四、不属于行政诉讼受案范围的情形
(一)行政诉讼法列举的情形
修改后的行政诉讼法第12条从正向规定了行政诉讼的受案范围，明确行政行为侵犯合法权益可诉。第13条则是从反向明确界定了行政诉讼的受案范围，规定哪些行政案件不属于行政诉讼的受案范围。关于不属于行政诉讼受案范围的规定，行政诉讼法着重是从行政行为的角度予以排除，规定以下行政行为不属于行政诉讼的受案范围:
1.国防、外交等国家行为
“国家行为”并非都属于行政行为的范畴。国家主席、全国人民代表大会及其常务委员会作出的国防、外交等国家行为，从主体上讲就不属于行政主体，当然也不是行政行为，更不能将其纳入行政诉讼的受案范围。由国务院、国防部、外交部等行政机关作出的国防、外交等国家行为，本质上属于行政行为的范畴。但是，根据世界各国惯例，也不纳入行政诉讼的受案范围。我国立法也遵从了国际惯例。
“国家行为”，又称“统治行为”，是指与国家的重要政策有联系的行为，关系到国家存亡及国家统治之根本，具有高度政治性、主权性、整体性的国家最高机关(国会、内阁等)的行为。“国家行为”一词在行政法学意义上目前并无统一、确切的含义。国家行为可以有对外、对内两种意义的理解。对外国家行为主要包括国防、外交两大类。国防是为保卫国家安全、领土完整和全民族利益而抵御外来侵略、颠覆所进行的活动，如进行军事演习、调集军队、实施战争动员令、宣战，等等。外交是为实现国家的对外政策而进行的国家间的交往活动，如国家间的建交、断交、宣战、媾和、签订国际条约和协定、国家间的对等措施，等等。对内统治的国家行为主要包括:为保卫国家政权生存，控制政局，防止国家、民族分裂、抗救巨大自然灾害等而采取的总动员、宣布戒严以及其他紧急性措施等行为。我国行政诉讼法规定的国家行为主要是指对外的国防、外交行为。对于国内问题所采取的总动员、戒严令等紧急措施，更多的是作为政治问题，司法不予介入，不纳入行政诉讼受案范围，而非作为国家行为不纳入行政诉讼受案范围。
应当注意的是，国防、外交行为等国家行为不可诉，主要是指发布军事演习、实行战争总动员决定等行为本身不可诉。国难当头，一切都要让位于国防、外交行为的快速落实。但是，军事演习结束后，如果因军事演习涉及征用土地补偿的，根据修订后的行政诉讼法第12条第1款第5项规定，对地方政府为配合军演作出的征用土地补偿决定不服的，依然属于行政诉讼受案范围。被征用土地的当事人因为国防外交行为付出了特别牺牲，理应得到公平合理补偿。对地方政府作出的征用补偿决定是否合法进行司法审查，有利于促进地方政府依法公正作出征用补偿决定。同时，军事演习结束后，人民法院受理相关征用土地补偿决定案件，也不会对军事演习造成不利影响。例如，为应对现代陆海联合作战的需要，国家决定在某沿海区域实行登陆军事演习，地方政府为积极配合军演，征用军演范围内农民集体所有土地交给部队使用。为此，地方政府就征用土地补偿问题作出征用补偿决定。被征用土地的农民集体经济组织对该征用土地补偿决定不服，向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法受理该案，并对补偿决定是否依法进行审查，作出实体裁判。人民法院不得以征用土地系为了军事演习，属于国防行为为由，依照修改后的行政诉讼法第13条第1项规定，对农民集体经济组织就征用土地补偿决定提起的行政诉讼裁定不予立案或者裁定驳回起诉。
2.抽象行政行为
行政机关享有一定权限的制定规则权力，是现代行政的必然要求和发展趋势。当今世界各国均授予行政机关此类权限。根据宪法、立法法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等授权，我国行政机关依法也享有制定行政法规、规章，发布具有普遍约束力的决定、命令的法定职权。行政法理论上，将行政机关制定行政法规、规章，发布具有普遍约束力的决定、命令的行为统称为抽象行政行为。与抽象行政行为相对应的是具体行政行为。修改后的行政诉讼法将1989年行政诉讼法中的“具体行政行为”全部替换为“行政行为”。但是，关于“抽象行政行为”与“具体行政行为”区别标准问题并不会因为这一替代而告终结。因为，修改后的行政诉讼法并未将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，只是可以进行附带审查。
