1.4 总体框架和篇章结构
理解地方治理中的政府间关系，归根结底需要搞清楚两个方面的信息。首先，我们要厘清上级地方政府如何通过各种制度与手段将自身的政策意图传导给下级领导班子。在本书中，我们将这种自上而下的压力称为“上级管控力”。与此同时，我们也要明白下级地方政府在面临制度约束与上级指令时，能够在多大程度上、以何种方式将自身意志反映在地方治理的实践中。在本书中，如果下级地方政府在面临制度约束与上级指令时，依然能够将自身意志反映在治理实践当中，我们就认为这些下级地方政府具有“下级自主性”。
即便是没有进行过专门研究的读者，大概也不难想象，“上级管控力”和“下级自主性”同时存在于当代中国地方治理实践的许多方面。事实上，在人类的所有治理实践乃至政策活动中，大概都存在着上级对下级的控制，以及下级面对上级控制时所发挥的能动性。但是，只有基于实证材料展开深入分析，我们才能确切地知道：在当代中国地方治理的实践中，“上级管控力”与“下级自主性”在不同领域的边界到底在什么地方，而两者之间的张力在不同领域的不同表现又是被什么因素塑造的，可能对地方治理实践产生什么样的作用。不仅如此，只有超越截面数据，将当代中国地方治理放在宏观政策不断发展变化的动态背景下进行分析，我们才有可能观察到正式制度与非正式制度相互作用的机制，并理解这些相互作用在多大程度上、通过何种方式不断重塑地方治理实践中上下级地方政府之间的关系。
为了更好地解释本书章节安排的逻辑，我们有必要先从总体上简单介绍当代中国地方治理中各层级治理主体之间关系的正式制度结构。如图1-1所示，在当代中国地方治理实践中，上级对下级行动目标的要求，一般集中体现在干部考核的具体内容之中，下级根据上级指令并发挥自身意志所确定的实际行动目标，则往往体现在实际工作职能之中。
可见，在地方治理实践中，由于存在“上级管控力”，下级工作职能与上级考核内容之间必然存在着密切的关系；但是，又由于存在“下级自主性”，二者之间不可能完全一致。“上级管控力”与“下级自主性”之间的这种张力，虽然广泛存在于地方治理的实践当中，但就正式制度而言，它们正面互动的场域主要存在几个核心的行政体制之中。
如图1-1所示，在地方治理实践中，上、下级政府在事权、财权和人事权等方面都可能展开博弈。具体来说，在县级政府与乡（镇）政府之间，这种博弈是在考核体制、条块体制、财政体制与提拔体制四个方面的行政制度框架内展开的；而在乡（镇）政府和村两委之间，这种博弈则集中体现在考核体制、财务体制与基层民主三个领域。
图1-1 县、乡（镇）、村三级治理主体在地方治理中的正式关系机制
需要指出的是，图1-1没有包含县级以上地方政府的情况，这是因为县级以上各个层级地方政府之间的关系结构，在很多方面与县、乡（镇）两级地方政府之间的关系结构非常类似，并且相对而言更加具有科层体制的规范性、组织性和结构化等特点。虽然由于实证材料覆盖范围的影响，本书关注的重点主要在于县、乡（镇）、村三个层级的治理主体，但部分章节也讨论了地市级地方政府与下级的关系如何影响地方治理的实践。此外，图1-1也没有包含关于非正式制度及其对正式制度影响的信息，但在本书第6章，我们将会对正式制度与人际关系在地方治理中的互动及其影响展开分析。
如图1-1所示，当代中国地方治理中的政府间关系，无疑是丰富的、复杂的。显然，要想充分勾勒出当代中国地方治理实践中的上级管控力、下级自主性以及两者之间的张力，不能仅仅局限在某个或者某些特定的政策领域，也不能将讨论限制在某一个具体的时间范围，而要尽可能地采用全局性视角，既揭示出当代中国地方治理结构不断发展变化的事实，又尽可能地探究这些变化背后所反映出的结构性机制。为此，我们采取了由全景到局部、由静态到动态的策略来安排各章节。
本书除引言与结论之外的六章，大概可以划分为三个部分。其中，第一部分包括第2章和第3章，旨在对当代中国地方治理的结构进行一个全景式的交代。第二部分包括第4章和第5章，试图在地方财政改革和农村税费改革这两个对地方治理产生重大影响的政策变化背景下，揭示上级管控力与下级自主性在不同政策领域的具体表现形式。第三部分包括第6章和第7章，旨在揭示地方治理中政府间关系动态变化的不同侧面。
