四、作为拟制行政机关的授权组织作出的行政行为

行政诉讼法第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本条确定了“行政行为”的主体之一是“行政机关”和“行政机关工作人员”。同时，行政行为可能不仅仅由行政机关作出，其他组织也可能作出行政行为。这一内容实际上在修订前的行政诉讼法中已经有所体现。

修订前的行政诉讼法中，被告不仅包括狭义上的行政机关，而且还包括法律法规授权组织。修订前的行政诉讼法第25条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。该条第4款规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。这里的“组织”不仅包括企业、事业单位，还包括行政机关、行政机构等。在1989年行政诉讼法草案中曾经规定，个人亦可作为被授权的主体。[17]综合考虑，立法机关采纳了关于个人不作为被授权人的意见，保留了“被授权组织”可以作为行政诉讼被告的意见。

在行政诉讼法颁布之初，一般认为，此处的“组织”仅仅包括非行政机关。参与立法的学者认为:“因为法律、法规授权，他们已经不是公司或者事业单位，而是拥有某些国家行政权力的‘准行政机关’，他们也应当‘依法行政’，所以要告他。有的同志问，出版社征收作者的所得税如果侵犯了作者的权益，被告是谁?如果是法规授权的，那就告出版社。”[18]之后，最高人民法院对“法律法规授权组织”作了一系列的、循序渐进的扩大解释。原《贯彻意见》将被授权组织扩大解释到行政机关的“派出机构。”《贯彻意见》第18条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以该行政机关为被告。但法律、法规对派出机构有授权的除外。《若干解释》之后对授权组织作了进一步的解释。《若干解释》第20条第3款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为机构或者组织为被告。这一规定在两个方面对原《贯彻意见》进行了完善:一是将作为被授权组织的行政机构从派出机构扩大到派出机构、内设机构和其他组织。二是将授权的规范性文件由法律、法规扩大到法律、法规和规章，以适应司法实践的需要。《若干解释》同时列举了两种情况下行政机构不得作为“授权组织”(即仍然以行政机关为被告) : (1)行政机关组建并赋予行政管理只能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告; (2)行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

法律、法规、规章的授权实际上给予了组织一个行使行政管理职能的权力，赋予了其在法律上的行为能力。从宪法意义上讲，行政机关的权限也是基于立法机关的授权，都是基于人民的委托。但是，如果将行政机关的职权也作为授权情形，就失去了划分的意义。在行政法学上，行政机关属于职权行政主体，被法律法规规章授权的组织属于授权行政主体。授权行政主体的特点是:主体资格取得的法律依据是宪法、组织法以外的法律、法规、规章;取得方式由法律法规规章概括规定或者作具体规定，但不能“一揽子”授权;取得资格的行政主体的行政职能一般比较明确、具体，范围比较明了;组织的成立和行政主体的法律资格可能是同时取得的，也可能是先成立组织后取得行政主体资格;此时授权行政主体有时候还必须符合授权时限。[19]授权机关可以是立法机关也可以是行政机关，必须以法律、法规、规章的形式明确授予。授权决定的内容必须包括:授权人与被授权人、授权事项与授权范围、授权依据、授权期限等。例如，根据铁路法第3条第2款的规定，国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。铁路运输企业因该法的授权即获得行政主体的资格。

“授权组织”中的“组织”可以是非行政机关的组织(例如企业、事业单位)，也可以是行政机关。典型的授权组织是法律、法规、规章授予非行政机关行政管理权限。例如，学生诉高校颁发学位证的案件。例外的情况下，有的行政机关也可能由于授权成为授权行政主体。一般而言，行政机关具有固有行政职权，但也可能由于法律、法规的特别规定具有授权的行政职权。

对于法律、法规授权组织作为被告的问题，修订前的行政诉讼法已经明确，此不赘述。《若干解释》将规章授权的组织也列入行政诉讼被告，主要考虑是:第一，实践中，规章往往是法律、法规的先导。行政机关管理领域非常广泛，而法律法规制定程序相对复杂。一般来讲，规章大多有法律法规的依据，即便没有直接的法律依据，经过一定法定程序后可能上升为行政法律法规。第二，规章授权并非规章“委托”。行政规章一旦颁布实施，只要规章本身是合法的，就无须被授权方的受领，即无须被授权方的同意即获得法定主体地位，这与委托的含义大相径庭。此外，规章授权引起职权、职责的转移，被授权的组织既要行使被授予的职权，又要承担行政职责，而行政委托不会引起职权和职责的转移。由于规章制定行政机关不愿意作为被告应诉，忌讳“委托”而热衷“授权”。第三，根据立法法的规定，规章属于“法”的范畴。立法法第四章第二节明确规定了“规章”属于“法”的组成部分。行政诉讼法制定于1989年，当时对规章法律地位还没有明确。立法法颁布之后，规章的法律地位是清楚的，应当与时俱进，将被告范围适当扩大到规章授权组织。第四，规章包括部门规章和地方政府规章，包括国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令而制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规制定、发布的规章。如果一律视为委托，就会有许多部委、省政府要当被告，这样既增加了当事人的心理负担，也增加了当事人的经济负担，不利于当事人起诉，不利于行政机关应诉。第五，将规章授权组织作为行政诉讼被告并不违反行政诉讼法的规定。行政诉讼法对于规章授权的问题没有涉及，这是行政诉讼法留下的一个空间，司法解释有权力进行填补。第六，从学理上来讲，行政诉讼主体和行政执法主体不是一个概念。承认规章授权的组织作为被告，只是为了便于确定被告，便于保障原告的合法权益，并不意味着承认了它的合法的主体资格，也不意味着其授权的合法性。这是两个问题，应当区别开来。

