方和组织没有效果。”⁽¹⁵⁾翟学伟教授对“土政策”现象进行了解释和概括，并进一步指出“土政策”体现了一种非规范化但具有一定的“制度”内涵。翟学伟教授所认为的普遍主义与特殊主义的融合，即“土政策”既包含了对上级政府政策的执行，也有新执行方案的制定；既考虑了中央政府的政策方针，也考虑了地方政府的利益需求，并进行了政策再制定，是决策者根据上级指示和本地情况而对社会资源重新加以控制和分配。通过对“土政策”功能的分析进一步解释了一点，即“它是最高一层的方针与政策在地方上的具体化和可操作化，其制定的起因通常是为了与高层次的政策相适应，更好地指导与调整地方或组织内部的利益需要，具有引导、改善和维护当地或组织成员工作与生活的作用；对个体的行为具有一定程度的规范作用，以调动他们的积极性；弥补法规和政策的不足”⁽¹⁶⁾。这说明“土政策”是当前中央地方政府关系的特殊产物，印证了政策执行与创新的重要意义。

地方政府在执行中央政府的决策和相关政策时，由于受当地资源禀赋、经济发展程度、社会环境等多重因素的制约和影响，根据自身的利益和其他因素将中央政府的政策进行“再界定”或者“再决策”，既继续执行了中央政府的政策，同时又采取了积极措施应对和满足自身利益并最终实现政策目标。可以说，正是这种政策执行的创新，使我们的很多政策得到了很好的贯彻，取得了政策预期效果。因此，研究社会政策的执行和创新很重要，不仅具有现实意义，还具有重要的学术价值。

（二）研究意义

1．现实意义

第一，有利于实现政府的目标。从某种程度上讲，我们制定政策的初衷就是为了实现政策的目标，政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为现实的唯一路径。作为一个动态过程，政策执行需要组合各主体要素，采取合理行动。既要合理制定规则，又要达成共识；同时，需扮演好协调、领导、控制等角色，采取适当的自由裁量权，以期达成某种特殊的政策目标。聚焦或者强化政策执行的问题，便于更好地把握和理解由一系列相互影响与促进的环节所构成的有机体系，有助于理解和升华政策执行过程中各环节之间的联系，重塑并整合了所有因素的耦合关系，是保障政策有效执行并顺利达成政策目标的一种重要组织结构和“装置”。

第二，有利于提升和激发政策活力。党的十八届五中全会指出，“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置”。以创新为驱动引领实现社会的全面进步，需要在理论与实践两方面进行创新。政策活力的释放与展现既体现了政党的智慧，又是政府智库与相关组织发展性、创造性活动的结晶。政策引领是地方政府和组织长期以来政策执行与相关活动的指南，也是贯穿政策过程的基本环节。无论是对于政府政策执行活动的总结，还是未来相关政策活动的执行，都需要特别强调“政策活力”。政策活力不仅有助于丰富完善发展政府的制度建设，还将进一步展示和体现国家、政党及政府的自信心与成熟度。

第三，有利于提高和促进政府效能。提高和促进政府效能是一个老生常谈的话题，要解决好政策执行抑或“塔西佗陷阱”问题，必须切实抓住执行环节，形成对行政执行主体的激励和约束机制，形成“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，形成促进行政执行主体管理创新的机制等。同时，政策执行结果的好与坏是衡量政策目标、社会利益和社会公平公正的主要方式，关系到政策目标和社会群体利益的实现问题，进而关系到政府的形象和权威性。十九大报告指明，“中国特色社会主义进入了新时代”，在政治经济文化等各领域的开放范围不断扩展，社会价值导向也更加注重公平、发展与服务。因此，创新政策执行机制，有利于改进政府行政行为、提高政府行政效能。

第四，有利于促进政府治理与创新。政府治理是一项长期并将延续发展下去的政策输出过程和社会必需品。当然，从“管控型”政府到“服务型”政府，政府治理理念及政府行为发生了一系列转变和升级。政府治理并非一个封闭的体系，而是与社会大系统不断进行能量的“输入”和“输出”，从而达到平衡的一个开放体系。政府治理需要从社会中获取所需的资源供给以及必要的社会支持，从而有效转化为政策和政策执行的输出。同时，推进治理体系和治理能力现代化是关系党、国家、人民的重大问题，政府治理需要不断调适以适应外在环境的变化，从而与时俱进，求新求变。发达国家的政府改革历程说明政府改革和治理需要创新，需要引入政府以外更为先进的经验和体制机制；摒弃不合时宜的、传统的、僵化的、不灵活的执行机制，代之以顺应时代取向的、互动的、合作的、可调谐的执行机制；从而更好地推进协调政府、社会、公民之间的关系，推动政策执行的本土化研究，分解政策执行中的不利因素，达到政策执行目标。同时对于政府部门而言，公民个人的独立性和自由权利能够更好地协调各级政府、部门、组织和地方、部门与部门的关系，对于加强政策学习具有积极示范作用。

2．理论意义

第一，探讨社会政策执行规律的理论。政策能否成功执行，不仅取决于执行资源的多少、执行主体是否尽职尽责、执行对象是否接受、执行组织是否行动有效，还取决于执行的方式是否科学。通过观察执行过程中地方政府之间是如何进行学习、竞争、竞赛抑或是变通的，综合考察中央政府与地方政府间的关系会发现，传统意义上，一般由中央政府制定政策，地方政府负责执行。但是政策执行过程不仅仅是地方政府被动执行的过程，过程中还伴有中央政府的监督，是双方通过协调、互动、合作达致合理有序的过程。一般情况下，地方政府是执行主体，执行过程中地方政府可能会因为自身利益结构导致执行不到位的现象，也有可能执行非常到位且推动当地经济社会繁荣的发展。因此，探索新时代社会政策执行有赖于一个更加系统、整体、全面的分析框架。故需在梳理既有研究基础之上，结合社会政策执行实践，运用政策执行系统模型、政策执行过程模型和政策执行调适模型，更好地揭示社会政策执行规律。

第二，探讨中国社会政策的创新。虽然我国社会政策是依附经济政策逐渐成长和发展起来的，但是这丝毫没有影响社会政策发挥作用。随着社会的发展，社会政策日益成为政府、市场和社会之间的纽带，在向后工业社会、风险社会以及大数据时代转型过程中，社会政策对于维护社会价值理念、维持社会秩序、提升社会服务水平、增强社会公平、动员社会力量、壮大社会组织等方面发挥着重要作用。我国社会政策执行已经不是执行阻滞的问题了，而是政策执行过程中的创新与创新程度的问题了，这对于新时代社会政策的执行和发展具有重要的理论指导意义。