前言

《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“行政诉讼法”)于1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，它的颁布和施行是中国政治民主和法治建设的重要里程碑。行政诉讼制度是近代法治文明的重要成果，也是人类文明进步的必然选择。行政诉讼制度是现代社会维护社会公平正义的重要制度架构，通过保障人民群众请求公法救济的权利，确保行政相对人被侵害的权益得到及时恢复;行政诉讼制度是维护法的安定性和法制统一的重要支撑力量，通过监督行政机关依法行政，确保法律设定的各项目标切实实现，进而维护不以侵犯他人合法权益为代价的社会公共利益;行政诉讼制度是维护社会稳定和谐的先进制度设计，通过对于“官”民矛盾的诉讼程式上的处理，厘清纷争委曲，增进和解信任，维护社会稳定和社会和谐。

行政诉讼法自颁布实施以来，在保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政和化解行政纠纷等方面发挥了积极作用。在此期间，全国各级人民法院审理了大量的行政案件。1990年至2014年6月，全国法院受理一审行政案件2102705件，审结2076050件。2002年至2013年，全国法院受理非诉行政执行案件2773383件，执结2770768件。一审行政案件收案数从1990年的9934件上升到2013年的123194件，增长了11倍，较好地体现了司法公正。目前已受理的行政案件几乎涉及所有行政管理领域，新类型案件不断增多。除了传统的行政处罚、行政强制等案件外，要求提供最低生活保障费、社会保险待遇等行政给付案件，要求公开政府信息的案件，要求保护受教育权、劳动权、公平竞争权、相邻权的案件层出不穷。但是，行政诉讼法是在计划经济时代制定的，随着经济、政治、社会、文化和生态的发展，这部法律的一些内容已经不能满足当前司法实践的需要，特别是人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈，亟须进行修订。

2003年，行政诉讼法修改第一次被列为第十届全国人大常委会立法规划二类项目。在此期间，学术界和司法实务界积极建言献策，在每年的“两会”上，全国人大代表和政协委员经常提出修法意见和建议，为行政诉讼法修改列入正式立法计划奠定了良好基础。2008年，第十一届全国人大常委会将其列为立法规划一类项目。2010年，全国人大再次将行政诉讼法的修改列入立法计划。全国人大常委会法工委从2009年开始着手行政诉讼法的修改调研工作。

最高人民法院对本次修订工作极为重视，专门成立了由最高人民法院副院长江必新担任组长，行政审判庭等部门有关同志参加的行政诉讼法修改研究小组。从2011年开始，为了增强调研的实效性、针对性，应全国人大常委会法工委行政法室的提议，研究小组采取与行政法室联合调研的方式，先后赴山东青岛、湖南长沙等地进行实地调研，广泛听取了来自基层法院、基层行政机关的工作人员、律师以及人大代表、政协委员的意见，选取基层法院旁听了若干起行政案件，采取多种方式了解行政诉讼实践情况。同时，行政诉讼法修改研究小组从2011年8月开始，就行政诉讼法修改召开专门会议并作细致部署，要求各地法院认真收集人民法院行政审判工作存在的问题和难点。2011 年9月，研究小组在综合各方意见的基础上，草拟了行政诉讼法(人民法院建议稿)。研究小组随后在天津高院、北京高院等地和最高人民法院召开了二十余次的座谈会、专家论证会、征求意见会等，就行政诉讼法(人民法院建议稿)征求了包括全国人大常委会法工委行政法室、最高人民检察院、国务院法制办等部门以及最高人民法院司改办、研究室、立案一庭、赔偿办等部门的意见和建议。2013年12月，最高人民法院向立法机关提交了修订行政诉讼法(人民法院建议稿)。

立法机关在修法工作中把握了以下几个原则:一是维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人、其他组织的诉讼权利;二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则，维护行政权依法行使和公民、法人、其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡，保障人民法院依法独立行使审判权;三是坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善;四是总结行政审判实践经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。立法机关经与最高人民法院、国务院法制办公室等方面沟通协调、反复研究，在充分论证并取得基本共识的基础上，形成了行政诉讼法修正案(草案)。

2013年12月25日，第十二届全国人大常委会第六次会议第一次对行政诉讼法修正案(草案)进行了分组审议，会后，立法机关就修正案(草案)印发地方各级人大常委会和国务院部门、部分高等院校、科研机构征求意见。中国人大网全文公布草案，征求社会公众意见。2013年12月31日至2014年1月30日，共有1483名网民就行政诉讼法修正案(草案)提出了5436条意见。立法机关还收到42封群众来信。各界对“立案难”、受案范围等给予了高度关注，分别有484名网民提出了505条意见和381名网民提出了394条意见。意见还比较集中的问题主要是行政审判体制改革、行政复议机关是否当被告、建立民事争议与行政争议交叉解决机制、完善证据规则、完善判决制度等。

