第二节 行政诉讼的功能
行政诉讼的功能是指作为客观存在的行政诉讼其具体的实践活动对相关事项所产生的实际影响。社会生活的复杂化趋势，导致公民与国家管理活动之间的冲突增多，行政诉讼制度旨在使作为管理者的行政机关与作为被管理者的个人、组织之间的关系达到法律所期望的和谐。
行政诉讼的功能是多方位、多层次的，从行政法律关系的角度考察，可以简单地概括为平衡功能、人权保障功能和提供社会公正功能。行政诉讼具有平衡双方当事人权利义务的功能，这种平衡功能重在平衡政府的公共权力与公民的个人权利，既保障公民权，又维护和监督行政权。静态的行政立法尽管力图公平分配行政机关与相对方的权利义务，但这并不能保证动态的行政执法完全符合法律规定。执法具有复杂性，受各种执法环境因素的制约，行政诉讼正是为了弥补这种立法与执法的不完全一致性而不断获得新的发展，并日益发挥着越来越重要的作用。行政诉讼的必要性，在独立的司法审判意义上，并不完全取决于争议解决的效率需要，而主要是由民主法治的发展所要求的。各国行政诉讼制度的理论基础在基本点上是相同的，都重视行政诉讼制度的权力制衡功能。我国法律将行政诉讼与行政复议都看作公民、法人和其他组织不可剥夺的权利，认为他们可以根据自身利益的需要和对公正的追求和判断，来决定是否行使和怎样行使行政救济的请求权。行政诉讼的必要性只能从宪法规定的民主制度，从扩大救济渠道和扩大对行政权的监督渠道，为公民提供更充分、更公正的保护方面才能得到解释。从具体制度设计来看，我国《行政诉讼法》对相对人的权利保护，是通过人民法院依法监督行政主体的途径来实现的。这种监督主要表现为对行政主体行政行为的合法性进行司法审查，予以撤销或确认其行为无效，从而保护行政相对人的合法权利。在行政诉讼中，保护相对人的合法权利与监督行政主体追究其行政责任，两者密不可分，这就是行政诉讼的特有构造，它有别于民事诉讼和刑事诉讼。值得指出的是，行政诉讼的这一特定构造，体现了法治主义的理念和依法行政的要求。对于人民法院和行政主体而言，行政诉讼作为行政法制监督体系中事后法律监督的重要形式，体现司法权对于行政权的监督制约。基于行政主体的权力直接或间接来自人民，人民权利与之具有相互依存又相互对立的关系，保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政又是相辅相成的。例如，在规定当事人在诉讼中地位平等原则的前提下，对受案范围、管辖、诉讼时效等界定，实际上是对作为当事人一方的相对人在权利行使上的依法规制，防止相对人违法运用诉权。关于被告对做出的行政行为负举证责任，诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据等规定，则体现了对行政主体诉讼权利的限制。至于具体诉讼程序以及判决形式的有关规定，也包含了保护与监督的统一。在此基础上，促成相对人与行政主体的和谐，避免非理性的对抗和冲突。法治的核心在于保护人民权利，而围绕相对人权利保护，法治提出了两项要求即行政行为必须合法和行政行为的合法性由中立的第三方即法院进行审查。行政合法最基本的要求就是行政机关的活动必须遵守法律。另外，在以实现和维护实质正义的法律状态为目的的法治国家，所有公权力的合法行使都应当遵循作为法律之法的正义原则。换言之，行政行为遵守法律不只是遵守实体法，现代社会经济日益发展变化，社会问题日益增多，由于行政管理范围的扩大，活动的专业性、技术性增强，行政机关必须主动地进行多方面的管理。行政机关依法行政的内容还包括“法律优位”和“法律保留”。行政诉讼中行政主体要将做出行政行为的理由与步骤公之于众，让法院、相对人乃至全体公民了解行政行为是否经得起推敲。在诉讼过程中不只行政机关，整个社会都会对行政行为的合法性予以关注。这样做出行政行为的机关依法行政，实现行政法治。我国《宪法》规定，一切权力属于人民。政府权力的合法性和正当性源于人民的赋予。行政诉讼制度，因其恰恰作为一种外部的监督和制约机制，具有普遍性、经常性、程序严格性、公正性等优点。
第一，人权保障功能。人权是每个人作为人所享有的最基本的权利。我国的法学界普遍认为人权在本源上具有历史性，生存权和发展权是人权最基本的内容。在我国，法院通过行政诉讼程序对行政机关的行政行为进行司法审查来保障公民的合法权益不受违法行政行为的侵害。从我国行政诉讼制度的设计来看，法院有权撤销违法行政行为、对不当的行政处罚行为予以变更、责令行政机关限期内重新作出行政行为和对违法行政行为给予相对人行政赔偿等，在整个行政诉讼过程中，法院始终处于居中裁判的地位，平等地对待行政机关及行政相对人。这种通过司法权干预行政权以维护公民合法权益的模式正是行政诉讼又一重要功能的体现。行政诉讼制度在中国的确立，标志着行政相对人法律地位的提高及其合法权利有了新的切实保障。如果说行政权止于公民权利，那么行政诉讼制度就是公民权利的有效保障。保护相对人的合法权利，不仅包括其实体权利，也包括程序权利；不仅保障行政相对人的人身权、财产权，而且保障行政相对人的知情权等。行政诉讼通过对相对人的权利保障实现实体正义与程序正义的统一。《行政诉讼法》是权利救济法，具有监督行政权，保护公民、法人和其他组织的合法权益的功能。国家行政机关的行政活动有可能会损害公民的权益，这就不仅需要对行政行为进行事前、事中的监督，对行政活动的消极后果进行事后救济也是极为重要的，而这种救济又主要是由行政诉讼法来完成的。如果从行政诉讼的属性来看，行政诉讼应该被认为是具有三重身份的制度：解决行政争议的诉讼制度、对行政行为进行司法审查的行政法制监督制度、对合法权益受到侵犯的行政管理相对人进行救济的行政法律救济制度。行政诉讼具有解决纠纷的功能，然而解决纷争固然是诉讼的基本功能，但由于行政机关拥有许多公民所不拥有的权力。例如，行政复议的权力，行政复议能够解决行政机关与公民之间的纠纷；又如行政强制执行权，行政相对人不服行政机关的行政行为而拒绝执行，行政机关可依法强制执行。在这些情形下，行政机关完全有能力解决行政争议，没有必要依赖于司法。国家如果只是单纯为了解决纠纷确立行政诉讼完全是一种资源的浪费。行政诉讼制度的存在理由主要是为了提供新的权利救济途径，更好地保护公民权利。当公民与国家之间产生行政纠纷时，由独立的第三方——法院解决纷争，有利于公民面对强大的行政机关时能得到有效的保护。行政诉讼的权利保护功能强于纷争解决功能。可以说，解决纠纷是诉讼的首要功能；而在行政争议中，争议双方是事实上不平等行政法律关系主体，尽管有学者称行政诉讼原、被告是平等主体关系，但这种平等仅具一种应然性，事实上，行政机关比相对人拥有更多的权力。只有承认他们之间的不平等，才能在立法时给予公民更多的保护。例如，行政诉讼中被告负举证责任。所以将行政诉讼的权利保护功能定位为首要功能，更有利于行政诉讼目的和价值的实现。