根据抽象行政行为的制定主体和效力等级不同，可以分为国务院制定行政法规的行为、国务院部委及直属机构制定部门规章的行为、省级人民政府和较大市人民政府制定地方规章的行为，以及行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令行为。根据立法法规定，行政机关制定和发布行政法规定、规章的行为属于行政立法行为。行政立法行为涉及国家和地方的重大决策，政策性极强，根据现阶段人民法院在国家机构中的地位和作用，尚不适宜纳入行政诉讼受案范围。立法法、《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等对行政立法行为规定了严格的程序和形式要件，与具体行政行为区别明显，实践中几乎不存在混同情况。除行政立法行为外，抽象行政行为还包括行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令行为，这类行为又可称为行政机关制定其他规范性文件的行为，行政复议法将其称为“规定”。根据制定主体和效力等级的不同，行政机关制定其他规范性文件的行为也可以分为国务院制定其他规范性文件的行为、国务院部委及其直属机构制定其他规范性文件的行为、省级人民政府及其职能部门制定其他规范性文件的行为、地州市人民政府及其职能部门制定其他规范性文件的行为、区县级人民政府及其职能部门制定其他规范性文件的行为、乡镇人民政府制定其他规范性文件的行为。其他规范性文件与具体行政行为如何区分，是目前实践中争议较大、难以把握的问题。
我们认为，制定其他规范性文件行为与具体行政行为的区分标准主要有以下几方面: (1)是否针对特定的人。其他规范性文件针对不特定的人，具体行政行为针对特定的人。在作出行政行为时，如果其针对的对象是可数的、明确的，能够列出一个具体名单的，则是具体行政行为;如果不能确定具体人数、无法列出具体名单，则属于制定其他规范性文件的行为。例如，市政府发布通告，准许市民春节长假期间在15个指定的烟花爆竹燃放点燃放烟花爆竹。这个通告针对的对象是全体市民，对象并不特定，即便不是本市市民，春节期间来本市探亲访友游玩的人，也要受这个通告的拘束。通告作出时，无法列出一个受该通告约束的人员名单。该通告属于针对不特定人作出的，属于制定其他规范性文件的行为。(2)是否针对特定的事项。具体行政行为针对的一件特定事项，制定其他规范性文件的行为针对的是一类事项。例如，市政府作出征收决定，决定对被征收范围内的房屋实施征收，该征收决定的征收范围、被征收房屋和土地是确定的、具体的、明确的。因此，征收决定针对的是特定的事项，属于具体行政行为。(3)是否可以反复适用。其他规范性文件可以反复适用;具体行政行为只有一次性效力。例如，县政府发布通知，决定2014年春节政府给全县所有五保户每户一次性发放春节补助100元。这个通知只能适用一次，即2014年春节，属于具体行政行为。但是，如果县政府的通知规定，从2014年开始今后每年春节给全县的五保户每户发放春节补助100元。这个通知就是可以反复适用的，不仅2014年，今后每年五保户都可以依据这个通知领取100元春节补助，属于制定其他规范性文件的行为。(4)是否对同类事件今后一段时间持续发生效力。具体行政行为不能持续地对同类事件发生法律效力;制定其他规范性文件的行为能够对今后一段时间同类事件持续地发生法律效力。例如，市卫生局发布通知，禁止市各医疗卫生机构使用本市某肠衣线厂生产的肠衣线。这个通知针对的对象是特定的，就是本市所有的医疗机构;针对的事项是特定的，禁止使用某肠衣线厂生产的肠衣线;在今后一段时间内这个通知只能对某厂生产的肠衣线禁止使用，不能对同类事件发生法律效力。例如，这个通知不能适用于其他肠衣线厂生产的肠衣线。因此，这个通知属于具体行政行为。(5)是否产生直接的执行力。具体行政行为针对特定的人、特定事项、一次性使用、不对同类事项发生效力，因此，能够产生直接的执行效力;而制定其他规范性文件的行为，针对不特定人、可以反复适用、能够对同类事项在今后一段时间内持续发生法律效力，因此，对具体公民、法人或者其他组织不产生直接的执行效力，必须通过一个具体行政行为才能对特定人产生执行效力。例如，某市政府发布通告，禁止所有外地生产的西瓜进入本市销售。这个通告针对的是在本市销售外地西瓜的不特定多数人;针对的事项是禁止销售外地西瓜这一特定事项;甲地西瓜进本市销售禁止，乙地西瓜进本市销售同样予以禁止，对同类事项可以反复适用;通告有效期间凡外地西瓜一律禁止在本市销售，这个通告对同类事项在一段时间内持续产生法律效力;这个通告不能对不特定对象产生直接的执行力，只有特定公民法人或者其他组织在本市销售外地西瓜，行政机关予以禁止，通告才会对其产生直接执行效力。因此，该通告行为属于制定其他规范性文件的行为。
应当注意的是，一个行政决定中可能包含几个行政行为，可能部分属于具体行政行为，部分属于制定其他规范性文件的行为。实践中要加以鉴别区分。对于具体行政行为部分纳入行政诉讼范围依法予以受理;对制定其他规范性文件的行为裁定不予立案。