在前两章，我们首先利用全国抽样数据，从总体上勾勒出了地方政府在地方治理中的实际职能和工作重点，然后综合分析全国数据与具体案例，重点对综合目标责任制考核这一在地方治理实践中联系上下级地方政府的核心机制进行详尽的介绍与说明。其中在第2章，通过分析有代表性的全国数据，我们指出：地方政府在地方治理中的职能以及这些职能在各个治理层级之间的分布结构，在不同程度上受到地方财政体制、中央政策变化、基层政治生态、社会矛盾结构和宏观经济周期等诸多因素的影响。通过对比乡（镇）政府、村两委实际职能与工作重点在2000～2007年的结构性变化，我们归纳出了这两个治理层级在21世纪初中国农村地方治理中所扮演的主要角色和所发挥的主要作用。
在第3章，我们通过丰富的定性与定量数据，系统讨论综合目标责任制考核在地方治理实践中所发挥的联系上下级地方政府的纽带作用。在从总体上对地方干部考核基本制度做出概要说明的基础上，我们根据实地调查所收集的文件资料和访谈记录，详细介绍了东部地区一个县级市及其下属某镇在1993～2013年综合目标责任制考核的内容及演变趋势。在此基础上，利用有代表性的全国样本，我们揭示了地方治理实践中综合目标责任制考核内容的重心在2000～2007年的总体演变情况，并据此总结了当代中国地方治理实践中政府间关系的一些结构性特点。
在此基础上，在接下来的两章，我们讨论了20世纪90年代开展的分税制改革与21世纪开展的农村税费改革，如何塑造和影响了当代中国地方治理中的政府间关系。在第4章我们指出，从政府间关系的角度分析，1994年开始的分税制改革，本质上是一个财政资源和行政权力不断向上收拢的过程。分税制改革后，至少从理论上来看，县级和县以下各级地方政府在地方治理中的自主性，较此前更多地受到了约束和限制。但事实表明，即便在自上而下的结构性约束不断强化的情况下，下级地方政府总是有动机和能力采取各种应对策略来追求或维护本位利益。如果下级地方政府的这种能动性不能被因势利导，就很有可能用于谋求本位利益，从而扭曲地方治理的效率。
在第5章，我们将不同层级地方政府在地方治理实践中的互动，置于21世纪初农村税费改革这一发展变化的宏大政策背景之下进行考察，揭示出在当代中国地方治理的实践中，上级管控力与下级自主性的实际情况在不同地区、不同层级和不同政策领域经常存在显著的差异。我们发现，农村税费改革对于县、乡（镇）两级地方政府之间关系的影响，在很多方面不同于其对乡（镇）政府与村两委之间关系的影响。从总体上来说，乡（镇）政府在开展绝大部分工作时，高度依赖村两委的配合，但在相当比例的样本村庄中，有一些村两委报告相对更加重要的工作，并不是完全出于乡（镇）政府的要求才开展的。此外，我们还发现，县级政府通过考核向下传导的政策压力，在跨越行政层级向下传递的过程中不可避免地会出现明显衰减。
在第6章和第7章，我们超越了此前各个章节对三个年度全国抽样调查结果的比较，更为直接地将地方治理实践放在动态变化的宏观背景下进行考察。在第6章，我们通过对东南某县的案例研究，相对完整地揭示了地方政府内部制度结构与关系网络的互动过程，以及这种互动如何带来了治理实践中不同层级地方政府之间关系的变化。在此章，我们通过实证分析表明，在地方治理的实践中强制使用上级管控力，必然会导致地方政府中原有的关系网络被重组；但是，随着关系结构在重组后再次稳定下来，下级自主性又会获得更大的发挥空间，地方治理中自上而下的压力也随之衰减。
在第7章，我们则深入介绍了杭州、宁波和温州三个地区优化考核机制的创新实践。这些地区的治理创新实践经验表明，考核不仅能够成为贯彻上级管控力的工具，也能够、并且应当成为落实自下而上监督的手段。只有真正将自上而下的“管控力”与自下而上的“约束力”在考核中有机结合起来，才能促使地方政府在治理实践中积极重视群众的诉求，为提升地方治理的质量、效率和针对性提供制度保障。
最后，在第8章，我们回顾了全书的主要发现，并对相关发现可能的理论与政策意涵进行了分析，以期对地方治理的研究者和实践者有所启发。
[1]该目标的全称为“致力于为实现可持续发展建设和平和包容的社会，为所有人提供司法救济途径，以及在各级建立有效和问责的体制”，具体内容可参见联合国网站的相关介绍：https：//www.un.org/sustainabledevelopment/zh/peace-justice/。
[2]数据源于联合国开发计划署官方网站：http：//www.undp.org/content/undp/en/home/democratic-governance-and-peacebuilding.html，最后访问日期：2020年3月10日。