第二，提供社会公正功能。行政诉讼提供的社会公正功能是通过行政诉讼程序本身公正和法院判决公正来实现的。行政诉讼制度作为诉讼制度，首先关注争议的解决，行政诉讼解决的是行政纠纷。行政诉讼主要解决一般的公众与政府之间的行政纠纷，解决公民权利同国家权力之间的冲突。作为现代社会不可缺少、其他诉讼不可替代的纠纷解决方式，它发挥着社会减压阀和平衡器的重要作用。行政争议解决功能是行政诉讼的基本功能。从法学的角度看，解决行政争议，并不是使行政争议实际消失，而只是意味着法律上的解决，即在法律上提供确定的结果。至于行政争议要想在实际上消失，还取决于非法律上的因素。例如，当事方的价值观是否与法律的评价标准一致，作为被告的行政机关败诉后是否有足够的财产可供执行等。但尽管如此，也不能认为行政审判不具有在实际上解决行政争议的效果，或者认为行政诉讼在法律上对行政争议的解决对于争议的实际平息毫无意义。虽然并非任何纠纷都需要通过诉讼方式解决才能达到最佳效果，现代社会也可以通过行政申诉、行政复议等大量非讼方式解决行政争议，但是运用司法权通过诉讼解决纠纷无疑是其他纠纷解决方式的基础与范式。相比较其他解决机制，行政纠纷通过诉讼方式解决具有如下特点。其一，解决结果具有权威性，即相对于其他纠纷解决方式，诉讼居于优势地位，一旦纠纷被求之于诉讼，其他解决方式都应终止或暂时停止。其二，诉讼裁决的结果具有终局性。就解决纠纷而言，通过诉讼裁决是最有效的纠纷解决方式，诉讼裁决的结果一般不受其他非诉讼程序的审查，具有终局性。
第三，行政诉讼法作为法律体系的基本组成部分，与行政法共同作用以实现行政诉讼法律体系的功能。行政法作为实体法内容，行政诉讼法作为形式，行政诉讼法贯彻实施行政法的工具功能已为人们所接受。其实，行政诉讼从来就不是为行政实体的法律而存在的，它是为解决行政争议而产生和存在的，是为实现现实意义上的法律而存在的。实现法律的需要是它存在的重要价值，但绝不仅仅为了实体法而存在。也就是说，诉讼具有实现社会政策的制定功能。理想中的行政诉讼不仅解决行政争议，而且在解决争议的过程中，还应当具有发现法、创造法并形成社会政策的功能。
第四，行政诉讼目的仅是行政诉讼最基本的目标追求，行政诉讼功能也只是行政诉讼作用的基本体现，而行政诉讼的价值则涉及行政诉讼对国家法治建设的意义这一深层次问题。在人类面前存有两种秩序，一种是自然秩序，另一种是社会秩序。在现代社会，法作为国家调整各种社会关系的最重要手段，对维护社会秩序起着不可替代的作用。法为了确保实现整个社会秩序的良好状态，要求一切组织和社会成员必须严格遵守其对调整各种社会关系的明确性规定，法的这种要求是为守法。守法是法的实施的一种基本形式。立法者制定法的目的，就是要使法在社会生活中得到实施。如果法制定出来了，却不能在社会生活中得到遵守和执行，那必将失去立法的目的，也失去了法的权威和尊严。在行政诉讼中，行政机关和行政相对人同为守法主体，只是守法的形式不同。对于行政机关而言，依法行政就是其守法最重要的表现形式，而对于行政相对人来讲，其守法主要表现为依法行使法律权利和认真履行法律义务。行政诉讼制度的建立和行政诉讼的运行，正是展现了行政诉讼对规范包括权力运行在内的整个社会秩序的重要规范价值。保障社会正义。行政机关的执法活动与司法机关的司法活动，都是以追求法的公正价值为目标来保障社会正义。无论是执法还是司法中的公正，均包括程序公正和实体公正两大内容。随着法治建设的不断推进，程序公正的价值越来越受到重视，程序公正已成为实体公正的基础和保证，没有程序的公正，实体的公正也就无从谈起。行政处罚、行政许可、行政复议等法律均对行政机关的行政执法活动的程序性问题作出了一系列明确规定，与三大诉讼法已成为司法活动中的基本程序法且日趋完备相比，足见司法活动对程序方面的要求比行政执法活动更为严格。行政诉讼中，司法机关严把程序关，始终坚持法律面前人人平等，从诉讼程序到裁判结果均对双方当事人予以公平对待，从而实现司法公正。司法机关正是通过司法活动不断追求司法公正这一永恒的主题，以其严格的程序性和结果的公正性确保了法在适用中对社会正义的认同和保障。
第五，树立司法权威。司法是国家司法机关依据法定职权和法定程序，以国家名义具体应用法律处理案件的专门活动。从理论上讲，司法以其权力的专属性、严格的程序性以及超强的专业性等特征决定其势必具有极大的权威性，这种权威性最直接的体现就是司法机关依法作出的具有法律效力的裁决，任何组织和个人都必须严格执行，非法定原因并经法定程序不得擅自变更。按照《宪法》的规定，司法权是与立法权和行政权并行的国家权力，其独立行使是现代法治国家的基本特征。行政诉讼充分体现了司法权对行政权的监督和制约，相比刑事诉讼和民事诉讼，基于其是对权限十分广泛的行政机关的行政权实施产生影响，通过行政诉讼扩大司法在包括行政机关在内的全社会的影响力就显得尤为重要。在行政诉讼中，司法机关的司法裁决不仅对行政机关和行政相对人产生约束力，而且对整个社会具有重要的引领导向作用，对司法权威性的树立意义重大。
行政诉讼的功能是多方面的，既保障权利又监督权力，其价值的重要性更是不言而喻。依法治国已成为治理国家的基本方略，必须站在法治国家的高度认真审视行政诉讼的价值，只有深刻认识到行政诉讼对国家法治建设的重要影响，才能充分发挥行政诉讼的功能作用，真正让法成为全社会所崇敬的对象，让法院成为保障社会正义的殿堂。行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度，对我国民主法治建设已经产生了巨大的推动作用，对实现行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设，产生了实质性的重大影响。在制度层面上，行政诉讼法创制的法律制度在不断获得完善和发展，而在观念层面上，行政诉讼法确立的法律思想和制度精神具有稳定性和持续效力，对于法治政府建设具有根本性的意义。我们可以从很多方面描述它的思想价值、阐述它的象征意义、概述它的制度效应，包括它所表达的法治思想和法律精神，它所创设的基本制度和重要机制，以及对政府的执法工作和法院的司法工作所产生的广泛而深刻的影响。总体而言，行政诉讼法对我国民主建设、法治进步、“官民”关系、权力制约、权利救济等产生的实际意义是显而易见的。
行政诉讼法的主要价值和效应在于创设了“民告官”的制度；它在制度意义上改进行政纠纷解决方式，建立了行政纠纷司法解决机制；创建了中国特色的司法审查制度，确立了司法制约行政的权力格局；更重要的是，它还预定了政府法治的基本方向，直接影响着我国行政法治长期的、全面的进步与发展。行政是指国家行政机关对公共事务的决策、组织、管理和调控，它是一种国家活动，是行政机关行使行政职权，履行行政职能的过程。在此过程中，行政机关必然要依靠和运用国家强制力，而且行政管理涉及每一个公民、法人或其他组织的方方面面。由于强大的国家权力作用，行政机关及其工作人员对处于弱势的行政相对方——公民、法人或其他组织很容易产生超越职权、滥用职权、显失公正、以权谋私、随意执法等腐败和违法现象，损害行政相对方的合法权益，损害人民政府在人民心中的良好形象，以致阻碍社会主义市场经济和社会主义民主政治的建设和发展。“民告官”是民主国家公民的宪法权利。[3]《宪法》规定赋予了公民个体或组织“民告官”的权利。从民主政治的角度说，行政诉讼法的颁行意味着从制度上根本否定了“权力本位”观念。社会主义民主建设的基本任务就是要改变这种受不良传统文化影响的政治和社会生活方式，社会主义法治的使命就是要为这种变革提供制度保障，支持这种变革并使变革的成果不断巩固和持久化。从根本上说，行政诉讼法是一部“官民”关系法，是一部宣示和规范新型“官民”关系的法律，或者说是一部促使“官民”关系改革、复位的法律。行政诉讼法体现了为人民服务的宗旨和人民公仆意识，体现了民主的思想价值。行政诉讼法确立了体现民主思想的新型“官民”关系，建立了旨在约束和保障公共权力、维护和救济公民合法权利和利益的“民告官”的制度和机制。为人民服务思想和人民公仆观念，是国家和政府一贯倡导实践的价值观念。社会主义民主法治建设的经验和教训说明，思想和制度的逻辑关系极为重要，只有通过制度创新和法治进步才能真正贯彻和落实民主思想。行政诉讼法所创设的制度就是这样一种新的制度，是一种体现民主思想的法律制度。行政诉讼法创设的机制就是这样一种新的机制，是一种按照民主思想和法治原则调整“官民”关系的法律机制。行政诉讼法可以强化政府、政府部门和工作人员对人民的权利和利益的责任意识，阻止和纠正行政违法、滥用权力和怠慢职权，以及通过司法机制落实危害公民个体或组织合法权益的权力行为的法律责任。