3.对公务员的奖惩任免等行为
“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不属于行政诉讼受案范围。由此项规定延伸出内部行政行为不可诉。根据行政行为针对的对象不同，可以将行政行为分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为是指行政机关与其他国家机关之间、行政机关相互之间、行政机关内部各机构之间、行政机关与其公务员之间在行政管理过程中与行政职权相关的行为。外部行政行为是指行政机关与行政管理相对人之间在行政管理过程中与行政职权相关的行为。
由“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不属于行政诉讼的受案范围，能否推导出所有的内部行政行为均不可诉的结论?我们认为是不可以的。行政诉讼法的该项规定只能理解为行政机关与其公务员之间的内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围。即公务员与其所属行政机关之间，根据公务员法所产生的具有国家职务关系的行政行为，因为受特别权力关系理论的影响，均不可诉。对“奖惩、任免”之后的“等”字，我们认为应当是等外等，只是其等外等的范围限于公务员与所属行政机关之间基于国家职务关系所发生的内部行政行为。所谓“国家职务关系”，必须是已经成为公务员，依法具有行使行政职权的职责权限，才能够与所属行政机关形成“国家职务关系”。公务员进门之前的考试录用，公务员因退休、辞职、开除丧失公务员身份之后与行政机关之间产生的行政纠纷，均不属于因“国家职务关系”发生的内部行政行为纠纷，属于普通公民与行政管理之间形成的外部行政行为纠纷，属于可诉行政行为范畴。至于行政机关与其他国家机关之间、行政机关相互之间、行政机关内部机构之间产生的内部行政行为，这些内部行政行为因与公民、法人或者其他组织的“合法权益”不会产生直接联系，不会侵犯其合法权益，因此，属于不可诉的行政行为。
公务员所属行政机关有权对其作出奖惩、任免。同时，根据行政监察法的规定，监察机关根据其干部管理权限分工，对相关公务员也有给予行政处分的法定职权。监察部门对相关公务员作出的行政处分行为是否属内部行政行为，我们认为，监察机关是行政机关内部的专门监察机关，与其管理的公务员之间仍然属于内部国家职务关系，其对公务员作出的行政处分一般属于内部行政行为，依法不属于行政诉讼受案范围。但是，如果监察机关对公务员作出开除处分，该公务员丧失公务员身份，与行政机关不再存在国家职务关系，因此，监察机关作出的开除处分不是内部行政行为，而是外部行政行为，属于可诉行政行为范围。
4.法律规定的终局裁决行政行为
“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”不属于行政诉讼的受案范围。《若干解释》第5条规定:“行政诉讼法第十二条第(四)项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。”这条解释行政诉讼法修改后仍然适用。也就是说，只有全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律才能规定终局裁决行政行为，才能排除行政诉讼的受案范围。如果是行政法规、地方性法规、规章，甚至其他规范性文件规定的终局裁决行政行为，因与行政诉讼法规定相抵触，在行政诉讼中不应适用，该终局行政行为依然属于可诉的行政行为。
现行法律规定的行政机关终局裁决，仅剩行政复议法的两个条文: (1)行政复议法第14条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”(2)行政复议法第30条第2款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”原商标法、专利法、外国人入境出境管理法以及公民出境入境管理法关于终局裁决行政行为的规定，均已随着我国加入WTO，商标法、专利法的修改，以及2013年7月1日出境入境管理法的实施，外国人入境出境管理法和公民出境入境管理法废止，上述四部法律规定的终局裁决情形均已不复存在。
法律规定不可诉的行政行为、当事人因未依法起诉丧失行政诉讼权利的行政行为，事实上可能会成为行政机关终局裁决的行政行为，但是，这些行政行为都不是本项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”。
(二)《若干解释》列举的情形
