第一章　索赔指南：遇到征地怎么办

一、什么是征地

土地对于农民来说，是其赖以生存的基本生活资料，失去土地在很大程度上意味着失去了生存的依靠，所以当他们面对征地时，可能最直接的反应就是不满和抗拒。然而需要清楚的一点是，出于公共利益目的对集体土地进行征收是国家的权力。对于土地被征收的农民来说，要学会依法维护自己正当的权益，切忌意气用事。农民对征收土地行政行为不满的，一定要分清是非，采取不同的法律救济途径；切莫不知所以、盲目上访，造成矛盾激化，那样，不仅不能有效地维护自己的权利，还会使问题更复杂。

那么，什么是土地，我国目前对于土地的分类是怎么样的？

《中华人民共和国土地管理法》第4条根据土地用途，将土地区分为农用地、建设用地和未利用地。2007年8月10日国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）对土地利用类型进行了细分，采用了一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中，耕地（水田、水浇地、旱地）、园地（果园、茶园、其他园地）、林地（有林地、灌木林地、其他林地）、草地（天然牧草地、人工牧草地）、交通用地（农村道路）、水域及水利设施用地（坑塘水面、沟渠）、其他土地（设施农用地、田坎），对应的是土地管理法中的农用地；商服用地（批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地、其他商服用地）、工矿仓储用地（工业用地、采矿用地、仓储用地）、住宅用地（城镇住宅用地、农村宅基地）、公共管理与公共服务用地（机关团体用地、新闻出版用地、科教用地、医卫慈善用地、文体娱乐用地、公共设施用地、公园与绿地、风景名胜设施用地）、特殊用地（军事设施用地、使领馆用地、监教场所用地、宗教用地、殡葬用地）、交通运输用地（铁路用地、公路用地、街巷用地、机场用地、港口码头用地、管理运输用地）水域及水利设施用地（水库水面、水工建筑物用地）、其他土地（空闲地）对应的是土地管理法中的建设用地；草地（其他草地）、水域及水利设施用地（河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、冰川及永久积雪）、其他土地（盐碱地、沼泽地、沙地、裸地）对应的是土地管理法中的未利用地。

耕地，指种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地，休闲地（轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽度＜1.0米、北方宽度＜2.0米固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。包括水田（用于种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地，包括实行水生、旱生农作物轮种的耕地）；水浇地（有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，种植旱生农作物的耕地，包括种植蔬菜等的非工厂化的大棚用地）；旱地（无灌溉设施，主要靠天然降水种植旱生家作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地）。

园地，指种植以采集果、叶、根、茎、枝、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50％或每亩株数大于合理株数70％的土地，包括用于育苗的土地。分为果园（种植果树的园地）；茶园（种植茶树的园地）；其他园地（种植桑树、橡胶、可可、咖啡、油棕、胡椒、药材等其他多年生作物的园地）。

林地，指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地，包括迹地，不包括居民点内部的绿化林木用地，以及铁路、公路、征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。分为有林地（树木郁闭度≥0.2的乔木林地，包括红树林地和竹林地）；灌木林地（灌木覆盖度≥40％的林地）；其他林地［包括疏林地（树木郁闭度≥0.1、＜0.2的林地）、未成林地、迹地、苗圊等林地］。

草地，指生长草本植物为主的土地。包括天然牧草地（以天然草本植物为主，用于放牧或割草的草地）；人工牧草地（人工种牧草的草地）；其他草地（指树林郁闭度＜0.1，表层为土质，生长草本植物为主，不用于畜牧业的草地）。

交通用地指用于运输通行的地面线路、场站等的土地。其中农村道路是指公路用地以外的南方宽度≥1.0m、北方宽度≥2.0m的村间、田间道路（含机耕道）。

水域及水利设施用地，指陆地水域，海涂，沟渠、水工建筑物等用地，不包括滞洪区和已垦滩涂中的耕地、园地、林地、居民点、道路等用地。坑塘水面，指人工开挖或天然形成的蓄水量＜10万m3的坑塘常水位岸线所围成的水面。沟渠，指人工修建，南方宽度≥1.0m、北方宽度≥2.0m用于引、排、灌的渠道，包括渠槽、渠堤、取土坑、护堤林。

设施农业用地，指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。田坎，主要指耕地中南方宽度≥1.0m、北方宽度≥2.0m的地坎。

（一）什么是土地征收？

土地征收，即征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。《中华人民共和国物权法》第42条第1、2款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”征收的主体是国家，通常是政府部门以行政命令的方式从集体、单位和个人处取得土地、房屋等财产，集体、单位和个人必须服从。征收导致所有权的丧失，当然对所有权人造成损害。因此，征收虽然是被许可的行为，但通常都附有严格的法定条件的限制。