在公共生活中，在政府管理领域，凡有矛盾和纠纷，就需要由中立的第三者进行调处和裁判。在行政管理过程中，当公民个体和组织基于自身利益的考量与政府及其部门产生纠纷时，需要作为第三方的法院居间中立裁判；当政府及其部门为维护公共利益履行权能与公民个体或组织发生矛盾时，也需要适度促使法院作为第三方介入并公正裁判争议。
政府管理国家和社会事务，通过行政人员行使管理权力，与公民个体或组织形成行政关系。一方面，行政关系应当受到法律的规范和调整，即使受到法律的规范和调整，行政关系也可能出现问题，主要表现为政府和行政人员违法滥用权力构成对公民个体或组织权利和利益的侵害；另一方面，必须为修复行政关系、弥补公民个体或组织因为不合法的行政行为所受的利益损害提供制度支持和法律救济。公民个体或组织对行政机关的行为不满，可以通过多种形式表达诉求。例如，通过向人大、纪委、上级机关、监察机关等检举、控告和申诉，包括信访和复议。作为最为制度化的形式和渠道，法院应当成为行政争议解决的重要机制，行政纠纷的解决也应当纳入司法机制中，尽管大陆法系国家和英美法系国家这方面的制度和相关司法机制存在差异。[4]我国推进民主法治建设进程，将公共权力纳入法治轨道的重要标志之一就是：公民个体或组织对行政机关的行政行为不服，可以向法院提起诉讼，法院有权依法对行政行为的合法性进行审查，作出维持、撤销或变更行政行为的判决。毫无疑问，司法解决行政纠纷机制的确立，增加了更具法治性和司法特征的行政纠纷解决方式，有利于监督政府合法行使职权，防止行政权力的滥用，可以更好地维护公民个体和组织的合法权益。
行政诉讼法用法律制度建立了行政机关、公民和法院的三边关系，形成了解决政府与公民之间行政争议的新型司法解决机制。从诉讼的角度看，行政诉讼法建立了新的纠纷解决机制。行政诉讼法的颁布实施，有利于通过司法程序促进法院独立行使审判权，公正解决行政争议。行政诉讼法调整纠纷的双方一方为“官”而一方为民，在当事人地位和势力存在明显差异的诉讼中，法院的中立和公正就难以保证。所以，在实施行政诉讼法的过程中，需要特别强调行政诉讼法既保障行政权力的有效行使，又维护公民个体和组织的合法权益的法治思想，特别强调诉讼过程中当事人地位平等的诉讼原理，并充分发挥类似于行政机关负举证责任等特设制度的倾斜，建立法院与行政主体、行政相对人之间的三元等边关系，促使从事行政审判的法官公正对待行政诉讼的所有当事人，公正地裁判原、被告之间的行政纠纷。行政诉讼法所确立的行政纠纷裁判机制的实际效应已经在一定程度上有所显现，法院对经济调控与市场监管、公共服务与社会管理、城市规划与城市执法、自然资源与环境保护、劳动与社会保障、农村土地确权、土地征收、计划生育等广泛领域的行政纠纷方面的调处作用，是其他方式和机制所无法替代的。需要特别指出的是，在行政诉讼中，公民个体或组织的自主性和对行政权的抗衡性不够，法院的独立性和由其支撑的中立性不足，行政诉讼法确立的三边关系比较脆弱，直接影响了行政诉讼的限权功效和救济权利的实效。
行政诉讼制度不是孤立的制度，它与随之建立起来的行政复议、行政赔偿等制度高度关联。进一步加强行政诉讼制度与其他相关制度的衔接与互动，恰当定位法院在行政纠纷多元解决机制中的地位和角色，有效履行法院在缓解行政机关与行政相对人之间的权益冲突、缓和政府与民众矛盾中的功能，维护行政法律关系的稳定与和谐。行政诉讼制度具有恢复正义、制约权力和救济权利等多重功能。通过公平裁判行政纠纷实现社会公平正义，或者说促进行政正义化；通过裁判行政纠纷纠正权力滥用，实现对行政权力的制约；通过裁判行政纠纷实现权利救济，维护公民个体和组织的合法权益。从宏观上讲，权力制约和权利救济是一个问题的两个方面，如果不能有效地制约权力滥用，就不可能有效地实现权利救济。但从微观层面看，制约权力与救济权利是两个相对分离的功能。行政诉讼的权力制约功能日益显现，但权利救济的功能还相对微弱，这样就在很大程度上影响了行政诉讼功效的完整性，失去了通过行政诉讼裁判纠纷的大部分原始意义。通过行政诉讼裁判行政纠纷，应当进一步贯彻行政诉讼法的人权保障思想，突出行政诉讼救济权利的功能，使行政诉讼制度在维护公民个体和组织权益方面产生足够的实效。
行政诉讼建立的行政纠纷司法解决机制与权力制约机制的意义不完全相同。前者着眼于建立法院、行政主体、行政相对人的三边关系，强调行政纠纷处理的公正性；后者主要着眼于政府行政权与法院审判权的双边关系，强调法院审判权在权力制约中的地位和作用。前者与后者都强调独立审判的重要性，前者侧重于强调法院独立行使审判权，实际上强调的是司法中立，以防“官官相护”的弊端，从而实现法院的公正司法；后者侧重于强调法院独立的法律地位，实际上就是强调相对于政府的独立，从而实现法院审判权对行政权的有效制约。从某种意义上讲，《行政诉讼法》也是一部国家机关和国家权力关系法，是一部关于法院审判权与政府行政权的关系法。从法院受理行政案件的范围看，《行政诉讼法》里有关于受案范围的“排除”规定，在一定意义上说明了审判权与行政权的关系限度，说明法院对政府权力和活动的制约是有限度的。行政诉讼实践推动了行政诉讼制度多个层面的完善，其中包括法院的受案范围不断扩展。从民主法治建设的进程看，从权力制约的角度讲，行政诉讼法的意义已有相当程度的呈现，它建立了权力制约意蕴的具有中国特色的司法审查制度。这既是完善和发展社会主义法治的重要标志，又是社会主义民主政治建设的重要成果。
行政是指国家行政机关与公共事务和决策、组织、管理和调控，它是一种国家活动，是行政机关行使行政职权，履行行政职能的过程。由于强大的国家权力作用，行政机关及其工作人员对处于弱势的行政相对方——公民、法人或其他组织很容易产生超越职权、滥用职权、显失公正、以权谋私、随意执法等腐败和违法现象，损害行政相对方的合法权益，损害人民政府在人民心中的良好形象，以致阻碍社会主义市场经济和社会主义民主政治的建设和发展。基于此，为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关及其工作人员依法行使行政职权，行政诉讼这种监督行政的方式便应运而生。
在我国，行政机关是国家权力机关——人民代表大会的执行机关，它依据国家权力机关制定的、体现广大人民的意志和利益的法律而管理国家和社会，行政职权不同于一般的权力，它具有强制性和优先性。所谓强制性是指行政权力以国家强制力为保障，维护社会秩序和公共利益，增进社会福利，保障公民生命、财产和人身自由不受侵犯。同时，行政权力具有优先权，是指行政权力与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。又由于行政权力事关公共利益和个人利益，又具有自我扩张性，极易造成权力滥用，导致腐败。为了防止行政权力的滥用，促进行政机关及其工作人员严格依照法律正确行使其职权，就有必要对其进行监督，以保证广大人民的意志和利益能够得到正确的反映和真正的实现。