《若干解释》第1条第2款除第1项列举行政诉讼法明确规定不属于行政诉讼受案范围的情形外，还将刑事侦查行为、行政调解行为、法律规定的仲裁行为、行政指导行为、行政申诉重复处理行为、对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为等，解释为也不属于行政诉讼受案范围情形。我们认为，《若干解释》的所作上述解释，依然符合修改后的行政诉讼法立法本意，仍然可以继续适用。
1.刑事侦查行为
根据刑事诉讼法的授权，公安机关、国家安全机关在行使公安行政管理职权的同时，还享有刑事侦查的司法权力。如前所述，行政机关只有在行政管理过程中与其行政职权相关的行为才能称为行政行为，只有行政行为才有可能属于行政诉讼的受案范围。如果行政机关行使的权力不属于行政职权，而是属于司法权力，当然不属于行政诉讼的受案范围。因此，《若干解释》第1条第2款第2项规定:“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”不属于行政诉讼的受案范围。
如何区分行政机关的行为属于行政行为还是刑事侦查行为。我们认为，必须同时具备两个条件才能认为属于刑事侦查行为: (1)必须是依照刑事诉讼法明确授权实施的行为。公安机关依照刑事诉讼法规定，有权对犯罪嫌疑人采取拘传、刑事拘留、取保候审、监视居住、执行逮捕;有权对与犯罪有关的现场、物品、人身、尸体进行勘验或者检查;有权对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查;有权对勘验、搜查中发现的可用于证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的各种物品和文件实施查封、扣押;有权对专门问题指派、聘请有专门知识的人进行鉴定;有权对在逃犯罪嫌疑人发布通缉令，采取有效措施追捕归案。行政机关实施刑事诉讼法未明确授权的行为，一律属于行政行为，不得以已经刑事立案为由，将其归为违法的刑事侦查司法行为。(2)必须符合刑事侦查目的。为了防止公安机关等利用刑事侦查权规避人民法院对其行政行为的司法审查，必须严格限制公安机关等行使刑事侦查权司法行为的范围。即便行政机关采取了表面上属于刑事诉讼法明确授权的刑事侦查行为，但是，如果公安机关等作出刑事侦查行为，不是为了查明犯罪事实，追究犯罪嫌疑人的刑事责任，明显背离了刑事诉讼法赋予行政机关刑事侦查权力的目的，也应当将其认定为滥用职权的行政行为。例如，公安机关为完成当地规定的罚没收入指标，对明显不存在违法行为的当事人的人身和财产采取刑事侦查强制措施，或者行政机关非法干预经济纠纷，保护当地企业不正当利益，对外地企业及其人员采取刑事侦查强制措施，均属于违背刑事诉讼目的的情形，对此类行为应当认定为滥用职权的行政行为，纳入行政诉讼受案范围。
2.行政调解
行政调解是指行政机关主持，按照平等自愿、互利互让原则，通过调停、斡旋等方式，促成争议各方达成和解解决行政、民事争议的行为。行政调解是否达成调解协议，完全是根据争议各方当事人的真实意思表示确定，不会加入行政机关的任何单方强制意志，行政机关主持行政调解，并不会对当事人的权利义务产生实际影响，不会侵犯当事人的合法权益。因此，当事人对行政调解行为不服起诉，不属于行政诉讼受案范围。
行政机关可以根据法律、法规、规章授权主持行政调解，也可以根据行政管理活动的需要在没有法律、法规、规章授权的情况下，自主决定主持行政调解。但是，行政机关根据法律、法规、规章授权主持行政调解的，是行政机关的法定职责，行政机关必须依法履行主持行政调解的职责义务。不依法主持行政调解，属于不履行法定职责的行为，当事人对此不作为行为提起行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围;而在没有法律、法规、规章授权的情形下，主持行政调解并非行政机关的法定职责，行政机关可以作为，也可以不作为。其不作为行为不构成不履行法定职责，不属于行政诉讼的受案范围。
行政调解不同于行政协议。行政机关与行政相对人为了履行行政职责、实现行政管理目标，以协商方式达成行政协议的，属于行政合同行为，不是行政调解。行政合同对行政机关和行政相对人均具有法律上的拘束力。行政机关不履行行政协议约定的义务，行政相对人有权依法提起行政诉讼，请求人民法院判决行政机关限期履行行政协议约定的义务。而行政调解仅仅是行政机关主持争议各方进行调解，达成的调解协议不具有法律上的拘束力，一方不履行，争议的另一方可以依法另行提起诉讼解决，与主持行政调解的行政机关无关。
3.法律规定的仲裁行为
