第一编　土地征收

1　土地征收案件中的行政复议申请期限认定——某村民小组的部分村民不服某省人民政府征地批复案

基本案情

申请人:某村民小组的部分村民

被申请人:某省人民政府

申请人对被申请人2008年作出的征地批复不服，于2013年向行政复议机关申请行政复议。

申请人认为:征地批复作出后申请人并不知情，申请行政复议前不久才通过政府信息公开得以知悉。被申请人在申请人不知情的情况下作出征地批复，审批程序违法，且至今未落实被征地农民的社保资金，侵害了申请人的合法权益，应当予以撤销。

被申请人认为:征地批复于2008年作出，距今已5年之久，被征收土地已建成使用多年，申请人一直无异议，现在才申请行政复议，已超过法定的申请期限。同时，被申请人作出征地批复符合法定权限，符合相关规划，事实清楚，程序合法。

行政复议机关认为:2007年5月3日，某镇人民政府与包括申请人所在的村民小组在内的6个村民小组签订了《征地协议》，并于同年5月10日足额支付了征地补偿款。2008 年11月14日，被申请人作出征地批复。2008年12月10日，征地批复下达至某市及某镇人民政府后，某市人民政府发布了征收土地公告，被征地的6个村民小组交付了土地。被征收土地于2009年开始建设使用。因此，申请人在其村民小组签订了《征地协议》、领取了征地补偿款、被征收土地进行了移交并建设使用5年后才提出行政复议申请，已经超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件。综上，行政复议机关作出了驳回申请人行政复议申请的决定。

焦点问题评析

本案争议的焦点是:如何确定征地批复的行政复议申请期限?

如何确定行政复议申请期限，是土地征收行政复议案件中需要注意的一个重点也是难点问题。行政复议申请期限对行政相对人获得复议救济而言，具有关键的作用。相对人只有在法定复议期限内提出复议申请，才有可能获得行政救济，否则将丧失通过行政复议途径救济自身合法权益的权利。《行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。《行政复议法实施条例》第十五条第一款列举了几种特殊情况下行政复议申请期限的起算方法。但是，由于执法实践复杂多变，各种情况都可能出现，尤其是面对产生行政纠纷较多、社会影响较大的征地案件。对此，我们认为:

征地批复是通过公告形式告知被征地集体经济组织和被征地农户的，根据《行政复议法实施条例》的规定，征地公告的期限届满之日为行政复议申请期限的起算点。按照行政复议举证责任分配原则，征地公告期限届满的具体日期应由被申请人承担举证责任。但实践中有些地方未依法进行征地公告，或疏于收集有关公告的证据，无法证明对征地批复已公告。这种情形下，需要根据案件具体情形判断:能够证明申请人通过行政复议、政府信息公开、信访、诉讼等途径知道征收土地决定主要内容的，可以以有关文件送达之日为行政复议申请期限的起算点;申请人已经进行土地补偿登记或者领取了征地补偿安置费用的，以申请人进行土地补偿登记或领取征地补偿安置费用之日为行政复议申请期限的起算点(但有证据表明有关市、县政府是先组织征地补偿安置，后上报征地材料报请有权政府批准的除外);市、县国土资源部门有证据证明对征地补偿安置方案依法进行了公告，且在公告中载明了征收土地决定的主要内容的，以征地补偿安置方案公告规定的期限届满之日为对征地批复申请行政复议的申请期限的起算点;申请人对征地补偿、安置方案提出异议的，以其提出异议的时间为对征地批复申请行政复议申请期限的起算点。同时存在上述两种或者两种以上情形的，以最早的时间为起算点。行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。

办案体会

近年来，随着房地产和商业土地价格的不断攀升，早年被征收土地的一些人觉得当年的征地补偿太少，基于想要回原来的土地或者获得更高征地补偿等目的，纷纷以对当年的征收土地决定不知情、征收土地决定违法等为由，申请行政复议，使此类案件量在近年来骤增。在审查此类案件时，我们感到:既要依法规范行政机关的行政行为、保护行政管理相对人的合法权益，又要尊重历史事实、依法维护行政法律关系的稳定，保护善意第三方的合法权益。如被征地单位是否知道土地被征收的问题，有的被征地单位先有签订《征地协议》领取了征地补偿款的事实、后有实际移交被征收土地的事实，仍认为不知道自己土地被征收，是与事实不符的。就算没有签订《征地协议》，自己的土地被别人占用了，土地权利人也应该知道自己的土地被别人使用而自己丧失了土地的事实，并应积极寻求法律救济途径来保障自身的合法权益。二十世纪九十年代至二十一世纪初，由于行政机关的证据意识不强，加之制度不够完善，有些工作在实际中确实也做了，但没有及时把它固定为证据;有的已经固定为证据，但由于保管不妥等原因，导致在现在的行政复议案件审查中难以举证，造成客观事实与法律事实不一致。在这类历史遗留的案件审查中，如果一味追求法律事实，则一些十几年前的征收土地决定很可能因现在难以举证，而面临被撤销或者被确认违法的境地。这样，不但使历史事实与现在审查的事实不符，原本稳定的行政法律关系变得不稳定，还会造成不良导向，引导大家去翻旧账，造成新的社会不稳定因素。因此，在审查此类行政复议案件时，应当合理运用法律推定。

(广东省人民政府法制办公室提供)