在我国，监督行政的主体比较广泛，包括政党、权力机关、监察机关、审判机关、检察机关以及社会组织和公众等。它们都对行政机关工作目标的实现起到了监督保证作用，其中作为审判机关的人民法院以其解决行政争议的行政诉讼方式对行政的监督最为公正、有效。防止权力滥用和防止腐败的最好办法是以权力制约权力。行政诉讼正是人民法院运用国家审判权来监督行政权的行使。行政诉讼是指公民、法人或其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向人民法院请求司法保护，并由人民法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。我国《行政诉讼法》规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”国家和人民把审判权赋予人民法院依法独立行使，可以保证法律得到统一和正确的实施。正是由于人民法院依法、独立地运用司法审查权对行政权的行使进行监督决定了行政诉讼是最公正、最有效的监督行政方式。
行政活动是最直接、最经常性的国家管理活动。行政机关作为国家权力机关的执行机关，其行使职权的活动涉及国家生活和社会生活的各个方面，直接与公民、法人和其他组织的切身利益发生关系。当国家行政机关及其工作人员在行使职权时出现滥用职权、以权谋私等违法或失职行为，就必然会损害公共利益，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。我国《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”公民、法人或其他组织通过行政诉讼方式，请求人民法院运用司法权这种国家权力来使自己的合法权益得到救济。
行政诉讼制度赋予公民控告国家行政机关的权利，同时根据《行政诉讼法》规定，“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，这就赋予公民与行政机关享有平等的诉讼法律地位，这为保护公民的合法权益提供了法律保障。公民通过对行政机关的违法行政行为提起诉讼，面对强大的行政机关，人民法院运用司法审查权保护公民的切身利益，使公民直接真正体会到公正、公平，行政诉讼为提高公民的民主、法治意识提供了一种全新的、更为直观的形式。在行政诉讼过程中，公民可以依法提出自己的诉讼请求，人民法院通过审理，依法可以判决维持、撤销或部分撤销、变更所诉的行政行为，还可判决限期履行法定职责，体现法律的公正与公平；公民还可以对行政机关及其工作人员的行政管理活动提出建议和批评，行政机关及其工作人员应虚心接受，对于有效的建议应予以采纳，促使其依法行政，提高行政效率和效益。这样，公民通过行政诉讼，不仅对行政机关的行政管理活动起到监督作用，同时还充分表达了自己的意愿，依法参与对国家、社会事务的民主管理，实现人民当家作主的权利，从而提高公民的民主、法治意识。
目前，在我国进行的全方位的改革开放是在《宪法》和法律的范围内的社会主义制度的自我完善和发展。政治体制改革的核心内容是建设完备的社会主义民主，进一步扩展并保证实现人民当家作主的权利，而行政诉讼制度的建立，为公民参加国家管理和社会管理，行使自己的民主权利提供了一种新的渠道。经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，市场经济的建设和发展就必须要求保护市场主体的合法权益，行政诉讼制度正是适应市场经济对法治的要求，为经济体制的改革提供司法保障。
行政诉讼是法院应公民、法人或其他组织的请求，通过法定程序审查行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。行政诉讼主体的一方是“民”、另一方是“官”，双方平等地“对簿公堂”。由此，政府与公民不再是权威与服从的关系。在法律面前，二者的关系发展为一种对峙与平衡、冲突与妥协、平等与对话的关系，在这种关系中包含着公共利益与个人利益、社会秩序与个人自由、行政效率与个案公正的冲突。在法治条件下，行政诉讼制度与法治紧密相连。首先，法治要求政府依法行政，依法办事，而这必须有监督、有制约。监督和制约不仅要有自律，更要有他律。其次，法治强调人权，强调公民权益保护，而司法保护是人权最有效的保护。此外，法治理论不否定伦理和道德的作用，但更重视法和制度的功能，因此必须从制度上建立纠错和救济机制，而行政诉讼制度正是这样的机制。行政诉讼不仅是法治必然要求，是法治的构成要素，同时全面促进着法治的发展。从总体上看，我国行政诉讼制度的发展处于良性循环态势。随着依法治国方略的深入贯彻落实，行政诉讼对国家法治建设的影响日益突出，从规范包括权力运行在内的社会秩序到保障社会正义的实现，从法院司法权威的树立到推动国家法治进程，让法成为全社会所崇敬的对象，法律信仰最终得以全面确立，使法治建设突破形式法治的“瓶颈”，行政诉讼具有不可替代的作用。为此，研究行政诉讼对国家法治建设的重要作用，在行政审判中充分发挥行政诉讼功能具有十分重要的意义。
行政诉讼的目的，就是指国家建立行政诉讼制度并进行行政诉讼活动所期望达到的目标。理论界对行政诉讼的目的认识一直存有争议。解决纠纷说直接借鉴民事诉讼化解矛盾纠纷的目的，认为行政诉讼的目的就是解决行政争议，化解行政纠纷，促进“官民”和谐。随着经济发展和社会进步，行政机关的职权日益扩大，由于行政管理活动具有主动性，当对民众的权益造成侵害时，行政诉讼的存在正好为民众的维权提供了司法上的救济途径，权利救济说主张行政诉讼的目的就是民众对国家的侵害行为请求法院通过司法程序予以维护。基于行政诉讼活动的主要任务是法院对行政行为的合法性进行司法审查，通过纠正行政违法行为来保障公民的合法权益，行政法治维持说认为行政诉讼的目的是法院运用司法程序维护和监督行政机关依法履行行政职权。综观世界各国的立法现状，虽然行政诉讼的目的并不单一，但不同国家的行政诉讼制度的设计对行政诉讼目的的重心要求并不相同。例如，美国的行政诉讼制度的主要任务是通过行政诉讼程序来控制行政权力以保护公民合法权益不受政府非法侵害，而法国行政诉讼的目的则主要是通过制裁违法行政行为促使政府依法行政以实现社会公共秩序。我国在立法中则分别从法院、行政相对人和行政机关三个角度出发对行政诉讼目的予以表述，可见其行政诉讼目的也并不单一。在司法实践中，法院往往只从自身角度出发把化解行政争议作为行政审判的首要目的，很难起到对行政机关的监督作用。
根据我国行政诉讼法的规定，除非法律、法规必须先申请行政复议的，行政争议当事人可以自由选择申请行政复议还是提起行政诉讼。行政诉讼和行政复议是两个并行的法律救济制度。对公民、法人和其他组织而言，行政诉讼和行政复议都有对其合法权益保护的救济功能。但两者有着区别，行政复议是行政机关内部的监督制度，是在行政诉讼之前进行的。而行政诉讼是司法救济，由人民法院作出诉讼裁决，是最终的解决办法，也被称作“司法最终救济”原则。两者相比较而言，第一，在效力上看，行政诉讼优于行政复议。行政复议机关根据行政复议申请人的申请对具体行政行为进行审查，行使的只是行政复议权，而不能替代司法机关对行政争议行使高效力的司法裁决；第二，依赖行政复议机关处理行政争议，存在其自身难以完全克服的不足。因为行政复议机关和被申请人都是行政机关，从而影响对事实的正确判断和对法律法规的正确理解。在某种情况下，行政机关由于与被申请人存在密切关系，或者因行政争议本身存在牵连关系，可能出现有错不纠的现象。因此，规定行政复议决定原则上要接受人民法院的司法审查，这体现了法律对保护复议申请人诉权的价值取向，也体现国家重视权力之间的制约机制，将行政权充分置于司法监督之下，有利于促使行政复议机关依法公正处理行政复议案件，也有利于监督被申请人依法行使职权。为了维护和监督行政机关依法行使行政职权和保护公民、法人和其他组织的合法权益。
