2.2 测量地方政府实际职能与工作重点的策略和方法

在中国地方治理的传统语境中，县一般被认为是国家政权与地方社会发生联系的基本单位。中华人民共和国成立之后，国家正式权力的底部边界向下延伸。20世纪50年代末，国家政权对农村社会的控制通过合作化达到了高潮，此后又逐渐放松。改革开放以来，乡（镇）被明确为国家政权的最基层单位。

在这种情况下，县级政府内部各单位、各部门的分工往往是制度化的，比较明确。任何一个具体单位的职能，都不能代表整个县级政府。此外，由于县级政府内部各部门、各单位的职能存在较高的异质性，我们也难以对这些职能的相对重要程度做出判断。同时，县级政府在每个时期的工作是有重点的，但是很难据此判断县级领导所强调的核心工作总能被切实贯彻到下面的实际执行部门。例如，本书第5章基于调查数据做出的实证分析就显示，乡（镇）、村干部在地方治理中的实际工作重点和县级政府下达的重要考核指标之间往往存在一定程度的差异。不仅如此，县级领导强调的重点工作，往往针对一些迫在眉睫的突出热点或者矛盾，并不包含一些已经日常化的行政职能。而县级政府的实际职能，显然要包含上述两个方面。可见，我们很难通过外在指标准确测度县级政府在地方治理中的实际工作重点，而在分析县以上各级地方政府的实际工作重点时，面临的问题和挑战就会更加突出。

相比较而言，通过实证方法测量乡（镇）政府和村两委的工作重点，并由此推导出它们在地方治理实践中的实际职能，不仅可行，也非常必要。其中，作为国家正式权力体系最基层的乡（镇）政府，需要落实县级政府及其各个职能部门所下达的各项任务，因而乡（镇）政府的工作重点能在很大程度上反映出上级地方政府的意志在基层的实现情况。与更高层级的地方政府不同，乡（镇）政府内部通常没有严格的基于成文制度的固定职能分工。通常，乡（镇）政府派出的包村干部不仅要负责多项工作的落实，在面对一些重大或者紧急的工作任务时，乡（镇）政府的工作人员往往需要全体出动。在这种情况下，各项工作任务在地方治理实践中的相对重要程度，必然反映在乡（镇）政府在分配资源与精力等方面所做出的实际选择当中，从而可以通过实证研究方法进行分析和测量。此外，乡（镇）政府的领导班子直接面对一线工作人员，因此其领导班子的工作重心基本上可以被视作乡（镇）政府的整体工作重点，这对相关测量更加便利。

如我们在第1章所言，村两委——行政村的村党支部和村民委员会——在严格的法律意义上并不属于国家正式权力机构。但是，在当今中国地方治理的实践中，村两委行政化的程度普遍较高，在许多方面甚至发挥着乡（镇）政府派出机构的功能。如果村两委可以有效完成一部分工作任务，那么乡（镇）政府就可以极大地减轻自身的压力。在这种情况下，乡（镇）政府可以将上级交代的部分任务直接交给村两委来完成，而不必过多耗费乡（镇）干部的时间和精力。从这个意义上说，对村两委在地方治理中实际工作重点的调查，不仅能够帮助我们直接了解村两委的现实工作职能，也能帮助我们更好地了解乡（镇）政府的实际工作职能。

在当代中国地方治理的实践中，乡（镇）、村两级干部的工作任务非常庞杂，这为问卷调查带来了一定挑战。我们在设计问卷时，首先以全国若干地区县、乡（镇）、村三级使用的干部工作目标考核文件作为基本依据，列出了一系列工作任务，并将它们纳入问卷当中。在实际调查中，我们要求接受访谈的乡（镇）、村干部在问卷所列的各项备选工作任务之中，根据他们各自所在的乡（镇）政府领导班子或者村两委的实际情况，选择最耗费精力的五项工作，并按照耗费精力的程度对选定的工作进行排序。如果接受访谈的干部在填写问卷时表示某项具体工作任务没有包含在备选清单之中，可以直接在问卷的相应位置列出这些任务。

由于这种测量方法操作起来比较便利，我们可以通过调查问卷收集代表性的数据，从而直观地了解乡（镇）政府和村两委在当代中国地方治理实践中的工作重点。不过，需要承认，这种调查方法也存在一定局限性。因为调查完全依赖访谈对象提供的主观信息，不排除部分访谈对象出于各种原因，可能提供了不全面或者不真实的信息。不过，由于我们的样本量较大，除非全部访谈对象的答案中存在系统性偏误，否则，数据汇总后得到的总体结果应该还是比较准确的。此外，设计问卷时，我们对工作任务的命名，基本上尊重现实中的习惯做法。因此，部分工作任务之间在具体内容上可能存在一定的交叉。另外，某些工作任务的指标简称，又可能涵盖了若干相似或者相近的工作内容。但是，这些情况在当代中国地方治理实践中经常出现。为了对乡（镇）政府和村两委在当代中国地方治理中的实际职能和工作重点进行跨地区、跨时段的比较研究，我们别无他法，必须对信息进行简化处理。

在整理合并问卷调查结果的基础上，我们总结了当今中国乡（镇）、村干部的主要工作任务，并据此归纳出乡（镇）政府和村两委在地方治理中的实际职能。需要指出，即便某些工作任务的名称相同，它们在乡（镇）政府和村两委的实际工作中，也仍然可能存在一定差异。因此，在接下来的两节，我们将对乡（镇）政府和村两委在地方治理中的实际职能和工作重点的实证分析结果展开介绍。