法律规定的仲裁行为主要有以下几种:一是仲裁法规定的商事仲裁行为，商事仲裁属于民间仲裁，仲裁主体不是行政机关，不属于行政行为。因此，商事仲裁行为不属于行政诉讼的受案范围。二是劳动争议调解仲裁法规定的劳动仲裁。因法律规定当事人不服劳动仲裁起诉，是对劳动争议的起诉，而非对劳动仲裁裁决的起诉。劳动争议仲裁委员会作出仲裁裁决后，当事人起诉，劳动仲裁裁决实际上已经不发生法律效力，劳动仲裁行为实质上不属于一经作出即发生法律效力的行政行为，因此，不能纳入行政诉讼的受案范围。就理论上而言，我们认为，劳动仲裁应当属于行政裁决范畴，是专门行政机构就劳动者与用人单位之间发生的劳动争议进行审理并作出裁决的行为。行政裁决行为属于产生法律效力的行政行为，争议一方当事人不服应当依法对该裁决行为提起行政诉讼，而非抛开裁决和裁决机关，直接就相关民事争议向法院提起诉讼。劳动争议调解仲裁法将劳动争议仲裁委员会作出的裁决视为仲裁行为，当事人不服起诉即不发生法律效力，理论上难以服众。
除法律规定的仲裁行为之外，2011年8月15日修改的《人事争议处理规定》(国人部发〔2007〕109号)规定了人事仲裁制度。人事仲裁制度是规章设立的仲裁制度，不是法律设立的仲裁制度，本质上不属于《若干解释》第1条第2款第3项规定的不属于行政诉讼受案范围的事项。因此，人民法院不能依据该项规定，对人事仲裁行为裁定不予立案。根据《人事争议处理规定》第2条规定，(1)实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照《中华人民共和国公务员法》管理的机关(单位)与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议。(2)事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。(3)社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。(4)军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议。(5)依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。根据修改后的行政诉讼法第13条第3项规定，公务员与其所属行政机关之间的奖惩任免等内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围。
4.行政指导行为
行政指导是指行政机关为适应复杂多变的经济和社会管理的需要，在其职责范围内，灵活地运用非强制手段，在行政相对方的同意或协助下，依法有效地实现一定的行政目的，但又不直接产生法律效果的行为。行政指导属于行政机关作出的行政行为，也是行政机关进行行政管理活动的一种方式。由于行政指导行为是通过相对人的完全自愿接受、自觉履行而实现行政目的的，没有行政机关的任何强制意志和行为加入其中，不会对当事人的权利义务产生法律上的不利影响，不会侵犯当事人的合法权益，因此，与行政调解一样，不属于行政诉讼的受案范围。
应当注意的是，行政指导本身是不会产生法律上的强制效力的，完全属于当事人的自觉自愿行为。但是，实践中却会产生行政机关以行政指导为名行行政强制之实的情况。如果行政指导出现强制、胁迫行为，则转化为行政强制行为，属于行政诉讼的受案范围。
5.行政申诉重复处理行为
“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”不属于行政诉讼的受案范围。行政机关就当事人请求事项作出行政行为之后，当事人不服继续申诉，行政机关就其申诉进行答复，答复意见与原先作出的行政行为完全一致，未改变原行政行为内容的，属于行政机关对申诉的重复处理行为。重复处理行为未对当事人的权利义务作出改变，未增加或者减少当事人的权利义务，属于对当事人权利义务不产生实际影响，未侵犯当事人合法权益的行政行为。因此，重复处理行为不属于行政诉讼的受案范围。此外，如果将行政机关对申诉的重复处理行为作为可诉的行政行为，实际上将行政诉讼法规定的起诉期限制度予以废弃。当事人超过法定起诉期限，只要通过申诉要求行政机关予以重新答复，就能够获得对原行政行为的起诉权，这样也不利于稳定行政法律关系。
应当注意的是，重复处理行为必须是对当事人权利义务未作出改变的行政行为。如果行政机关作出的答复行为，已经改变了原行政行为的内容，形成新的行政行为，则不属于重复处理行为。对新作出的行政行为，应当依法给予当事人诉权。
6.对当事人权利义务不产生实际影响的行为
