由下而上的政治轨道
不过，这一节将强调第二道防线上的权力制约，而不是第一道防线。在我们传统的政治生活中，一方面我们用思想约束政治权力，另一方面又去限制行政体系的范围。这是把集权的中央悬空起来，不使它进入与人民日常生活相关的地方公益范围之中。中央派遣的官员到县级为止，不再下去了。一般研究传统中国行政机构的人很少注意到从县衙门到每家大门之间的一段情形，其实这一段是最有趣的，同时也是最重要的，因为这是强大的中央政权与自治的社区之间的结合点。只有对这个结合点有很好的了解，我们才能理解中国的传统体制实际是如何运作的。
我们先从衙门说起。我谈到由中央派遣的官员只存在于县级以上，因为以前在县级以下我们不认可政府部门的存在。知县代表着皇帝，被称为“父母官”，他应与群众保持亲密关系，但这位老爷的衙门像天一样高得让普通老百姓难以接近。衙门也不是一般人都能随便进入的。但是，在父母官和其子民之间有着一些往来接头的人。那些保持衙门与民众之间、治人者与治于人者之间联系的人是官僚的奴仆们。这些衙役在中国的社会中居于最低的阶层之中，他们被剥夺了大多数的公权，他们的儿子不得参加科举考试。最容易滥用权力的人被置于如此低的地位，这也是中国权力体系中十分重要的一点。如果社会没有通过轻视他们、剥夺他们优越的社会地位的方式压制他们的话，他们可能就会像犬狼一样可怕。在没有提高社会地位可能的情况下，即使滥用权力，他们仍然不至过于令人惧怕。(5)
在倡导无为政策的政治体制中，地方官没有什么工作可做。所以，从历史上我们可以了解到许多在这种职务任内花大把时间游山玩水或培育自身文学才能的例子。他们的工作只是收税和断案。就是第二项工作也没有多少事，他们的准则是最好没有诉讼。政府工作人员的任务是维持人们的正常秩序、收钱以及在需要时征集劳力。如果县政府的命令下达到每个家庭，那才真正意味着县是一个基本的行政单位。但事实并非如此。县的命令并不直接到达各家各户，而是发到地方的自治团体（在云南被称为“公家”的那一类组织）。我称这一组织为“自治团体”，因为它是由当地人民组织以管理社区公共事务，如水利、自卫、调解、互助、娱乐、宗教等。在中国，这些是地方的公务，在依旧活着的传统里，它们并非政府的事务，而是以受到过良好教育、较为富裕家庭的家长为首，由地方社区来管理的。像灌溉这样的实务，可能由没有学问的人来负责，但有学问的人通常在做决定方面有更高的声望。(6)
但是，除处理地方上的公共事务之外，公家另外一个重要的作用就是在与政府打交道时代表人民。我有足够的理由将此二种功能——自治与代表政府——分离开来。公家负责人不沾手与衙门发生的官方关系，而是有特定人物代表社区与政府打交道，这些人被称为“乡约”（此为云南土语）。如我所言，在法定的政治体系中，并不承认自下而上的轨道，皇帝是绝对的，因此违背皇帝的旨意就是犯罪。但是在实际生活中，谁也不敢保证自上而下的命令一定是人民乐于接受的。因此，在实际的运作中，必须有与人们交流以及了解他们的意愿的途径。官府的衙役并不是把命令传达到公家，而是传达到乡约那里。乡约由社区成员轮流担任，其身份尤其尴尬，因为他在社区没有实权或影响，只不过是权力从上至下轨道的终点。他在接到政府命令后，相应地向公家的管事汇报，后者在茶馆里与士绅中的其他头面人物商讨，如果他与其他管事觉得命令难以接受，他可以拒绝并退回给乡约。这倒霉的乡约必须再次通报衙门，并且由于办事不力，还会成为官家的“出气筒”。不过，这样皇帝的“脸面”就保住了，因为这种违抗并非是直接的，而仅仅是以一种迂回的方式来表明。另一方面，非正式的协商也开始了。地方的管事以其与官位相当的士绅地位去拜会地方官，就政府指令一事进行协商。如果达不成协议，地方的管事就会委托镇上的亲戚朋友，再往上层活动，到地方官上司那里去交涉，有时可能会上至最高当局。最后某种协议达成了，中央政府就会自行修改命令，事情再次得到解决。
依照这种体制，地方管事不与被鄙视、不起眼的政府差人接头，因为如果自治团体成了法定行政机构里的一级，从下到上的轨道就被阻塞了。负责衙门的官员不能与属下胥吏自由交谈，只可与官僚体制之外的人或与他社会地位相仿的人讨论。在清代（1616—1911），中举的人可以用自己的帖子拜会地方官员。除了这种文人的特权外，除非他的头衔被取消，他还可以免受皮肉之刑。举人的功名县官无权取消，而只有地方教育官员才有此权力。那些可以与政府官员打交道的人被称作士绅。
我希望我已经在上述有些简短的叙述中阐明了几点：（1）在中国传统的权力体系中存在两个层次——上层有中央政府，下层有以士绅阶层作为管事的自治团体。（2）中央政府的权威事实上是受限的。由士绅管理的地方事务一般不受中央权威的干扰。（3）从法律上来讲，只有一条自上而下的传达皇帝命令的途径。但是在实际运作中，不合理的命令可以通过官府衙役、地方选择的乡约或其他此类的媒介人物而被打回。在讨论中国正式的政府制度时，通常没有认识到这种自下而上的影响，但无论如何它是有效力的。（4）自下而上传递影响的机制是由士绅的从政或不从政的亲属或参加同批考试的朋友的非正式压力来实现的。通过这种方式，影响甚至可以直达皇帝本人那里。（5）所谓的自治团体是由当地人民实际需要中产生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉。当中央政权只征收一部分有限的赋税和劳役时，当地百姓可能会有“天高皇帝远”的感觉。但是保持中央和地方政府之间联系的重要性意味着，士绅通常会在当地组织中拥有决策和管事的地位。(7)