第一节 国家级医养结合相关政策现状分析

针对国家级医养结合政策，本章对政策发展脉络和政策等主要内容进行了分析。

一 政策发展脉络分析

国家级政策分为两大类，一类是专项政策，另一类是非专项政策。专项政策指的是政策名称中含“医养结合”等关键词的政策。非专项政策是政策名称中不含“医养结合”等关键词，但政策内容中包含政策这一关键词。

1.自2013年起政策发布持续化

截至2020年5月31日，共查询到93项国家级医养结合政策。最早的政策是2013年国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》。2013～2017年呈增加趋势，2018年数量有所减少，查询到5项。2019年政策数量增至最高点，查询到28项相关政策。2020年查询到5项，涉及内容均与医养结合机构新冠肺炎疫情防控工作相关（见附表1）。

国家级医养结合专项政策共计15项。我国第一项医养结合专项政策发布于2015年11月18日，即国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，自2015年开始持续发布至今。其中2016年数量最多，为6项，2019年查询到5项，2015年、2017年、2018年、2020年截至目前各查询到1项。

医养结合政策和专项政策的发布年份及数量统计如图2-1所示。

图2-1 国家级医养结合政策和专项政策发布年份及数量统计

2.专项政策主题发展趋精细化

自2015年开始，医养结合专项政策相继发布，涉及12个主题。12个主题分别为指导意见、重点任务分工、服务机构许可、遴选试点单位、确定试点单位、监测工作、机构审批登记、典型经验征集推广、深入推进、典型经验名单、机构服务指南、疫情防控。医养结合专项政策主题和政策基本信息如表2-1所示。

表2-1 医养结合不同主题首次发布专项政策基本信息

专项政策主题日趋精细化发展。国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》《关于深入推进医养结合发展的若干意见》两项政策，从整体上对医养结合做出了相关规定，其他13项政策分别从各个细分主题做出了相关规定。我国医养结合专项政策各主题首次出现的发展脉络如图2-2所示。

图2-2 我国医养结合专项政策各主题首次出现的发展脉络

3.非专项政策内容逐渐丰富化

现有政策关于“医养结合”还有两种表达方式，分别为“医疗卫生与养老服务相结合”“医养融合”。三种表述首次出现均在正文中，即非专项政策中。“医疗卫生与养老服务相结合”和“医养融合”同时最早出现在《关于加快发展养老服务业的若干意见》中。在此政策中，“二、主要任务”之一为“（六）积极推进医疗卫生与养老服务相结合”，包含“推动医养融合发展”内容。

“医养结合”的表述首次出现在国家发改委联合民政部、财政部等9个部门于2014年9月12日共同发布的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》中。在此项政策“（一）主要任务”中，提出“养老服务体系主要任务包括为老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、娱乐和交通接送等日间服务的社区老年人日间照料中心，主要为失能、半失能老人提供生活照料、健康护理、康复娱乐等服务的老年养护院等专业养老服务设施，具备餐饮、清洁卫生、文化娱乐等服务的养老院和医养结合服务设施，以及为农村老年人提供养老服务的农村养老服务设施建设”。在“（二）有关项目”中，提出“养老服务体系包括社区老年人日间照料中心、老年养护院、养老院和医养结合服务设施、农村养老服务设施等4类项目”。

在顶层设计方面，“医养结合”相关表述也被相关部门纳入相关“十三五”规划之中。涉及《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《民政事业发展第十三个五年规划》等7项规划。相关规划基本信息和涉及内容如表2-2所示。

表2-2 医养结合相关规划基本信息和涉及内容

表2-2 医养结合相关规划基本信息和涉及内容-续表

二 政策主要内容分析

基于查询到的医养结合政策内容，采用内容归类分析法，将我国医养结合政策内容主要分为以下九大类。

1.医养结合机构概念界定

已有政策对医养结合机构概念进行了明确界定。医养结合机构是指同时具备医疗卫生资质和养老服务能力的医疗机构或养老机构。[1]医养结合机构主要为入住机构的老年人提供养老、医疗、护理、康复、辅助与心理精神支持等服务。服务项目包括但不限于：基本服务（生活照料服务、膳食服务、清洁卫生服务、洗涤服务、文化娱乐服务）、护理服务、心理精神支持服务；可根据设立医疗机构的类型与资质有所侧重地提供本章所述的其他服务，如设立综合医院、中医医院的医养结合机构应当提供老年人常见病、多发病中西医诊疗、定期巡诊、危重症转诊、急诊救护等服务，设立安宁疗护中心的医养结合机构应当提供安宁疗护服务。[2]

