一、行政诉讼法立法宗旨

修订前的行政诉讼法第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”这一规定包含了三个方面的内容:其一，保证人民法院正确、及时审理行政案件。“正确”要求人民法院在查明事实的基础上，正确适用法律，作出正确的裁判。查明事实，就是要查明作出行政行为所根据的事实和行政争议的事实;正确适用法律就是正确适用实体法和程序法;正确作出裁判就是按照行政诉讼法实体规定和程序规定作出准确的裁判。“及时”要求人民法院在行政诉讼的各个阶段，都要按照行政诉讼法规定的期间审理案件。其二，保护公民、法人和其他组织的合法权益。通过行政诉讼的方式保障人民合法权益，是行政诉讼法的核心宗旨。其三，维护和监督行政机关依法行使行政职权。过去的观点认为，人民法院通过审理行政案件，对合法的行政行为判决维持;对违法的行政行为判决撤销、变更、履行或者重作。前者是对合法行政行为的保障，后者是对违法行政行为的监督。在司法实践中，针对本条的修订，主要有以下几个问题的讨论:

(一)行政诉讼是否需要对行政行为予以维护

在调研过程中，包括各级法院法官在内的大多数观点认为，修订前的行政诉讼法将立法宗旨中保障公民权利与监督和促进行政机关依法行政等量齐观，存在明显缺陷。主要是:第一，将“维护”行政机关依法行政放在“监督”行政机关依法行政之前，与行政诉讼重在制约监督行政行为的本质不相吻合，实际上认可了行政审判权力对行政权力的依附和从属地位，与行政诉讼的本质背道而驰。第二，行政行为从作出之日起生效，其效力并不因为行政判决的维持而得到“维护”。第三，使用“维护”一词有损行政审判的良性运行，有画蛇添足之嫌。特别是在司法实践中，有的地方党政领导认为人民法院有义务维护行政机关，并以此为由对案件进行干预，导致行政审判面临的司法环境逐步恶化。

包括广东等地法院的许多意见认为，应当将“维护”二字改为“促进”。理由是:第一，行政诉讼是一种以司法权制约行政权的制度架构，促进行政机关依法行政是行政诉讼所能够实现的客观法律功能。第二，公民提起诉讼的目的除了维护自身合法权益外，更多的是一种参与国家治理的方式，行政审判实践中出现的公益诉讼也体现了公民通过诉讼参与行政管理过程和监督行政的意义。第三，“促进”二字的改动是一种革命性的制度变革，彰显着司法权力推动行政机关依法行政的功能。司法不是附属于行政和证明行政合法的力量，而是一种居中的衡平力量。第四，1989年行政诉讼法制定之时，曾经规定为“促进”，但是由于法治环境欠佳，立法者认为“促进”语气太硬，没有采纳。经过20多年的行政审判实践，明确“促进”的条件已经成熟。

还有的观点认为，行政诉讼法是一部保障人民群众合法权益的法律，保护权益应当成为行政诉讼法的唯一宗旨，建议将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的内容删除。

在立法过程中，比较一致的观点是，行政诉讼法是一部监督行政机关依法行政的法律，而非维护行政机关权威的法律。修订后的行政诉讼法第1条删除了“维护”的规定。同时，考虑到“监督”本身具有“促进”的含义，没有在条文中采纳增加“促进”的内容。对于删除“维护和监督”的观点，立法机关也没有采纳，理由是主要是行政诉讼法不仅仅是一部保护人民合法权益(主观公权利)的法律，也是一部监督行政机关依法行政(客观法律秩序)的法律，两者均不能偏废。

(二)是否需要将解决行政争议列为立法宗旨

行政诉讼是一种解决行政争议的制度。行政诉讼首先是一种诉讼活动。诉者，告也;讼者，争也。诉讼的基本含义就是发生矛盾或者冲突的一方，请求与争执双方没有利害关系的司法机关，按照公正的程序解决争议。[1]应当说，解决行政纠纷本身就是行政诉讼宗旨的题中之义。对于是否增加“解决行政争议”，在立法过程中还存在一些争议。主要有两种观点:

第一种观点认为，没有必要规定“解决行政争议”的内容。主要理由是:第一，将解决行政争议作为行政诉讼法的宗旨，可能会加重人民法院的负担。目前，行政诉讼法的架构属于客观诉讼的架构，人民法院只负责行政行为的合法性，如果要求人民法院“有效化解争议”，人民法院除了承担行政行为合法性的审查职责外，还要承担化解纠纷的职责，可能超出人民法院的承受范围。第二，将解决行政争议作为行政诉讼宗旨，可能与人民法院对行政行为进行合法性审查的原则相悖。行政争议的范围远远不止行政行为合法性，还可能包括行政法律关系是否存在、行政行为是否有效成立等。如果确立解决行政争议的宗旨，将可能导致条文之间的冲突和不协调。第三，行政争议的概念过于宽泛，在实践中不易把握。行政争议既可能理解为外部行政法律关系，也可能理解为内部行政关系。除了行政机关与相对人之间的争议属于行政争议之外，行政机关之间的争议是否属于行政争议，是否也要纳入行政诉讼受案范围，存在理论上的困难。