解决的纠纷，是政府机关进行行政管理活动过程中同行政管理相对一方当事人之间发生的行政纠纷。依法行政是依法治国的核心，而行政审判是依法行政的保障。在行政审判实践中深刻认识行政诉讼对建设社会主义法治国家的重要意义，充分发挥行政诉讼的功能作用，必将对我国的法治进程产生十分重要的影响。行政诉讼是近现代国家解决行政争议，保障公民合法权益的一项重要的法律制度。随着经济社会的不断发展，国家开始直接干预经济活动和参与人民生活，为了解决行政机关与公民之间日益增多的冲突和矛盾，行政诉讼制度便在各国发展起来。能动司法提出的初衷主要在于司法为民，充分体现人民司法的服务性质，不仅对人民法院的审判理念产生了重要而深远的影响，也引起了法学界和司法实务界的颇多争论。一些学者就明确指出能动司法违背了人民法院在行使审判权中所本应具有的司法被动属性。
我国的行政诉讼取得了重大进展。伴随依法治国方略的深入贯彻落实，行政机关的执法水平也在不断提高，其行政行为也越来越规范。与此同时，民众的法治观念也在不断增强，维权意识在不断提升。面对诉讼的成本效益和风险，民众往往更青睐信访或行政复议，特别是党委政府向来对信访工作的高度重视，大量民众日益信“访”而不信“法”。很多行政诉讼中的原告从内心深处担心法院与行政机关官官相护。行政诉讼的目的直接体现了国家建立行政诉讼制度所要实现的基本目标，而行政诉讼的功能则强调行政诉讼活动对社会产生的实际影响，探究行政诉讼的价值首先需要从行政诉讼的目的和功能着手。行政诉讼的功能不同于行政诉讼的目的。行政诉讼的功能是指作为客观存在的行政诉讼其具体的实践活动对相关事项所产生的实际影响。
行政诉讼目的仅是行政诉讼最基本的目标追求，行政诉讼功能也只是行政诉讼作用的基本体现，而行政诉讼的价值则涉及行政诉讼对国家法治建设的意义这一深层次问题。在人类面前存有两种秩序，一种是自然秩序，另一种是社会秩序。人类就是在这两种秩序中生存和发展的。从广义上说，秩序是指自然界和人类社会发展和变化的规律性现象。法学上所言之秩序，主要是指社会秩序。在现代社会，法作为国家调整各种社会关系的重要手段，对维护社会秩序起着不可替代的作用。法为了确保实现整个社会秩序的良好状态，要求一切组织和社会成员必须严格遵守其对调整各种社会关系的明确性规定，法的这种要求是为守法。守法也即法的遵守，是法的实施的一种基本形式。立法者制定法的目的，就是要使法在社会生活中得到实施。如果法律制定出来，却不能在社会生活中得到遵守和执行，那必将失去立法的目的，也失去了法律的权威和尊严。在行政诉讼中，行政机关和行政相对人同为守法主体，只是守法的形式不同。对于行政机关而言，依法行政就是其守法最重要的表现形式，而对于行政相对人来讲，其守法主要表现为依法行使法律权利和认真履行法律义务。行政诉讼制度的建立和行政诉讼的运行，正是展现了行政诉讼对规范包括权力运行在内的整个社会秩序的重要规范价值。从我国目前的立法状况看，虽然没有针对行政执法专门制定带有基本法律性质的程序性法律，但《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》等法律均对行政机关的行政执法活动的程序性问题作出了一系列明确规定。在行政诉讼中，司法机关严把程序关，始终坚持法律面前人人平等，从诉讼程序到裁判结果均对双方当事人予以公平对待，从而实现司法公正。司法机关正是通过司法活动不断追求司法公正这一永恒主题，以其严格的程序性和结果的公正性确保了法律在适用中对社会正义的认同和保障。司法是国家司法机关依据法定职权和法定程序，以国家名义具体应用法律处理案件的专门活动。“法院是法律帝国的首都，而法官则是帝国的王侯。”美国当代著名法学家德沃金 [5]在其名著《法律帝国》中的这一经典表述，充分说明了司法在法治国家中的重要地位。从理论上讲，司法以其权力的专属性、严格的程序性以及超强的专业性等特征决定其势必具有极大的权威性，这种权威性最直接的体现就是司法机关依法作出的具有法律效力的裁决，任何组织和个人都必须严格执行，非因法定原因并经法定程序不得擅自变更。
行政诉讼的功能是多方面的，既要保障权利又要监督权力，其价值的重要性更是不言而喻。依法治国已成为中国共产党领导人民治理国家的基本方略，必须站在法治国家的高度认真审视行政诉讼的价值，只有深刻认识到行政诉讼对国家法治建设的重要影响，才能充分发挥行政诉讼的功能作用，真正让法律成为全社会所崇敬的对象，当法院成为保障社会正义的殿堂。依法执政和依法行政的关系，以及依法执政的具体保障，实现依法行政、走向行政法治。依法执政是党的执政方式，执政理念；而依法行政是政府活动的基本方式，基本原则。两者之间既有紧密联系，又有明显区分。依法执政是对执政党提出的一个要求，而依法行政是对政府行政机关提出的要求。如果没有一支素质高、法律意识强、执法能力强的公务员队伍，那么所有的这些依法执政的理念、方式都可能化为泡影。在依法行政过程中，与立法问题相比，执法问题可能更为突出。尽管我们制定了大量的维护社会秩序，保证市场监管，保证公共利益的法律，但很多都被束之高阁，难以得到有效执行。依法执政需要注意规范公权力行为，减少“官民”冲突，疏通各类救济渠道，为构建和谐社会创造良好的法治环境。要解决这类问题，必须尽快疏通各级各类的救济渠道，解决基层的矛盾和冲突，为构建和谐社会创造良好的条件。执法不严的原因是复杂的，既有立法质量不高的原因，也有公务员的法治观念不强的原因，还有官员的选拔考核制度的原因。当然最重要的，是执法体制和监督的问题。由于执法体制还没有完全理顺，官员在对地方经济负责的同时，还要严格执法，实际上存在着矛盾的。因此要解决法律实施的问题，保证严格执法，要做很多方面改革。
社会价值观多变多样多元，公民意识觉醒、维权意识增强，社会心理失衡问题，对推进依法行政提出了新挑战。价值观多变多样多元的这样一个大背景下有两个向度的变化。社会价值多变多样多元之后，容易导致社会心理失衡。经济快速发展必然导致贫富分化，社会急剧转型必然导致很多人被边缘化，出现相对剥夺感。因此必须规范公权力，社会政策必须公平公正，决策必须合理，执法必须公正、规范、文明。新兴媒体的快速发展对依法行政带来的新挑战。大规模使用现代新兴媒体，对政府管理造成了很大的影响和挑战。从某种意义上说，微博、微信等新兴媒体的影响力，的确比任何时候、任何传统的纸制媒体影响力都要大得多。政府的管理活动面临一支很大的监督力量。舆论监督特别是新兴媒体的监督效果明显优于其他监督，或者说比其他监督形式要直接得多、快得多。现代化信息手段，对行政行为起到了一个无比锐利的监督效果，势不可当。这对政府推进依法行政，建设法治政府提出了更高的要求，提高决策的科学化、民主化、法治化水平。决策的科学化、民主化、法治化是推进依法行政的重点之一，但是如何推进难度很大。自行政诉讼法实施以来，先后公布的有关行政行为的法律，包括《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》，基本上是围绕着具体行政行为展开的。而抽象行政行为、红头文件、政府决策基本上游离于法制之外，缺乏有效的约束和规范。而这些行为往往影响力很大，涉及面很广，一旦违法，造成的损害也比较大。所以，如何规范抽象行政行为，特别是行政决策活动，成为依法行政的一个难点。此外，决策程序，也是未来依法行政中需要关注的重点。当然这有赖于依法科学民主决策意识的提高，有赖于相关行政程序等方面法律的出台，来建立一个比较科学民主的决策机制和程序。