2.相关政府部门责任分工

医养结合工作由国家卫健委负责推进。2018年，《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》明确规定了医养结合工作由国家卫健委负责推进。国家卫健委设老龄健康司，负责组织拟定医养结合的政策、标准和规范，建立和完善老年健康服务体系。

医养结合具体工作涉及16家单位。2016年国家卫生计生委办公厅、民政部办公厅《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》发布了36项工作任务，涉及16家单位。其中有5家为牵头单位（也是配合单位或负责单位），分别为国家卫计委、国家中医药管理局、民政部、人力资源和社会保障部、科技部。其他11家单位是为配合单位或负责单位，分别为国家发改委、教育部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、新闻出版广电总局、食药监总局、银监会、保监会、全国老龄办、国家开发银行。

各单位根据自己的职能负责对应的工作任务。国家发改委要将推动医疗卫生与养老服务相结合纳入国民经济和社会发展规划；国家卫计委、民政部和国家发改委要做好养老机构和医疗卫生机构建设的规划衔接，加强在规划和审批等环节的合作，制定完善医养结合机构及为居家老年人提供医疗卫生和养老服务的标准规范并加强监管；财政部要落实相关投入政策，积极支持医养结合发展；人力资源和社会保障部、国家卫计委要将符合条件的医养结合机构纳入城乡基本医疗保险定点范围；国土资源部要切实保障医养结合机构的土地供应；住房和城乡建设部要统筹规划医养结合机构的用地布局；全国老龄办要做好入住医养结合机构和接受居家医养服务老年人的合法权益保障工作；国家中医药管理局要研究制定中医药相关服务标准规范并加强监管，加强中医药适宜技术和服务产品推广，加强中医药健康养老人才培养，做好中医药健康养老工作等。[3]

3.四种主要医养结合形式

医养结合可分为四种主要形式，分别为养老机构设立或内设医疗机构，开展医疗卫生服务；医疗机构设立养老机构或开展养老服务；养老机构与医疗机构合作；医疗卫生服务延伸至社区或家庭。

养老机构设立或内设医疗机构，开展医疗卫生服务。养老机构可根据服务需求和自身能力，按相关规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀机构等，也可内设医务室或护理站，提高养老机构提供基本医疗服务的能力。养老机构内设的具备条件的医疗机构，可作为医院（含中医医院）收治老年人的后期康复护理场所。执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，有相关专业特长的医师及专业人员在养老机构规范开展疾病预防、营养、中医调理养生等非诊疗行为的健康服务。

医疗机构设立养老机构或开展养老服务。有条件的医疗卫生机构可以通过多种形式、依法依规开展养老服务。有条件的二级及以上综合医院要开设老年病科，做好老年慢性病防治和康复护理相关工作。公立医院资源丰富的地区可积极稳妥地将部分公立医院转为康复、老年护理等接续性医疗机构。提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，鼓励其根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。

养老机构与医疗机构合作。养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的协议合作。医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务，确保入住老年人能够得到及时有效的医疗救治。二级及以上综合医院（含中医医院）与养老机构开展对口支援、合作共建。养老机构与周边的康复医院（康复医疗中心）、护理院（护理中心）、安宁疗护中心等接续性医疗机构紧密对接，建立协作机制。养老机构中具备条件的医疗机构可与签约医疗卫生机构建立双向转诊机制，严格按照医疗卫生机构出入院标准和双向转诊指征，为老年人提供连续、全流程的医疗卫生服务。通过建设医疗养老联合体等多种方式，整合医疗、康复、养老和护理资源，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康和养老服务。

医疗卫生服务延伸至社区或家庭。发挥卫生计生系统服务网络优势，结合基本公共卫生服务的开展为老年人建立健康档案。基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，与老年人家庭建立签约服务关系，为老年人提供连续性的健康管理服务和医疗服务。为社区高龄、重病、失能、部分失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。实施社区医养结合能力提升工程，社区卫生服务机构、乡镇卫生院或社区养老机构、敬老院利用现有资源，内部改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施，重点为社区（乡镇）失能（含失智）老年人提供集中或居家医养结合服务。城区新建社区卫生服务机构可内部建设社区医养结合服务设施。[4]

