4　征地能否借用下一轮土地利用总体规划确定的控制指标——林某等不服某省人民政府征地批复案

基本案情

申请人:林某等

被申请人:某省人民政府

2007年4月至2009年2月，被申请人先后作出8个征地批复，批准征收、转用该省某县某村8块集体土地，作为某港口多用途泊位建设用地，部分申请人的承包地在被征地范围内。申请人对被申请人作出的上述征地批复不服，向被申请人提出行政复议申请，请求撤销上述征地批复。2011年12月，被申请人作出行政复议决定，维持了上述8个征地批复。申请人对此不服，向国务院申请行政复议裁决。

申请人认为，被申请人作出的征地批复存在不符合土地利用总体规划、征地补偿标准不合法等问题。

被申请人认为，被申请人作出的征地批复符合法定审批权限及土地利用总体规划，实体及程序均合法;征地补偿标准符合法律规定，且该问题与征地批复的合法性无关，不属于案件审查范围。

在本案审理过程中，地方政府与申请人达成协商解决本案有关争议的协议，申请人请求撤回行政复议裁决申请。根据《行政复议法》第二十五条和《行政复议法实施条例》第三十八条第一款的规定，依法准予撤回，决定终止行政复议。

焦点问题评析

本案中，鉴于征地补偿标准与征地批复的合法性无关，双方当事人的主要争议在于征地批复是否符合土地利用总体规划。同时，行政复议裁决机关在审核申请人主体资格与申请期限问题时，发现部分申请人可能不适格。

一、行政复议申请人是否适格

根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，方具备申请行政复议的合法资格。在征地类案件中，农村集体经济组织所有的土地被征收的，其作为原土地的所有权人，是征地行为最主要、最直接的行政相对人，依法可以以自己的名义就征地审批行为申请行政复议;被征地农民基于集体经济组织成员身份取得的宅基地使用权、土地承包经营权不仅是物权法法定的用益物权，更具有成员权的性质和保障农民基本生活的功能，其上述权利因征地行为而消灭，依法应当允许其申请行政复议。此外，被征收土地由农村集体经济组织统一使用、经营、管理，农村集体经济组织成员直接享受股份分红的，虽不存在法定的用益物权，但是该项股份分红权益与宅基地使用权、土地承包经营权一样具有成员权的性质和保障农民基本生活的功能，与农民利益直接相关，应当允许其申请行政复议;被征收土地由农村集体经济组织统一使用、经营、管理，经营收益用于集体公共事务，不直接在成员间分配的，土地与农民个体没有直接利害关系，行政复议申请资格应当由该农村集体经济组织享有。

本案审理中，行政复议裁决机关在举行听证会时发现，部分申请人使用的土地位置可能不在批准征地范围内，当即要求地方政府与申请人的代理律师一同对该问题作进一步核实。此后，行政复议裁决机关收到经地方政府与申请人的代理律师共同核实，且由42个申请人亲笔签字的情况说明。根据该说明，本案征收的土地不涉及农村集体经济组织统一使用、经营、管理的土地，在上述8个征地批复中，5个征地批复不涉及申请人的承包地，另外3个征地批复仅涉及部分申请人的承包地。据此，本案中仅有部分申请人对其中部分征地批复具备申请行政复议的资格。

二、被申请人预借下一轮指标的做法是否合法

《土地管理法》第十八条第二款规定，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。第二十六条第一款规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准;未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

本案中，8个征地批复在2007年报批用地时，附具了土地利用总体规划局部调整方案，该方案中注明因某县本轮(1997—2010年)规划建设用地指标已经基本用完，决定启用该县下一轮(2006—2020年)规划修编时确定的建设用地指标，但该调整方案未经原规划批准机关批准。上述预借下一轮指标的做法，实际上是该县在本轮规划期内使用的建设用地总量，突破了上一级土地利用总体规划确定的控制指标;同时，某县人民政府预借下一轮建设用地指标，本质仍属于土地利用总体规划的修改，依法应当报请土地利用总体规划原批准机关批准。某县人民政府在报批用地时，虽然附具了土地利用总体规划局部调整方案，但该方案未经依法批准。因此，被申请人下发8个征地批复不符合土地管理法律法规的相关规定。

办案体会

一、行政复议办案要把好立案审查关

行政复议申请人资格及申请期限问题是立案审查的前提，是合理利用有限行政资源，真正实现行政复议定纷止争目的的重要制度安排。其中，行政复议申请人应当具有法律上可保护的利益，即与具体行政行为有法律上的利害关系。在土地征收类案件中，往往主体类型多，涉及人数众，审查核对工作量较大，需要认真区分、仔细辨别。对于不具有利害关系又坚持申请的，应当依法驳回行政复议申请;对虽不具有利害关系但不再坚持申请的，则可以依法灵活处理。如本案中，对不涉及申请人承包地的征地批复，本应撤销行政复议决定，同时驳回申请人的行政复议申请，但考虑到42个申请人全部撤回了行政复议裁决申请，有关矛盾已经化解，不再就申请人资格问题对行政复议申请作区分处理，均裁决终止了行政复议裁决申请。

二、坚持依法纠错与有效化解纠纷并行，实现行政复议法律效果、社会效果的最大化

本案中，某县预借下一轮建设用地指标的做法，违反了土地管理法律法规的规定。但是，案件涉及重点港口设施建设，已经初具规模，一旦撤销有关批复，将严重影响某省经济发展及地方稳定。同时申请人也表示支持港口建设，其核心关注点是征地补偿安置。因此，办案人员同意地方政府进行矛盾化解工作。通过多次沟通与督促，地方政府制定了切实可行的方案，提高了补偿标准，妥善安置了被征地农民，最终与申请人达成和解，申请人均撤回申请。同时，行政复议裁决机关并未因为地方政府化解了矛盾就不再纠错，对于案件中存在的行政复议资格审查不严、突破土地利用总体规划确定的控制指标问题，依法制发了行政复议意见书，要求某省积极采取补救措施，认真整改，避免类似问题再次发生。

(国务院法制办公室行政复议司提供)