土地征收的特点

（1）强制性，土地征收是一种行政行为，在土地征收法律关系中，由有权的国家机关代表国家来行使，征地方与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，在符合法定条件的前提下，行政机关按照法定的权限和程序征收土地，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政行为，被征收土地的集体组织必须服从。

（2）行政性，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致的民事行为，而是有权行政机关行使其职权发生法律效力的行为。有人认为土地征收属于国家行为，这种观点是不确切的，土地征收和其他行政行为没有区别，都是由行政机关行使法定的职权的行为，国家行为是不可诉的，征地属于行政行为，可以对其申请行政复议和起诉。

（3）公益性，土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。

（4）土地征收必须以补偿为必备条件。国家在征收农民集体所有的土地的同时，应当对被征地的农民集体和享有集体土地使用权农民进行补偿，的应当保障被失地农民基本生活水平不因征地下降。

（二）什么是土地征用？

土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。根据《中华人民共和国物权法》第44条的规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

（三）土地征收和土地征用是一回事吗？

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这个区分了土地征收和土地征用。土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家在有紧急需要时即直接使用土地。国家以行政权强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。

（四）征收土地的处理方式

1.如何确定哪些主体有资格分配征地补偿

征地补偿的分配权主要涉及村集体经济组织成员身份认定问题。农村集体经济组织成员的资格，属于身份权。实践中，各地对身份权的认定有三种观点：登记主义，即以户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准；事实主义，主张以是否实际在本村组长期生活为标准来确定资格；折中主义，主张以户籍登记为原则，以长期居住的事实状态为例外来确定成员资格。农村集体经济组织成员资格的判断，应当从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否形成较为固定地生产、生活关系，并依法登记所在地常住户口作为判断取得和丧失集体经济组织成员资格的形式要件，以是否需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件，综合考虑农村富余劳动力向城市转移的大趋势以及农村土地对未丧失集体经济组织成员资格的人所具有的唯一且有力的基本生活保障功能，对一些特殊情形作出特别规定。[1]

（1）对农嫁女或入赘男的成员资格认定

农嫁女或入赘男的集体经济组织成员资格应当以是否在配偶方集体经济组织形成较为固定的生产、生活，是否依赖于对方农村土地作为生活保障为基本判断标准。①农女嫁出后，在男方较为固定地生产、生活，并依赖于男方土地作为基本生活保障的，无论其户口是否从原集体经济组织迁出，均应认定具有嫁入地的集体经济组织成员资格；②农女嫁出后，户口仍在原集体经济组织，承包地亦未收回，但本人或者与其配偶均外出务工，并未在男方较为固定地生产、生活，应认定具有原集体经济组织成员资格；③农女嫁出后，因为离婚，又回原籍居住生活，但户口未迁回，应认定具有嫁入地的集体经济组织成员资格，但在原籍重新分得了承包地的，可以认定为具有原集体经济组织成员资格。入赘男的农村集体经济组织成员资格参照上述精神确定。

（2）对新生孩子的成员资格认定

其父母均具有该村集体经济成员资格或父母一方为该组织成员，户籍登记在该组织的，参与征地补偿款的分配是其法定权利，且无论是计划内生育还是计划外生育的孩子，都应享有征地补偿费的分配权，不得以任何借口加以剥夺。

（3）对服刑人员的成员资格认定

征地补偿款的分配权是一种民事权利，农村集体经济组织成员资格是一种民事主体资格，所以，服刑人员在服刑期间不应失去对土地所享有的权利，承包土地经营权和征地补偿费分配权仍应依法享有，不得剥夺。

（4）对大中专在校生成员资格的认定

根据我国户籍管理法和高等院校招生录取的相关规定，大中专学生应当将其户籍迁入就读院校所在地，但这类户籍迁入只是暂时的，一般在其毕业之后就需迁回原籍或者迁入工作所在地。学生在校期间没有独立的经济来源，无论其户籍是否迁出，均应为原经济组织成员，享有征收土地补偿费分配权。但对于毕业后户口迁入就业单位的，则不应再享受征地补偿。

（5）军人

根据《兵役法》的相关规定，服役的义务兵和初级士官不因户口迁出而丧失农村集体组织成员资格，应依法享有征地补偿费分配权。但是除此外的其他军人，应认定丧失集体经济组织成员资格，不再享受集体经济组织成员的待遇。

（6）集体土地被征收，征地补偿费已付给集体经济组织以后，尚未进行分配以前出生的新生儿和结婚迁入并取得承包土地经营权的妇女或上门女婿的成员资格认定

土地征收补偿费归农民集体所有，而非农民个人所共有，所以，征收土地补偿费的获得时间与该款的分配时间有时空间隔，在分配前，该征地补偿费一直为集体经济组织所有，只要在分配时间前取得成员资格的，就应当享受该费用分配权，换句话说，分配权的取得时间，应当是集体经济组织决定将该征地补偿费进行分配时。所以，在集体经济组织土地被征收获得补偿费后，决定分配前出生的新生儿和因结婚迁入的并取得承包土地经营权的妇女，具有参加分配征地补偿费的成员资格，与其他成员平等地享有该分配权。