进一步严格规范文明执法，以确保法律的有效实施。很多社会矛盾是执法过程中所引发的。不规范执法、不文明执法、暴力执法、选择性执法、滥用职权，往往引发社会矛盾和问题。例如，选择性执法问题比较严重。选择性执法的结果看起来好像是合法的，包括执法的权限，执法的程序和方式可能都是合法的，但是执法的目的和主观动机不纯，这对执法公信力、执法权威都会产生很大影响。例如，暴力执法、钓鱼执法、敲诈式执法后果很可怕。因此，在新的条件下，约束和规范自由裁量权，保证严格、规范、公正、文明执法，保证法律实施十分重要。当然执法的目的不是为了执法而执法，而是为了保证法律的有效实施。现代法律体系已经形成，有法可依的问题已经基本解决了，接下来重点要解决的是有法必依、执法必严、违法必究的问题。建立多元化的畅通的法律救济渠道。目前法律规定解决纠纷的渠道很多，有人民调解、行政调解、行政仲裁、诉讼、复议、信访等途径。但是从纠纷解决的实际选择看，法定的救济渠道并不是很畅通，更多人信“访”不信“法”，通过信访要求党委政府解决纠纷。在纠纷解决问题上，还是要引导人们理性维权，通过法定救济渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。解决纠纷要畅通法定的救济渠道，包括行政复议、仲裁、诉讼等。通过降低诉讼门槛，扩大受案范围，降低诉讼成本，增强司法的公信力、透明度和说理性，让司法成为人民信赖的纠纷解决渠道。当司法透明度不断提高，受案范围扩大，诉讼成本下降，效率提高，特别是执行效率提高后，公民才能信赖司法，司法才能树立权威和尊严，司法才有公信力。同样，推进依法行政，不仅要规范政府的行为，还要加强后续的监督保障，尤其要畅通纠纷解决渠道。所以，在推进依法行政建设法治政府过程中，要畅通法定救济渠道，采用多元化的纠纷解决机制化解社会矛盾。
推进行政法治的关键有以下两点。一是重点规范约束公权力，将其纳入法治轨道。决策权是权力的最重要形式，理应受到最严格的制约。科学合理界定各级党委和政府的决策权，健全完善决策机制和程序制度。通过统一的程序规则约束公权力的行使，细化已有的程序规范使之更加严密，保证行政程序规则的普遍约束力，防止决策机关规避程序法、滥用决策权，确保每项权力都受到法律的严格约束，将行政决策机关自由裁量的余地缩限为最小。同时，进一步扩大信息公开的范围，实现真正意义上的党务、政务、司法、公共事务的信息公开，通过公开约束规范公权力。二是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。推进行政法治还是要靠不断完善的制度和具备良好素质的公务人员。应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。重视提拔使用法治观念强、法律素养好的优秀干部，充分发挥具有法律背景的领导干部的作用，将他们充实到重要的党政部门和岗位。可以说，公务人员法律素养的提高是加快法治建设的关键。根据《行政诉讼法》规定，行政诉讼的目的可以概括为：保障人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。法院作为居中裁判者，在认为公民、法人或其他组织要求推翻行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了。法院的维持判决显然削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的。行政诉讼源于行政争议，行政诉讼的基本功能之一也是解决行政争议。
就行政执法而言，我国目前已推出了行政管理公众参与、政府信息公开、行政听证、相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权等联合执法、综合执法、突发事件应对、行政决策科学论证和风险评估等一系列体现现代行政法治精神和原则的制度、机制。就行政法制监督而言，目前我国各级政府及其工作部门已相继建立了行政监察、督察、执法监督和问责制度。行政机关及其工作人员违法或不当行使职权，滥用权力和侵犯行政相对人权益，大多都能得到及时监督和严肃处理，基本能做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的行政法治要求。要有效推进依法行政和建立依法行政长效机制，还有一个更关键的措施，就是要高度重视对公职人员特别是领导干部依法行政意识与能力的培养。国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》提出，领导干部要自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决问题的能力。这里提出的“法治习惯”“法治思维”和“法律手段”非常重要。《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的主要内容和基本要求进行了高度的科学概括，主要包括六项，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2010年，《关于加强法治政府建设的意见》，进一步提出了依法行政、建设法治政府的八项具体要求：提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力；加强和改进制度建设；坚持依法科学民主决策；严格规范公正文明执法；全面推进政务公开；强化行政监督和问责；依法化解社会矛盾纠纷；健全推进依法行政的领导体制和机制。
我国行政法的法律体系整体框架已初步形成。在行政组织法方面，国家已制定了《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《公务员法》这三部法律；在行政行为法方面，国家已制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》，以及成百上千部规范公安、民政、工商、质监、环境和食品药品安全等行政管理的部门性法规；在行政监督、行政救济和行政责任法方面，国家已制定了《行政诉讼法》《行政复议法》《国家赔偿法》《监督法》等法律。
