第二章 贫困和建档立卡贫困户

第一节 贫困的界定和认定——谁是贫困户？

新建村是从2015年开始全方面开展精准扶贫工作的，贫困户认定也基本同步开展。精准扶贫的顺利开展，其最基本、关键的工作就是关于贫困和贫困户的界定。而对于贫困的定义，学界和国家等有着多样化的标准和界定。

首先，贫困——这个概念从其含义上被划分为绝对贫困和相对贫困。英国学者朗特里（1901）认为，“一定数量的货币和服务对于个人和家庭的生存福利是必需的，缺乏获得这些货币和服务的经济资源或经济能力的人和家庭的生活状况，即贫困”。也有学者从维持家庭物质生活所必需的角度，认为收入不够维持这一层面所需的家庭或个人就处于“贫困状态”。而相对贫困则是指一个人或家庭的收入比社会平均收入少到一定程度时所维持的那种生活状况，它不是根据某一固定标准，而是根据低收入者与社会其他成员收入的差距来定义贫困。换言之，相对贫困是一个动态的概念，反映的是社会中不同个人和家庭之间的差距和不平等，当然这是基于一定的价值判断。

其次，学者们还从社会剥夺和社会排斥两个视角来理解贫困。例如，柏桑德认为低收入或无收入不是造成人们生活贫困的唯一因素，其他因素还包括住房、接受教育、医疗卫生、工作条件和保障等，而其他人正享受着贫困者在社会各层面被剥夺的这些条件和资源。另外，欧共体委员会在1989年的《向贫困开展的共同体特别行动计划的中期报告》是从社会排斥的视角来解释贫困，表示贫困应该被理解为个人、家庭和群体的资源（物质的、文化的和社会的）如此有限以致他们被排除在他们所在的成员国可以接受的最低限度的生活方式之外。

国家统计局《中国城镇居民贫困问题研究》课题组对“贫困”的界定：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”在实际扶贫工作中，基本上政府将其转化为具体的评价标准，也就是《家庭入户评分表》中房屋、家用电器、家庭成员及其健康、教育程度等各方面的标准，其中最为根本的是不断发展和改变的扶贫标准——贫困线。2011年，中央扶贫开发工作会议宣布，根据到2020年全面建成小康社会的要求，同时适应我国扶贫开发转入新阶段的形势，中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。而在精准扶贫工作开展过程中，“精准”也使得政府在贫困线的基础上，扩展出具体的、可操作化的标准。

在实际扶贫过程中，一般会在贫困线的基础上，增加相应的具体的标准。具体而言，政府和基层干部往往通过《精准识别贫困户入户评分表》来认定贫困户，但是不可否认的是，该表所列出的各项标准并不完全适合全国范围内多样的村庄情况。这也是在认定贫困户的过程中存在的一大问题。而且，村干部在认定过程中也有较大的空间，其中也无法避免人情关系。从农户视角而言，农民自身对贫困户的认定也有所差异。但在认定贫困户的时候，往往都是从上往下的操作过程，农民在其中的作用非常有限，可以说权力在其中的限制作用非常明显。当然，不可否认的是，农民自身对政府信息的关注度不够、政治参与的自觉性也不高等因素也有影响。

从这一层面而言，对于贫困户的认定和贫困标准制定是由上往下进行的，而农民自身对贫困的认知往往是不同的。尤其是在家庭生活和发展过程中，贫困是一个复杂的、具体的生活状态和阶段。故而，对贫困的认知的不同，在扶贫过程中也影响着扶贫效果，而且很多农民将扶贫资源视为一种进入村庄的较少的自上而下的公共资源，能获取和使用的资源也非常有限，由于在制度设计上对资源的知情权实现程度不足，在其分配和使用上很难有真实有效的参与，往往抱着一种“等靠要”的心态。