特定减免税车辆在强制报废过程中的回收行为算 “擅自处置”吗？——广东巨人混凝土有限公司不服P海关行政处罚复议案

►案情简介

2001年1月31日，当事人广东巨人混凝土有限公司（以下简称“巨人公司”）作为报关经营单位及减免税设备申请使用单位，以合资合作设备方式向P海关申报进口依维柯牌机动混凝土搅拌车12辆，申报单价为6.8万美元/辆，申报总价为81.6万美元。2005年9月，P海关对巨人公司使用上述免税进口搅拌车的情况进行核查时发现巨人公司未经海关许可，于2004年7月、2005年4月及6月分别将上述属于海关监管货物的12辆搅拌车经报废后交由广东省金属回收公司、P市金属回收公司收购，共收取变卖价款人民币95,060元。涉及货物价值人民币 2,986,945.91元，涉及漏缴税款人民币766,993.54元。

经调查，巨人公司将涉案车辆提前报废并交由金属回收公司收购，P海关于2006年5月经行政立案；并向海关解释提前报废的原因主要在于：1.运营成本高。该批车辆的使用频率非常高，致使从2003年下半年开始，车辆故障频生、经常处于维修状态，无法正常使用。巨人公司又称“至2004年3月，意大利依维柯厂已不再生产该车型的零配件，不能继续提供维修服务”。同时因涉案车辆的养路费、营运费、保险费等费用支出很高，考虑企业的运转成本，巨人公司对涉案车辆作了提前报废处理。2.对海关监管的涉案车辆的报废手续及相关规定不熟悉，以为将车辆按正常途径报废后再交手续资料给海关备案即可。海关经向P市公安局交通警察支队车辆管理所查询，涉案12辆混凝土搅拌车均已办理了机动车注销手续。

根据上述事实，P海关认为：根据《海关进出口货物减免税管理办法》（海关总署令179号令）第36条规定，进口减免税货物机动车辆的监管年限为6年。巨人公司进口的12辆搅拌车在进口使用了3—4年后，于2004年7月、2005年4月及6月（即还在6年的监管期限内）就擅自交由金属回收公司收购的上述行为明显违反《海关进出口货物减免税管理办法》第26条关于“在进口减免税货物的海关监管年限内，未经海关许可，减免税申请人不得擅自将减免税货物转让、抵押、质押、移作他用或者进行其他处置”的规定。P海关作出《行政处罚决定书》，认定巨人公司的上述行为构成《海关行政处罚实施条例》第18条第1款第1项所列之违规行为，根据《海关行政处罚实施条例》第18条第1款第1项规定，决定对巨人公司科处罚款人民币350,000元（货物价值12％），另责令巨人公司补缴漏缴税款人民币76万余元。

2008年4月，巨人公司向P市中级人民法院提起行政诉讼，起诉理由主要是海关认定原告车辆报废行为是转让行为定性错误，海关行政处罚决定缺乏事实和法律依据；2008年10月，P市中级人民法院一审判决维持P海关行政处罚决定，认为海关对巨人公司未经海关许可，擅自转让海关监管货物的行为作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。

2008年11月，巨人公司向广东省高级人民法院提起上诉；2009年7月，广东省高级人民法院二审判决认定巨人公司的行为属于车辆报废行为，既有别于普通货物的交易转让行为，也不应认定为法律上的车辆转让行为。因P海关原处罚决定认定事实不清、依法予以撤销，可在查清事实后重新依法作出适当的处理。

基于广东省高级人民法院的上述终审判决，2012年2月22日，P海关向巨人公司作出并送达《行政处罚决定书》：1.将原认定巨人公司“擅自转让”的违法事实描述变更为“擅自报废处置海关监管货物，交由广东省金属回收公司、P市金属回收公司收购”，构成《海关行政处罚实施条例》第18条第1款第1项规定的“擅自处置行为”；2.根据《海关行政处罚实施条例》第18条第1款第1项、《行政处罚法》第27条之规定，决定对当事人巨人公司从轻科处罚款人民币150,000元。

申请人巨人公司仍不服上述行政处罚决定，在法定期间内向海关总署（广东分署）申请行政复议，请求撤销上述行政处罚决定，主要事实和理由是：

（一）认为被申请人新作出《行政处罚决定书》的程序违法。1.被申请人依据同一法律条文，对申请人同一行为作出两次罚款的行政处罚，违反了《行政处罚法》第24条的规定。2.被申请人在没有具体明确申请人行为违法的前提下作出行政处罚，被申请人认为申请人报废车辆的行为构成了《海关行政处罚实施条例》第18条1款第1项所列的违规行为，但没有明确违反上述条款的哪部分具体内容，没有明确构成违规的依据，根据条文本身也无法得出结论，违反了《行政处罚法》第4条。3.被申请人违反了法律对行政处罚时效的规定，申请人最后一批报废机动车是在2005年6月，而被申请人却在2008年4月1日才对此作出行政处罚决定。二审判决否定原处罚定性后的两年内，被申请人并未发现申请人行为的违法之处。2011年8月3日被申请人向申请人发出《行政处罚告知单》，表明此时被申请人才发现申请人的行为可能违法，此时距申请人最后报废车辆的时间2005年6月已相距6年多。被申请人违反了《行政处罚法》第29条关于违法行为在2年内未被发现的不再给予行政处罚的规定。