4.医养结合相关标准规范

现有规范标准主要涉及三类。一是养老机构内部设置诊所、卫生所（室）的基本标准按照卫生部《关于印发〈诊所基本标准〉的通知》执行；二是养老机构内部设置医务室、护理站的基本标准按照国家卫生计生委办公厅《关于印发〈养老机构医务室基本标准（试行）〉和〈养老机构护理站基本标准（试行）〉的通知》执行；三是医养结合机构基本要求、服务内容与要求、服务流程与要求，参考《医养结合机构服务指南（试行）》的相关规定。

5.医养结合机构审批登记

推进“放管服”改革简化审批登记。2015年2月，《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》规定“养老机构设立医务室、护理站等医疗机构要按规定进行设置审批和执业登记”。

2016年4月，民政部、国家卫计委印发《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》。通知主要包含做好医养结合服务机构许可政策宣讲工作、做好医养结合服务机构筹建指导工作、支持医疗机构设立养老机构、支持养老机构设立医疗机构四项内容。

2017年8月，为加快推进医疗领域“放管服”改革，养老机构内部设置诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。同年11月，国家卫计委办公厅专门发布了《关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》，简化了办理流程，有利于为养老人员提供医疗服务。不同形式的医养结合机构相关审批备案登记在《关于做好医养结合机构审批登记工作的通知》《关于深入推进医养结合发展的若干意见》中有了更详细的说明。

6.医养结合工作监测内容

2017年，国家卫计委办公厅和民政部办公厅联合印发了《关于开展医养结合监测工作的通知》。为进一步提高医养结合监测数据质量，经商民政部社会福利和慈善事业促进司，对监测表格进行了修改完善，2018年由国家卫计委家庭司印发了《关于进一步做好医养结合监测工作的通知》。监测内容包含：本地基本情况、医养结合工作机制建立情况、医养结合服务情况、相关配套政策措施情况，以及医养结合机构基本情况和医养结合机构开展服务情况。

7.人才队伍建设六大方式

我国目前主要通过以下六种方式进行人才队伍建设。一是做好职称评定、专业技术培训和继续医学教育等方面的制度衔接，对养老机构和医疗卫生机构中的医务人员同等对待。二是完善薪酬、职称评定等激励机制，鼓励医护人员到医养结合机构执业。三是建立医疗卫生机构与医养结合机构人员进修轮训机制，促进人才有序流动。将老年医学、康复、护理人才作为急需紧缺人才纳入卫生计生人员培训规划。四是加强专业技能培训，大力推进养老护理员等职业技能鉴定工作。五是支持高等院校和中等职业学校增设相关专业课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面专业人才。六是鼓励医养结合服务机构参与人才培养全过程，为学生实习和教师实践提供岗位。[5]

8.六类主要政府支持措施

政府支持措施可主要分为财政、税费减免、土地、金融、保险、信息技术六个方面。其中财政方面通过相关补贴或补助、中央预算内投资支持、福彩公益金、政府购买服务等方式给予支持。税费减免方面，按相关规定对符合条件的机构或企业给予免征企业所得税、房产税、城镇土地使用税优惠、财税优惠、税费减免、水电气热价格优惠、行政事业性收费优惠等不同程度的扶持。土地方面，通过加强规划布局和用地保障进行支持。金融支持主要通过信贷支持和拓宽投融资渠道进行支持。保险支持措施有纳入医保定点和实施长期护理保险制度两项。信息技术方面，通过依托社区各类服务和信息网络平台，实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接；远程医疗服务；探索开展基于互联网的医养结合服务新模式等措施支持。[6]

9.医养结合试点示范典型

我国目前开展了两批共90个国家级医养结合试点。2016年，国家卫计委办公厅 民政部办公厅发布了《关于遴选国家级医养结合试点单位的通知》，先后发布了两批国家级医养结合试点单位，共涉及90个市（区）。除已公布试点之外，还鼓励建设一批中医药特色医养结合示范基地。为总结推广医养结合好的经验和做法，进一步加强合作交流，国家卫健委2019年公布了200例医养结合典型经验。通过开展医养结合工作试点，促进试点地区先行先试，积极探索，率先构建覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络，探索建立符合国情的医养结合体制机制，发布一批可持续、可复制的体制机制和创新成果，创新医养结合管理机制和服务模式，为全国医养结合工作提供示范经验。