在探讨中国特色社会主义发展道路过程中，中国共产党不断总结经验，确立了依宪执政的理念与方式。从宪法角度讲，依法执政主要包括两层含义：一是执政党进入政治体制内部依法行使国家权力，而不是置身于政治体制外部实施领导。二是指党的执政活动的法治化，就是执政党的一切活动，包括意志表达、政治录用和资源配置等皆纳入法治轨道，使党的活动在宪法和法律范围内进行。从宪法学的角度，依法执政的法，首先是宪法，然后才是法律的层面，依法执政的核心或者前提是宪法。所谓依宪执政，是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政，按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题，汇集利益，表达要求，制定政策。依宪执政是依法执政的前提和基础，依法执政是依宪执政的具体化与落实。依宪执政之“宪法”与依法执政之“法”，就规范的性质而言，都属于区别于道德、习惯等的法律规范。广义的依法执政是指依法规范执政活动，其中包括依宪执政。依法执政的法首先指宪法，执政党的合宪性与合法性的基础来自宪法，并通过宪法得到进一步的落实与发展。依宪执政是依法执政的前提条件，主要理由是：首先，就规范效力位阶而言，宪法和法律是处于不同效力位阶的规范。宪法在一个国家法律体系中的效力最高，它是法律的立法基础；法律的效力来源于宪法，其地位低于宪法。法律的内容不得同宪法相抵触，否则不具有效力。每个层级规范的效力均来自较高层级的规范，所有规范的效力均来自一个基本规范，即宪法。党的执政活动可以依据法律、依据政策，甚至依据党的内部章程、条例，但核心首先要依照宪法。其次，宪法具有规范国家权力运行的功能。宪法是通过划分国家权力、明确国家各机关的权限范围的方式来规范国家权力运行的。在横向上，宪法把国家权力划分为立法权、行政权、审判权、检察权和监察权，规定不同的权力由不同的部门行使，各部门各司其职，而且互相监督。在纵向上，宪法遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，把国家权力在中央和地方之间进行划分，具体规定了中央享有哪些权力、地方享有哪些权力。最后，宪法的核心价值与目标是保障人权，依宪执政就是立党为公、执政为民，落实宪法保障人权的价值理念。宪法作为一种价值秩序，它是以尊重个人为原则及以此为基础的人权体系。我国宪法规定的基本权利包括平等权、政治权利和自由、人身自由和人格尊严等，这些基本权利约束立法权、行政权、司法权、检察权和监察权等国家权力的行使，当然也包括约束党执政权力的行使，亦即所有国家权力必须以人民权利、利益维护为依归。依宪执政本身就是维护人民最根本的利益。党在执政活动中，应养成宪法思维，善于按照宪法保障人权的逻辑来观察、分析和解决社会问题，制定的政策应能够符合最广大人民的利益要求。
依宪执政与依法执政的区别是相对的，在实际的运行过程中，依宪执政并不排斥依法执政的要求，党既要“依宪执政”，又要“依法执政”，两者互为表里，都是党执政的基本方式。我们在实践中既要坚持两者的统一性，同时也要分析两者在性质、功能与表现形式上存在的区别，确立依宪执政的基本理念与目标。实现依宪执政既是执政党的目标，也是一个长期的过程。目前，在实践中需要研究和解决的重要课题是：首先，坚持执政党的一切活动都在宪法和法律范围内活动的原则。执政党在执政活动中可以规定适用于党内的各种规范，以调整党内活动。但包括党章在内的所有党内法规应遵循的原则之一就是：“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触”。与宪法和法律相抵触的党内法规是无效的。而判断党内法规是否与宪法和法律相抵触的根本标准就是宪法规范，即已形成的宪法规范是确定的、统一的尺度。其次，执政党执政活动的有效性与宪法的权威性是相统一的。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。宪法具有权威性，法律得到实施，就意味着执政党的领导具有有效性，表明其执政能力的提高。执政党执政能力的高低与宪法实施的社会效果是密切联系在一起的。再次，在合宪性与合法性统一中提高执政党的执政能力。如果已经有法律将宪法规定具体化，则执政党的党员通过合法途径进入各国家机关担任公职，此时其行使权力遵循的是“职权法定”原则，即按照法律的授权履行职责，也就是要“依法执政”。如果法律尚未把宪法规范具体化，或者已有立法随形势的变化已不适应社会发展的需要，执政者就需要制定政策补充立法缺漏，此时政策形成的根据是宪法的规定、原则和基本价值，即应该“依宪执政”。无论法律是否把宪法的规定具体化，对于执政党来说，其执政活动不能仅仅限定在合法性范畴之内，需要在重大决策活动中自觉地把合宪性作为活动的基础。最后，依宪执政是党的执政能力建设的核心。党的执政能力建设的核心是依宪执政，把遵守宪法、执行宪法和运用宪法作为执政活动的基本出发点。
在依宪执政与依法执政的统一中强化宪法的作用，但是统一当中，我们执政党不能仅仅满足于合法性，还要满足于合宪性。作为一个执政党，解决的不是法律规定的某一方面的问题，而是要涉及国家宏观性、前提性这样的根本问题。两者相统一，但统一不是并列的关系，而是宪法更重要，但并不排除其他法律的作用。如果没有宪法的基本规范，虽然依据了法律，但违反宪法或者是不符合宪法怎么办。有些宪法条文没有规定，但是执政党可以制定一些政策，但不能跟宪法的一些基本原则，如人权保证的原则、法制的原则等相矛盾、相冲突。在这个意义上强调执政党所有的活动，都要受宪法规范、宪法精神和宪法原则的约束。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在论述全面推进依法治国总目标时，强调要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，《决定》第五部分从推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制四方面系统阐述了增强全民法治观念，推进法治社会建设问题。这表明法治社会作为基础，已经成为法治中国建设的重要内容。党的十八届四中全会《决定》提出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”培养全社会法治信仰和法治意识，是一个综合化系统化的工程，不仅仅是公民需要增强法治观念，政府也要率先垂范，司法机关的救急渠道要畅通，信访管理制度也要不断改革提升。要加强对公民的法治教育和道德教化，要在全社会形成良好的法治文化和法治氛围。领导干部带头学法、模范守法是树立法治意识的关键。提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。建设法治社会和法治国家，领导干部要率先垂范、以上带下。客观来讲，随着依法治国方略的不断推进，政府依法行政水平不断提高，领导干部个人的法治意识和法治水平也不断增强。正因如此，十八届四中全会才明确指出，依法执政是依法治国的关键。各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。行政机关及其工作人员要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。把法治建设成效作为衡量行政机关及其工作人员工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。