这是一个判断行政行为是否可诉的核心条款。其背后的原理是成熟性理论，其法律依据就是行政诉讼法第2条第1款规定:行政行为可诉的法定条件是公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益。如果一个行政行为尚未达到成熟状态，正处在行政程序的过程之中，不会对当事人的权利义务造成实际的不利影响，当然也就不可能侵犯当事人的合法权益。在此情形下，当事人对这个行政行为提起行政诉讼，不符合行政诉讼法第2条第1款规定的起诉基本条件，这些行政行为自然不应纳入行政诉讼的受案范围。行政调解、行政指导、重复处理、行政机关内部讨论行为、征求其他国家机关意见及其批复答复行为、上级行政机关对下级行政机关请示的批复行为、对当事人咨询的答复行为、程序性的通知行为、要求当事人进行陈述申辩的告知行为，等等，以上不可诉行政行为其不可诉的原因均是行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响。
当然，判断一个行政行为是否对当事人的权利义务产生不利影响，不能简单地看该行政行为是否已经达到终了阶段。终了阶段的行政行为当然会对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。但是，未达到终了阶段的行政行为，也可能对当事人的人身、财产等合法权益造成实际损害或者权利受到实际限制，根据成熟性理论，此时尽管行政程序还在未终了阶段，但是，因当事人权利已经受到了损害或者限制，该中间性行政行为也可以成为一个成熟的行政行为，应当纳入行政诉讼受案范围。例如，行政强制措施行为就是此类行为。行政强制措施原本是一个中间行为，不成熟的行政行为。行政机关为了查处违法行为，弄清违法事实，最终给予违法行为人行政处罚，在调查处理过程中，对违法行为人的违法财物、违法所得采取扣押、冻结措施，扣押、冻结行为并非最终处理结果，但是，由于该行为已经限制了当事人权利的行使，成为一个成熟的行政行为，因此，行政强制法、行政诉讼法都明确将行政强制措施行为纳入行政诉讼受案范围。
(郭修江撰写)
[1]胡康生主编:《〈中华人民共和国行政诉讼法〉讲话》，中国民主法制出版社1989年版，第72页。
[2]胡康生主编:《〈中华人民共和国行政诉讼法〉讲话》，中国民主法制出版社1989年版，第88页。
[3]《贯彻意见》第2条规定:“根据行政诉讼法第十一条规定的受案范围，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。公民对公安机关作出的强制收容审查的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。公民对计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款的行政处罚不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”
[4]《贯彻意见》第4条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”
[5]《贯彻意见》第5条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”
[6]《贯彻意见》第7条规定:“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”
[7]2009年11月9日发布的《最高法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》(法发〔2009〕54号)明确规定:“凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除;行政诉讼法没有明确规定但有单行法律、法规授权的，也要严格遵循;法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。”
[8]例如:《最高人民法院公报》1999年第4期刘燕文诉北京大学案、2012年第7期甘露诉暨南大学案等。
[9]［德］哈特穆特·毛雷尔著:《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第82页。
[10]承包人对集体土地所有权无权处分。但是，农村土地承包法第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”该条实质是赋予了承包人对土地承包经营权的处分权利。
[11]江必新、梁凤云著:《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011版，第230页。
[12]参见《成都市人民政府特许经营权管理办法》第2条、第3条规定。