立法机关在第一次审议的基础上，草拟出行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)。该审议稿对行政诉讼的客体行政行为、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、起诉期限、有限调解、将明显不当作为审查理由等问题作了补充规定。2014年8月，第十二届全国人大常委会第十次会议对行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)进行了分组审议。会后，根据常委委员和人大代表提出的意见和建议，草案增加了法律法规规章授权组织、行政协议、行政诉讼管辖、拒不出庭中途退庭的惩戒措施、适用民事诉讼法等规定。2014年10月28日，第十二届全国人大常委会第十一次会议对行政诉讼法修正案(草案三次审议稿)进行了分组审议。根据十八届四中全会的精神，草案对立案登记、行政诉讼管辖等问题又作了新的规定。2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。同日，中华人民共和国主席习近平签署第15号主席令，决定自2015年5月1日起施行。

修订后的行政诉讼法受到了包括实务界和学术界等社会各方面的高度评价，有评论认为这次修法保护当事人力度之大，内容之广，完全不亚于一次立法活动，必将成为法治政府建设和法治中国建设的重大推动力。这次修法在以下几个方面实现了制度创举: (一)立法宗旨作了重大调整，更加符合行政诉讼的定位。在立法宗旨部分，删除了“维护行政机关”的内容，回归了司法机关的本位;增加了“解决行政争议”，重申了定分止争的功能，将有力推动人民法院案结事了。(二)受案范围有了重大变化，行政诉讼受案范围有所扩大。本法全文删除了“具体行政行为”的表述，代之以“行政行为”，为人民法院依法受理行政案件排除了障碍;受案范围中增加了“行政协议”(行政合同)、行政征收、行政补偿等规定，将更有效地化解各类行政争议;明确规范性文件可以一并审查的规定，加大了对“红头文件”的监督力度。这些内容为人民法院依法受理和审理行政案件提供了法律依据。(三)跨行政区域管辖写入条文，为行政审判体制机制改革留下制度空间。按照十八届四中全会的部署，行政审判体制改革正在紧张有序进行，经与立法机关沟通，明确“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，管辖调整不再限于“第一审”案件，也不再限于“基层人民法院”，为行政审判体制改革留下制度空间。(四)当事人资格更加明晰，有利于准确确定当事人的程序权利与程序义务。明确原告资格，受案门槛进一步宽松;明确第三人资格，有利于保障行政程序相关人的合法权益;经复议的案件复议机关作被告，有利于破解行政复议机关维持率极高，变形为“维持会”的现象，也有利于促进行政复议功能的发挥。(五)写入重大证据规则，证据制度更加完善。举证责任的内容更加丰富和科学;确立了不能为证明行政行为合法性调取证据规则、非法证据排除规则、质证和认证规则等，进一步完善了行政诉讼证据制度。(六)受理案件门槛降低，人民群众“告状难”问题有望缓解。根据十八届四中全会精神，首次在诉讼法中规定了立案登记制度;起诉期限由原来的“三个月”增加到“六个月”，并规定了五年和二十年的最长起诉期限;明确规定了人民法院既不立案又不作出裁定，行政相对人可以向上一级法院起诉的“越级起诉”制度。(七)规定对行政机关非法干扰审判活动的制裁措施，维护司法权威。明确规定行政机关拒不出庭、无故中途退庭、欺骗胁迫原告撤诉等行为的惩戒或者处罚措施。对于拒不执行人民法院生效裁判的，增加了对行政机关负责人个人罚款、行政机关不履行公告、对行政机关主管人员直接责任人员拘留等的规定，为维护人民法院权威提供了良好的制度保障。(八)健全判决制度，有利于实质性化解纠纷。将“明显不当”的行为纳入可撤销的范围，加大了对明显不合理的行政行为的监督和制约力度;明确“重大且明显”的行政行为，人民法院可以作出无效判决;明确了继续确认、给付判决，增强对行政机关的监督力度;适度扩大了变更判决的适用范围，不再仅限于“行政处罚显失公正”;对应受案范围的扩大，明确了对行政合同案件的判决类型。(九)改革审理程序，诉讼程序更加科学。吸收中央司改任务和司法文件“简易程序”的规定，将有助于提高诉讼效率;明确对于涉及行政许可、登记、征收征用和行政裁决案件，人民法院可以一并审理相关民事案件，厘清了民行交叉案件的审理规则;在坚持不适用调解的前提下，例外规定了可调解案件的范围;由于行政案件的特殊性，一审二审审理期限适当延长。(十)明确对于行政诉讼法没有规定的，可以适用民事诉讼法的规定。这一规定为人民法院适用民事诉讼程序审理案件，为健全科学的行政诉讼制度提供了法律依据。

在历时三年多的集中调研和修改过程中，由来自最高人民法院行政审判庭和北京、上海、广东、湖北、浙江、辽宁、湖南、山东、福建、江西、重庆、江苏、河南等的高院有关同志组成的行政诉讼法修改小组，为修改行政诉讼法作出了突出贡献。本书作者均参与了最高人民法院本次行政诉讼法修改工作，有的同志还全程参与整个修法过程。新行政诉讼法刚刚颁布，为使社会各界对这部法律的相关内容有全面、准确的了解，保证新行政诉讼法顺利实施，我们组织编写了这本《新行政诉讼法专题讲座》，对新行政诉讼法分专题进行讲解，以期为全体行政审判工作人员和广大行政执法工作者提供一本简明而实用的教材，帮助广大读者从总体上把握行政诉讼法的基本内容和精神实质。