（7）将非农业户口迁回原籍，成为农村户口，但不承包经营集体土地，而是以退休工资等其他稳定性收入作为基本生活保障的回乡退养人员，应认定为不具备集体经济组织成员资格，不参与征地补偿款的分配。

2.被征地主体享有的权利

依法维权，首先需要知道在征地过程中，法律赋予被征地主体哪些权利。根据相关法律政策文件规定，被征地农民在征地过程中享有以下权利：

（1）土地所有权与使用权

土地所有权与使用权是被征地农民享受征地补偿的权利基础，也是农民维护自己土地权益的直接法律基础。《土地管理法》规定农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。因此，农村绝大部分土地都属于农民集体所有，由农民集体组织行使所有权利。农民对集体所有土地享有使用权的具体表现为：农村家庭土地承包经营权；宅基地使用权；自留地、自留山使用权；荒山使用权、林地、养殖用地以及乡村道路用地的使用权等。我国对土地权属实行行政机关登记确认制度，由市、县级人民政府具体实施。集体土地所有权也应当根据法律规定进行登记确认，未经过登记的土地将不受物权法保护。而农村家庭的土地承包经营权证书与宅基地使用权证书是土地使用权的权利凭证。

（2）土地预征知情权

土地预征知情权指的是行政机关在准备实施征地之前应当将与征地有关的事实告知被征地农民。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”据此行政机关在征地之前应将下列信息告知被征地农民：①被征地土地的用途（征收后的用途）；②被征土地的位置；③此次实施征地初步拟订的补偿标准；④对被征地农民的安置途径。

如果行政机关未按照上述规定告知被征地农民相关信息的，属于行政不作为，被征地农民可以注意收集保存相关未履行告知义务的证据，必要时可通过法律程序控诉行政机关不履行职责。

（3）土地调查结果确认权

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条中规定：“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。”拟征土地现状的调查结果包括对土地权属、地类、被征地年产值以及青苗和地上附着物等的确认，对此调查结果的知晓是被征地农民在接下来进行的征地过程中维护自己权益的前提。其中对于地类的认定尤为重要。2007年8月10日国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）对土地利用类型进行了划分。不同的地类由于其用途不一样，产生的效益即相应的产值不同，进而补偿标准也会有差异。对地类的认定，直接影响到被征地农民补偿额的确定。

（4）申请预征听证权

被征地农民在对行政机关实施征地行为有异议的情况下可以申请举行听证会。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”据此，听证会由当地国土资源管理部门组织，参加听证的主体应当包括被征地农民、被征地集体组织、其他有利害关系的当事人，还可以邀请有关方面的专家学者共同参加听证。听证的内容可以为：被征土地的用途、此次征地的补偿标准、对被征地农民的安置途径、被征土地的地类、被征土地的年产值、地上附着物的认定与补偿等。

（5）征收方案知情权

被征地农民的批复结果知情权，在征地过程中具体体现为行政机关在征地报批文件经过有权机关批准后，应当将批复的有关内容对被征地农民公告。

根据《征收土地公告办法》规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。征收土地公告应当包括下列内容：①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；②被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；③征地补偿标准和农业人员安置途径；④办理征地补偿登记的期限、地点。

征地批复下达标志着征地进入正式实施阶段，法律对被征地农民在此阶段享有的权利作出了明确的规定，如果被征地农民的这些权利受到侵犯，完全可以通过现有的法律程序来维护自己的权益。

如果被征地农民对公告内容有异议，应自公告之日起60日内依法提出行政复议。实际情况中，许多被征地农民没有选择走此法律途径，而是选择了上访，这并无好处。走上访途径反而会失去通过法律途径救济的机会，因为行政复议、行政诉讼的时效是从公告之日起计算，期满即终止，不会因上访而延长。

（6）土地调查结果确认权

将集体土地征收为国有土地，需要经过有权机关的批准（国务院或者省级人民政府），下级人民政府和国土部门必须将被征土地的相关材料、征地方案等以书面方式组卷报征地批准机关，这个过程称为“报批”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料，至此一直由政府部门独立进行的征地报批制度被打破，被征地农民作为政府实施征地的直接相对人参与进了报批程序。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确要求要将拟征地情况告知被征地农民，土地调查情况要经过被征地农民确认，“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。根据《征收土地公告办法》，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续，此时就要对土地行政主管部门调查结果作最后的确认。

