前言

贫困问题一直伴随人类社会的发展。2000年，联合国《千年发展目标》（MDGs）的首要目标是消除极端贫困与饥饿；到2015年，经过十数年的全球发展，联合国《2030年可持续发展议程》提出全球17项可持续发展目标（SDGs），其中第一个目标依旧围绕贫困问题，即到2030年实现“消除全球一切形式的贫困”并实现可持续发展。世界各国一直在为减缓并消除贫困做出各种努力，这也是命运与共的人类社会的共同目标之一。尤当此新冠肺炎疫情席卷全球之际，从一国一地的贫困人口、低收入者到国际社会中的发展中国家，这些个体或集体成员都在这场全球性突发公共卫生紧急事件中遭受到更大的冲击。面对新风险时代的巨大不确定性，贫困问题的严重性、贫困人口的脆弱性被进一步放大，减贫的意义也更加凸显。

作为世界上最大的发展中国家，逐步消除贫困一直是中国历任政府各项工作的重中之重。改革开放之前，温饱问题尚对中国至少2.5亿人口构成绝对威胁。从20世纪80年代中期开始，中国政府就已针对全国普遍、农村尤甚的欠发展和绝对贫困现象开展了有计划、有组织的大规模扶贫开发。到20世纪90年代初，全国当时温饱线下的贫困人口出现骤减，但仍有近1亿贫困人口依然亟待解决温饱问题。在此情况下，到1994年，国务院发布了全国扶贫开发工作纲要，印发《国家八七扶贫攻坚计划》，意在力争于20世纪最后7年基本解决彼时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。此后我国的扶贫工作进入一轮攻坚阶段，扶贫方式也从以往相对单一的救济式扶贫逐渐转向开发式扶贫。到2000年底，全国农村尚未解决温饱问题的贫困人口锐减至3000万，其中一些连片贫困地区的温饱问题得到集中缓解，人畜饮水困难问题也得以逐步解决，农村贫困发生率出现大幅下降。中国在减少绝对贫困方面的工作取得了显著成效，并且还在不断推进。

进入21世纪，随着经济社会的发展，贫困的定义与内涵不断变化，我国的贫困人口和贫困现象也随之发生了变化，这也对新时期政府扶贫工作提出了新的要求。2012年，党的十八大报告首次正式提出2020年全面建成小康社会的总目标，而要实现这一目标，最大的发展挑战和短板主要在于贫困人口，特别是那些仍旧陷于绝对贫困人口的收入与生活改善上。按照当时的国定贫困线标准，我国尚有7000多万贫困线下人口；新时期的减贫工作不仅目标艰巨、任务繁重，且亦相当紧迫。2013年底，习近平总书记在农村考察调研时针对性地提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的扶贫思路，更加切实地回应了我国区域分化、群体分化的贫困现象，依此，我国扶贫工作也开始从以往“一刀切”的粗放式扶贫转向更强调针对性、适配性的精准扶贫。在中央“精准扶贫”发展战略下，全国各地开始对标“六个精准”，并主要通过“五个一批”（即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）等路径方法，全面打响了“2020”全面小康目标下的新一轮脱贫攻坚战。

在“五个一批”中，易地搬迁脱贫一批承担重要任务，也在中国的反贫困过程中发挥重要作用。仅在“十二五”期间，就有1171万人在中央财政和地方财政支持下通过易地搬迁改善了生存条件和生活状态。在“十三五”期间，按计划将有近1000万农村贫困人口通过易地搬迁实现脱贫。在中国实现全面消除农村绝对贫困的关键时期、实现全面建成小康社会的决胜阶段，易地搬迁扶贫承担了“十三五”期间近20%的扶贫攻坚任务，也成为很多贫困地区最重要的脱贫攻坚工作抓手，对于实现精准扶贫的目标具有重大意义；而易地搬迁实施以来也确实对贫困地区尤其是生态脆弱、基础条件困难地区的部分民众产生了较大的积极影响。但另一方面，在中央政策的地方推进中，由于施政理念、行政能力、地方条件限制等影响因素的综合作用，政策的落地与执行需面对适应地方政策环境和土壤条件等现实问题，不同地区、不同层级的地方政府对于易地搬迁政策做出了不同的调整性、适应性乃至变通性安排，在对象确定、搬迁方案和安置结果等环节的政策落地与执行过程中进行了地方调整；而不同基础条件和资源禀赋地方的民众对差异化的易地搬迁政策也反应不一。这也因而出现了政策意图何以实现、政策执行何以可能等问题。

作为一项贫困改造的巨大国家工程，易地扶贫移民搬迁规模浩大，是对贫困人口生存方式最彻底的干预。从政策动议和决策的视角看，提出并实施这一工程的假设前提是“一方水土养不起一方人”，其目的是通过搬迁实现“挪穷窝、换穷业、拔穷根”，其理想状态是“搬得出、稳得住、能致富”，正如大多数地方的政策宣传话语所言。然而，与许多“试图改善人类状况的项目”一样，这一工程在一些地方的实施结果往往与中央政策的设计初衷相去甚远。

贫困问题，尤其是农村地区绝对贫困问题的减缓与消除，切实关涉到社会底层民生，它不仅是重大的社会事实和现实问题，更是国家治理和社会治理的重要方面。作为实现2020年目标的一项重大社会政策，其是否具有针对性、有效性、可行性，不仅取决于决策的合理性和科学性，也更取决于执行中的治理机制和方式，特别是在基层社会的反贫困治理中。因此，在精准扶贫工作思路的要求下，从政策过程的视角对精准扶贫相关政策的执行情况开展实证研究极有必要。

本报告聚焦于我国西部石漠化山区的一个实施了整乡跨区域搬迁工程的少数民族村庄，考察易地扶贫搬迁政策在该村的落地过程及其在执行中所遭遇的种种来自社会、文化的阻力，以及政策内部的多重张力，并以此个案为例对中央精准扶贫政策实施过程中的地方变形与实践限度进行分析和反思。第一章导论部分对研究问题、田野点及研究方法进行介绍；第二章对牛村所在石山地区历时近40年的扶贫政策和扶贫成效进行整体性呈现；第三章从政策过程的视角对牛村所在石山乡的整乡搬迁地方政策调整进行层级性呈现和分析；第四章以牛村村庄主体性为切入点对跨区域整体搬迁政策的实践限度做出阐述和分析；第五章对石山乡整乡易地扶贫搬迁政策地方调整的异化问题、历时上的非连续性以及共时上的非协同性展开讨论；第六章结语提出了几个开放式问题，也是本报告以牛村为例对石山乡整乡跨区域易地搬迁政策及其成效的反思，具体包括：搬迁就能实现脱贫吗？脱贫户的生活满意度一定会提高吗？如何理解为了发展的干预？“改善”的目标实现了吗？以及做对了什么？