第二种观点认为，应当规定“解决行政争议”。笔者一直主张，将“解决行政争议”纳入行政诉讼法立法宗旨当中。在最高人民法院的建议稿中，最初表述为“妥善解决行政纠纷”，由于“纠纷”一词具有不确定性，又改为“有效解决行政争议”。由于该项宗旨是对人民法院的要求，因此放在“保证人民法院公正、及时审理行政案件”之后。同时，在逻辑上也比较顺畅和清楚，人民法院公正、及时审理行政案件的目的是“解决行政争议”。行政诉讼法修正案(草案)在第十二届人大常委会第一次审议时，没有将“解决行政争议”列为行政诉讼宗旨，第二次审议时，明确规定了“解决行政争议”。

本法[2]明确规定“解决行政争议”，主要基于以下理由:

第一，构建和谐社会要求行政诉讼必须以解决行政争议作为其基本功能。修订前的行政诉讼法是一个比较典型的客观法的架构。法院对行政行为的合法性进行事后评价，这种评价是一种事后的、静态的评价，具有不彻底性和滞后性。只有针对争议，特别是针对原告的诉讼请求，才能彻底化解行政争议。

第二，解决行政争议与其他立法宗旨相辅相成。人民法院只有解决了争议双方的事项，才可能达到保护公民权益和监督行政机关依法行政的目的。例如，解决行政争议的立法宗旨可以为“保护公民权益”立法宗旨提供进一步的制度支持。目前，我国行政权力的强大是不争的事实，无论在可能性还是现实性上，行政侵权都是不可避免和大量存在的，公民权利得不到保护的现象普遍存在。这一现实情况决定了行政诉讼法必须以救济权利为首要目的。解决行政争议重在化解争议，必然需要关注公民实际诉讼请求，也就必然达到保障公民合法权益的目的。

第三，大量的行政案件虽然涉及行政行为的合法性，但是公民、法人或者其他组织更关注其合法权益、切身利益能否得到司法保护。例如，以工伤认定行政案件为例，原告提起诉讼的目的是获得工伤补偿金，而根据修订前的行政诉讼法，法院可以作出的判决只有维持、撤销或者重作等判决。法院判决生效后，原告仍不能实现其获得补偿的目的，还需要复杂的工伤等级评定、劳动仲裁甚至民事诉讼、执行等程序才能实现其最终目的。明确规定行政诉讼化解行政争议的目的，有利于人民法院根据原告的诉讼请求，实质性化解行政纠纷。

第四，有利于化解行政诉讼中的民事争议。民事诉讼是以化解纠纷为主要目的的，行政诉讼脱胎于民事诉讼，它通过保护公民合法权益和监督行政机关依法行政之间实现有效平衡来解决行政争议，属于解决纠纷的方式。基于这一考虑，本法在第60条规定了有限调解规则，即人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。第61条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

第五，为构建诉讼类型制度留下充分的空间。修订前的行政诉讼法更多强调人民法院对行政行为合法性审查。主要体现的是撤销诉讼和部分给付诉讼的特点。健全的行政诉讼制度除了形成诉讼(包括撤销诉讼和变更诉讼)和给付诉讼之外，还有确认诉讼(包括一般确认诉讼和继续确认诉讼)，行政争议的外延能够容纳所有的诉讼类型，为完善行政诉讼制度留下足够空间。

第六，有利于对经过行政复议案件的监督。对于经过复议维持的案件，法院不仅要对复议机关作出维持的行政行为进行审查，也要对原行政行为进行审查。只有对复议行为和原行政行为进行全面审查，才能真正化解行政纠纷。本法第79条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

第七，从域外的规定来看，解决行政争议是行政诉讼的根本宗旨。例如，德国行政法院法第40条第1款规定，在联邦法律没有明确规定由其他法院管辖的情况下，所有非宪法的“公法争议”由行政法院管辖。州法律也可以规定州法适用范围内的“公法争议”由其他法院管辖。我国台湾地区的“行政诉讼法”第2条规定，“公法上之争议”，“除法律别有规定外，得依本法提起行政诉讼”。

(三)保证人民法院“正确”审理案件还是“公正”审理案件

在修法过程中，我们提出，“保证人民法院正确、及时审理行政案件”中的“正确”应当修改为“公正”。理由是:第一，“正确”是与“错误”相对应的，没有反映出司法活动的特征。人民法院在诉讼活动中，最重要的是保证案件得到公正处理。第二，“正确”一词具有较浓郁的政治意味，也常被用作“政治正确”等表述。在一些司法环境不好的地方，容易成为地方党政领导干预口实。第三，人民法院审理行政案件，需要兼顾公正和效率。“及时”意味着高效率，“公正”意味着高质量。第四，公正的前提是人民法院准确认定案件事实，查明是非，准确适用法律，这个要求要明显高于“正确”的要求。立法者最后采纳了这一主张。

据此，行政诉讼法第1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”