调查结果确认权可以有效防止部分地方政府“少批多占”、“批甲占乙”、“擅自改变被征土地用途”、“变更补偿标准”等侵害被征地农民的合法权益现象的发生。这是《征收土地公告办法》赋予被征地农民的一项重要权利。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应注意在公告规定的期限内及时办理该项手续，如未如期办理的，根据法律规定，补偿内容将以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

（7）土地补偿知情权

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定，如依照前述标准支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

根据《征收土地公告办法》规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。

征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：①本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；⑤农业人员的具体安置途径；⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

（8）补偿方案听证权

补偿方案听证权，是指在征地实施机关将拟定的征地补偿方案报有权机关批准后，依法进行补偿安置方案公告，征地实施机关再次听取被征地农民的意见，被征地农民仍享有申请听证的权利。该项权利的法律依据为《土地管理法》第48条，国土资源部颁发的《征收土地公告办法》又作出了更为具体的规定。申请举行听证会的应当在补偿安置方案公告之日起10日内向市县国土资源行政主管部门提出，申请的主体为被征地农村集体经济组织、被征地农民或其他权利人。土地行政部门在研究被征地农民意见或者举行听证后，确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案对补偿安置方案进行修改。而且在报批时，应当附具听取村民意见或者听证会笔录。

（9）要求公告征地方案和拒绝补偿登记权

《土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《征收土地公告办法》第14条第1款规定，未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。

（10）要求公告征地补偿安置方案和拒绝办理补偿、安置手续权

《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。因此，对补偿安置方案进行公告是征地机关的法定义务，也是被征地农民知情权、听证权的保障。《征收土地公告办法》第14条第2款规定，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。即被征地农民享有要求公告和拒绝办理补偿、安置手续权，其与前述要求公告征地方案和拒绝补偿登记权构成了维护被征地农民在征地实施过程中利益的双重有力保障。

（11）对补偿标准争议权

征地补偿标准，一般由国土部门根据被征土地的年产值和法律规定的倍数确定，并听取被征地农民的意见，必要时还应举行听证（补偿方案听证权），但最终的补偿方案仍由具体实施征地的国土部门制定，因此在这一阶段，被征地农民的权利有可能得不到充分保障，为此我国法律又赋予被征地农民一项权利，即在征地方案确定后，被征地农民有“补偿标准争议权”，该权利体现在《土地管理法实施条例》第25条第3款中：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”该条中“争议权”的行使分为两个阶段：①对补偿标准不服的，向县级人民政府申请协调；②协调机关协调不成，向征地批准机关申请裁决。由于法律未规定具体协调和裁决程序，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中要求地方要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。

（12）恢复耕种权

为了防止行政机关征而不用，以及大规模圈地行为造成耕地资源的浪费，《土地管理法》第37条规定，非农业建设需要占用耕地时，在审批机关批准后，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当恢复耕种；一年以上未动工建设的，应当缴纳闲置费；连续二年未使用的经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回该幅土地的使用权，交由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种。

（13）违法举报权

任何单位和个人对违法占用土地等行为都有权举报。

（14）社会保障安置权

目前我国普遍采用货币补偿的方式安置农民，就是将征地补偿费中的安置补助费一次性支付给被征地农民。由于农民自身就业能力较弱，失地农民很难找到稳定的工作，往往面临一方面失地、另一方面又没有被纳入城市的社会保障制度的困境，增加了社会不稳定因素。这就需要通过社会保障制度来彻底解决失地农民的生计问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。2006年国务院办公厅转发了《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见》，将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容。要求地方各级人民政府要从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，加强就业培训和社会保障工作，将被征地农民的就业问题纳入政府经济和社会发展规划及年度计划，尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金，促进被征地农民实现就业和融入城镇社会，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。

（五）征地补偿和安置制度

党中央、国务院高度重视被征地农民就业培训和社会保障问题，近年来先后下发了一系列重要文件，将做好被征地农民社会保障工作作为改革征地制度、完善社会保障体系的重要内容，摆在了突出位置，提出了明确要求。《中华人民共和国物权法》对安排被征地农民的社会保障费用作出了规定，其第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”该条第4款规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

1.妥善安置被征地农民

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对妥善安置被征地农民作出了具体规定：“县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。”

根据《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》的规定，关于被征地农民的就业培训和社会保障，应坚持确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障的原则，并遵循“明确范围，突出重点，统筹兼顾；根据城市规划区内外不同情况实行分类指导”的基本思路。努力促进被征地农民就业，积极做好被征地农民社会保障工作，落实被征地农民就业培训和社会保障资金。

2.社会保障

《社会保险法》第96条规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》在“完善征地补偿和安置制度”中对社会保障费用作出了具体规定，县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。

3.监管

（1）健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。

（2）加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。