政府是建设法治国家的表率，必须加快建设法治政府。政府尤其是基层政府是否依法行政，直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，其形象影响到整个政府和法律的权威。政府是建设法治国家的表率，要在全社会形成学法、用法、守法的良好氛围，必须努力打造法治政府。十八届四中全会《决定》明确提出：各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。对于切实实施宪法和法律保障公民权利具有重要意义，极大提高了政府公信力和公民对法治的信心，对于全社会形成良好的法治氛围具有表率作用。提高司法公信力，切实维护公平正义。司法是社会正义的最后一道防线，司法无公正即法律无公正，司法无权威即法律无权威，法律无公正、无权威即无法治。要增强全社会对法治的信仰，增强对法治的信心，采用法律救济方式而不是其他非法治乃至暴力的方式维护自己的权利，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督。《决定》指出：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”“健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。”“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，增强全社会的法治意识。全民守法是法治中国建设的基础。党的十八大提出了依法治国新的十六字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，其中全民守法是法治中国建设的基础。要建设法治国家、法治政府、法治社会，每个公民都有责任。责任体现在信仰法治，努力把法治精神、法治观念熔铸到头脑中，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯，让法治成为全社会的一种信仰，镌刻在每个人的心里。《决定》对于加强法治社会建设提出了很多具体措施：把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程；实行国家机关“谁执法，谁普法”的普法责任制；健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制；把信访纳入法治化轨道，保障合理、合法诉求，依照法律规定和程序就能得到合理、合法的结果。只有用制度保障法治文化形成，使每个公民切实做到对法律真学、真信、真用，才能真正推动法治国家、法治政府和法治社会的全面建设。
党的十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，为我国的国家治理与社会治理工作指明了方向。从我国农村的现实状况来看，依法治理在农村尤其显得迫切。向农村输入资源，提供农民可在法治环境下处理矛盾、纠纷所依靠、咨询的对象，成为农村依法治理首要解决的问题。
第一，法治国家以法治社会为基础。习总书记在《纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的思想，到党的十八届四中全会《决定》对法治社会建设从推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制四方面的系统论述，表明法治社会建设已经成为法治中国建设的重要实践性内容。法治社会的理论与实践构建是中国特色社会主义法治道路建设的重要内容。法治国家以法治社会为基础，没有社会参与和回应的国家法治是难以兑现的空想。一方面，国家推进型法治决定了中国法治社会的形成需要法治国家的主导；另一方面，法治国家重心在于权力约束，法治社会重点在于权利保障。因此，法治社会建设又是法治中国建设的重中之重。法治国家指整个国家权力的法治化，法治国家涉及的是“公域”之治，而法治社会涉及的是“私域”之治。作为法治国家对应范畴的法治社会含义应该包括四个方面的内容：一是社会成员与社会组织对法的普遍遵守和对法律尊严与权威的维护是法治社会的基础性内容。广义而言，此处之“法”既包括“公域”的国家之法，也包括“私域”的自治之法。法治社会中“法”的权威表现为对法律与社会规则的遵守与维护，法律遵守是法治国家与法治社会之共义。二是社会成员的独立与社会组织的自治是法治社会的前提性内容。我国宪法和法律确立的基层群众自治组织与自治制度构成法治社会建立的制度基础。三是社会组织内部的依法治理与外部社会公权力行使的法治化是法治社会的关键性内容。就社会组织内部自治运行法治化而言，本质上体现的是社会组织内部民主基础上的契约，在国家法之下构建并遵守社会组织自治规则并使规则得以实施与遵守。就社会组织外部权力行使的法治化而言，社会组织在现代法治社会中日益扮演着公共治理角色，社会权力行使成为社会组织功能实现的重要方式，这种公共治理之“法”既包括国家之法，也包括在此之下的社会规则民间法。四是社会成员与社会组织的权利保障，社会组织对国家权力参与、制约是法治社会的目的性内容。与“公域”国家中法治以权力控制、权力制约为重心不同，“私域”社会中的法治强调的是权利保障，关注的是社会成员和社会组织的权利保障。这里有两点非常重要：一是国家对社会干预的法治化即依法治理；二是社会对国家权力的参与。
第二，法治社会的实践构建。建设现代法治社会特别应当注意以下方面：一是要以全面深化的改革实践推动社会结构转型，使传统“民间社会”成为法治社会生长的基础。中国历史上存在的传统社会即民间社会对人治具有天然亲和性，“民间社会”自我组织、自我管理的自治经验可以成为社会法治与社会规则生长的基础。二是要注意国家法治与社会法治的协调与良性互动。一方面，国家法治需要给社会法治留有空间，法律在介入社会问题之前，应当正视自己的局限性，给自发性社会规范提供充足的空间；另一方面，国家法治要通过法律规范调整、改善民间组织与民间活动状况，抑制其可能损害个人、社会的不良倾向，国家应重视社会自治法律和社会立法的建设。《决定》强调了发挥社会规范在法治社会建设中的积极作用的意义正在于此。不仅如此，社会组织参与国家、社会事务，建立“社会”与“国家”良性互动，是国家主导型法治建设中尤为值得关注的问题。《决定》强调建立健全社会组织参与社会事务的机制和制度化渠道，对法治社会与法治国家的协调，建设法治中国具有现实的意义。三是要注意法治社会内部构建的关键即依法治理。依法治理的本质是社会组织内部自治运行的法治化与民主化。社会规范对社会成员的约束力来源于成员的同意，规范的形成要公众广泛参与，反映成员意见。社会公共权力行使信息公开、程序正当。纠纷的内部调解、裁决机制与外部的行政复议、行政诉讼制度衔接。从此意义上说，《决定》强调推进多层次多领域依法治理、健全依法维权和化解纠纷机制等，是中国法治社会建设成败的关键。四是要注意法治社会不是“唯法”的无情社会。法治社会反对以情代法，但绝不是对社会伦理人情的全面否定。既要认真对待情理，又要探寻正式制度的本土资源。
经典案例
郑州市中原区某调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案
1995年11月，郑州市中原区某调味品厂（以下简称某调味品厂，个体工商户）与闫垌村三组以该厂系村办企业名义向主管部门提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》。郑州市土地管理局同意补办并下达批复，该厂其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。1996年12月，郑州市政府给该厂颁发国有土地使用证，载明土地性质为划拨，面积12612.7平方米。后该厂于2005年以征地补偿安置费名义给闫垌村三组汇款33万余元被拒。2006年12月，郑州市政府针对闫垌村三组的撤证申请作出注销上述国有土地使用证的决定（以下简称4号决定），理由是该厂与闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记。该厂进而向省政府申请复议未果，遂提起本案诉讼，请求法院撤销4号决定。涉案土地现已被用于房地产开发。[6]
[3]. 根据我国《宪法》第41条的规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。