（二）本案新《行政处罚决定书》事实认定上与事实不符。1.申请人根据国家对机动车强制报废的法律规定报废车辆，在经得有关部门审核批准后实行，是合法有效的。根据《道路交通安全法》第14条规定、公安部《机动车登记规定》第27条规定，申请人报废车辆的行为是符合法定程序，合法有效的，也为广东省高级人民法院作出的《行政判决书》所确认。2.我国实行强制报废制度，申请人依法报废车辆的行为是带有行政强制性的行为。根据公安部《机动车登记规定》第19条，转让属于海关监管的机动车应当提交《海关监管车辆解除监管证明书》或者海关批准的转让证明，但是该规定没有明确属于海关监管的机动车，报废注销时应当提供《海关监管车辆解除监管证明书》或者海关批准的转让证明。因此，申请人将涉案车辆进行报废处置的行为符合法律规定，是合法有效的。3.申请人报废车辆所取得的是车辆残值，被申请人按照正常车辆的标准计算车辆价值以及偷逃税款额，是错误的认定。申请人不存在走私以及偷逃税款的情形，因此，被申请人依据机动车正常使用情况下来计算车辆完税价格、关税、增值税，以此得出的车辆价值为2,986,945.91元，又以涉嫌走私偷逃税款作出《涉嫌违规的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》，核定申请人的偷逃税款为766,993.54元，并以此为标准处以罚款，与事实不符。事实上，申请人报废车辆经核定领取的是车辆残值，仅为95,060元。

被申请人答复称，新《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当，程序合法，建议予以维持原处罚决定，并对申请人的复议请求依法不予支持，理由如下：

（一）P海关对申请人未经海关许可，擅自将海关监管货物进行报废处置的行为定性违规，科处罚款人民币150,000元的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。1.P海关认定申请人的违法事实清楚、证据确凿。相关事实有海关进口货物报关单、海关进出口货物免征税证明、中国进出口商品检验广东公司价值鉴定书、海关办理违反海关监管规定案件货物、物品税款计核证明书、涉案车辆报废、回收、销户材料、涉案车辆收购统一发票、涉案车辆注销查询结果、当事人书面陈述报告、涉案人员询问笔录及有关人员情况说明、企业注册资料等证据证实。2.P海关作出行政处罚适当。P海关根据《海关法》第86条第10项、《海关行政处罚实施条例》第18条第1款第1项、《行政处罚法》第27条的规定，认定申请人将尚在海关监管期限内的减免税货物予以提前报废并交回收的行为构成未经海关许可，擅自将海关监管货物进行其他处置的违规行为，从轻科处申请人罚款人民币150,000元，适用法律正确、处罚适当。3.P海关作出相关执法行为的告知、复核、听证、送达等程序皆合法，并依法保障了申请人的救济权利的履行。

（二）针对申请人的理由，被申请人回应如下：1.申请人所述“被申请人依据同一法律条文，对申请人的同一个行为作出两次罚款的行政处罚”。虽然广东省高级人民法院于2009年7月28日二审判决撤销原《行政处罚决定书》，但同时判决海关“可在查清事实后重新依法作出适当的处理”。海关于2011 年12月28日对申请人制发送达《行政处罚决定书》正是依法履行二审法院判决关于“在查清事实后重新依法作出合法适当的处理”判决内容。并不存在申请人所说的“被申请人依据同一法律条文，对申请人的同一个行为作出两次罚款的行政处罚”情形。2.申请人所提“被申请人在没有具体明确申请人行为违法的前提下作出行政处罚”。P海关对申请人进行行政处罚所引用的是《海关行政处罚实施条例》第18条第1款第1项。该条款详细列明了几种比较常见的擅自处置海关监管货物的行为方式，对于其他未能一一详尽列明的不常见的处置方式，则用“其他处置”作为保险条款。申请人未经海关许可，擅自将仍在海关监管期内的海关监管货物予以报废处置，即属于本条款所列明的“其他处置”范畴。3.申请人所提“被申请人违反了法律对行政处罚时效的规定”。《行政处罚法》第29条规定“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”，此条款强调的是违法行为被发现的时间，而不是申请人提出的行政处罚的法律文书发出的时间。2005年9月23日，P海关某办事处对申请人进口的减免税设备使用的情况进行核查时，发现申请人未经海关许可在减免税设备的海关监管期内，擅自将涉案的减免税设备予以报废处置。该时间就是申请人的违法行为被发现的时间，此时距申请人第一次车辆报废的时间2004年7月14日不满两年。因此，P海关对申请人的行政处罚符合《行政处罚法》中的时效规定。4.关于申请人所提“申请人根据国家对机动车强制报废的法律规定报废车辆，在经得有关部门审核批准后实行，是合法有效的”、“我国实行强制报废制度，申请人依法报废车辆的行为是带有行政强制性的行为”的说法。P海关只是认定申请人未经海关许可，擅自将海关监管货物予以报废处置的违法事实，从来没有否认申请人是按照合法程序进行车辆报废的事实。但申请人不能否认的是本案涉案的12辆混凝土搅拌车既是普通机动车，同时还是海关监管货物。申请人只是履行了一般机动车辆报废的手续，但恰恰没有履行其作为海关监管货物应当办理解除海关监管的手续，导致构成了《海关行政处罚实施条例》第18条第1款第1项所列之违规行为。5.申请人所提“报废车辆所取得的是车辆残值，被申请人按照正常车辆的标准计算车辆价值以及偷逃税款额，是错误的认定”。《海关审定进出口货物完税价格办法》第35条规定“减税或者免税进口的货物应当补税时，应当以海关审查确定的该货物原进口时的价格，扣除折旧部分价值作为完税价格”。海关根据该规定核定申请人漏缴税款人民币766,993.54元的计核结果依法有据。