《若干解释》承认规章授权的组织可以作为被告。但要强调的是，规章授权组织在诉讼中被确认为行政诉讼被告之后，法院在进行权限审查时，要审查规章的授权是否合法，该组织是否具有合法的执法主体资格。只有在规章的授权和更高层级的法律法规没有抵触，而且该授权是必要的情况下，才应当承认授权组织的执法主体资格。[20]这就是说，《若干解释》在一定程度上承认了规章授权组织的行政诉讼被告资格，但是，从字面上看，规章授权组织限制在“超出法定授权范围”之内，即法院在合法性审查过程中，也要对是否超越法律、法规或者规章的授权进行审查。有的学者就“超出法定授权范围”的表述提出意见，认为“超出法定授权范围”在理解上可能导致过于狭义的理解，即只是包括了未能在法定的额度范围内行使权力，没有包括无权限的情形。建议修改为“超出法定授权范围实施行政行为或者实施无权限的行政行为”。[21]实际上，应当将“超出法定授权范围”作广义的理解。超出法定授权范围实际上是行政法上“越权”的另一表述。正如王名扬先生指出的，“超越管辖权的范围也包括通常所说的无管辖权在内。因为行政机关的权力只能在法律明白的或默示的规定范围以内，如果超过法律的规定，对于超过部分当然没有管辖权力。另一方面，行政机关行使法律所没有规定的权力，当然也是超过行政机关的权力范围。所以超越管辖权的范围和无管辖权实际上是一样的。”[22]也就是说，《若干解释》包括了各种情形下的规章授权，并未局限于“超出法定授权范围”一种情形。

规章授权组织的被告资格确立将近15年的时间。在此期间，行政执法领域和司法实践也发生巨大变化。一些行使公共职权或者提供公共服务的组织也应运而生。对于这些公共组织在行政诉讼中的法律地位，产生了较大的争议。最高人民法院在修法中建议，对于行使公共职能的社会组织，其行为属于可诉的行政行为，应当在总则部分明确社会组织行使公共行政职能行为的可诉性。我们的理由是:

第一，现行法律将社会组织的适格被告条件限于“法律、法规授权”范围过窄，既落后于司法解释已将“规章”授权的组织纳入被告范围的现实，也不符合大量社会组织实质承担公共行政的现状。例如，政府信息公开条例第37条规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。根据这一规定，对于公共企事业单位在提供社会服务过程中的信息，参照政府信息执行。如果对这些信息行为不服提起行政诉讼，现有的“法律法规授权”规定将会导致排除在行政诉讼受案范围之外。

第二，公共行政职能事关人民群众切身利益，要求通过诉讼途径解决此类纠纷的社会呼声很高。当前，因高校拒绝颁发学位证和毕业证、“外嫁女”村民待遇、征地补偿费用分配、行业协会自我管理、查询公共企事业单位信息而引起的纠纷已经大量涌现。但由于法律规定不明确，经常出现行政诉讼和民事诉讼“两不管”的情况，形成法律保护的漏洞，亟须完善，例如，广东省在2006年之前尝试通过“外嫁女”向人民法院提起民事诉讼的途径解决。但是司法实践中频频遇到的问题是，村(居)委会系根据农村集体经济组织的章程，确定“外嫁女”不具有农村集体经济组织成员的身份，而章程的制定又源于村民自治制度，所以民事审判遇到障碍。即使法院硬性将其定位为民事纠纷，作出的判决也难以得到执行。为此，广东省在2006年确定了由乡镇(街道)政府先行作出行政处理的解决路径，“外嫁女”或者村委会如果不服镇街政府的处理决定，可提起行政复议，对行政复议决定不服，可再提起行政诉讼，间接将“外嫁女”与村委会的纠纷转化为行政纠纷，通过行政诉讼解决，如果此类纠纷不纳入行政诉讼中解决，就可能导致老百姓“投诉无门”。又如，在“邹宗利诉全国社会保障基金理事会政府信息公开案”(北京市高级人民法院〔2013〕高行终字第1741号行政判决)中，法院认为，全国社会保障基金理事会经党中央、国务院批准设置，为国务院直属事业单位，受国务院委托，管理中央集中的社会保障基金。其管理中央集中的社会保障基金，对通过减持国有股所获资金、中央财政拨入的资金及其他方式筹集的资金及其投资收益进行管理，并定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况，向社会公布全国社保基金资产、收益、现金流量等财务状况，具有对公共事务进行管理的职能。因此，社保理事会具有投资运营及基于管理公共事务职能对全国社会保障基金进行管理的双重身份。目前，法院已经受理了越来越多的此类案件。

第三，公共行政职能本质上属于行政法律关系范畴，而民事诉讼的调整范围以民事法律关系争议为限，难以准确评判和实质解决因公共行政职能引起的纠纷。与之相比，行政诉讼解决此类纠纷显然更为适宜。这一点可以从各地法院越来越多地通过行政诉讼处理起诉高校、残疾人联合会、村委会等案件并取得良好效果的实践中得到印证。例如，“吴建敏诉北京市朝阳区残疾人联合会不履行法定职责案”(北京市朝阳区人民法院〔2008〕朝行初字第207号行政判决)。法院认为，根据《残疾人保障法》《残疾人就业条例》《中国残疾人联合会章程》以及《北京市朝阳区残疾人联合会职能配置、内设机构和人员编制规定》的有关规定，朝阳区残联是北京市残疾人联合会的地方组织，是各类残疾人的代表组织、社会福利团体和事业管理机构融为一体的事业团体，具有对朝阳区参加职业技能培训的残疾人提出的学费补贴申请进行审核的职能。

第四，按照十八届三中全会提出的“转变政府职能、改进社会治理方式、激发社会组织活力，优化公共服务”的重大改革要求，自治组织、行业协会、公共企事业单位、社会团体等社会组织将承担更多的本由政府承担的公共行政职能，使得这一问题的解决更具紧迫性，通过本次修法对公共行政组织的行为进行监督更显必要。在司法实践中，作为基层群众性自治组织的村委会作出的行使行政职权的行为屡见不鲜，例如，村委会收回承包经营权的行为等，除了作出主体之外，其行为与行政行为的性质并无本质区别。

第五，大陆法系国家大多把行使公共行政职能的社会组织作为公法人纳入司法审查范围。在法国、德国等大陆法系国家，凡以公法人为被告的公法上的纠纷通常由行政法院管辖，适用行政诉讼法。例如，法国现行法律有四种类型的公务法人:行政公务法人;地域公务法人(例如市政联合会、市政联合区、城市共同体、省际协会等) ;科学文化和职业公务法人(例如高等学校) ;工商业公务法人，例如公有商业公司、国营公司、合营公司等。德国公共行政的组织形式包括部委行政和公法团体。前者是指传统的科层行政组织;后者是指享有公权力的团体。此外，公共行政组织还包括公共设施等(例如中小学校、封闭性的医院或者关押场所)。除此以外，根据特别法的规定，联邦劳动服务中心、储蓄信用社、学校、公法基金会等也属于公共行政组织。域外的这些以是否履行公共职能为标准，全面保障当事人合法权益的做法值得借鉴。

基于以上考虑，最高人民法院建议规定，公民、法人或者其他组织认为社会组织行使公共行政职能的行为侵犯其合法权益提起诉讼的，适用本法的规定。立法机关最终接受最高人民法院的建议，确定将公共组织行使行政职能的行为纳入“行政行为”的范畴。同时，为了便于人民法院在确定行政行为性质、确定被告等方面具有明确的法律依据，继续保持和沿用了《若干解释》相关内容的表述。

修正案二审稿规定:“前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权作出行政行为的组织。”在讨论和征求意见过程中，有意见认为，司法实践中，行业协会、村委会、居委会、高校等社会组织越来越多地承担公共管理职能，其所实施的公共管理行为实质上具有行政行为的特点，在实践中由此引发的争议，民事诉讼不受理，大量争议无法纳入诉讼渠道，有必要对这类行为进行规范，建议修改为:“前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权组织以及其他形式行政管理职能的组织。”还有的认为，法律法规授权作出行政行为的组织概念不清，司法实践中很难界定，建议明确其概念、性质和类别。最高人民法院、有关专家和社会公众提出，按照党的十八大和十八届三中全会有关精神，以简政放权为重点的行政审批制度改革深入推进，有些社会组织已经承接了一部分原由政府部门办理的事项，下一步还可能承担更多的公共管理和公共服务职能，其行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，也应当纳入行政诉讼救济渠道。立法机关决定在原有基础上适当扩大。据此，行政诉讼法第2条第2款规定:“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”