一 双积分政策
国家从战略上高度重视新能源汽车的发展，出台了一系列政策支持，使市场销量、产业配套、政策支持均走在世界前列。随着补贴退坡政策实施，中国实施双积分制一方面替代补贴政策，另一方面引导新能源汽车市场从由政策驱动转向由市场驱动，促进新能源汽车长效发展。
（一）双积分政策主要内容
1.政策要点
2017年9月28日，工业和信息化部、财政部、商务部、海关总署、质检总局等五部门联合发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（见表2-6），设立了双积分制度，这里的双积分就是指“乘用车企业平均燃料消耗量积分（CAFC积分）”和“新能源汽车积分（NEV积分）”。双积分并行管理办法，有三个关键点：（1）对在中国境内传统能源乘用车年产量或进口量大于3万辆的乘用车企业，设定新能源汽车积分的年度比例要求，2019～2020年分别是10%和12%，2020年以后的比例要求另行制定；（2）核心在于两种积分独立核算，但可以单向补偿；（3）CAFC负积分可以用NEV正积分单向补偿，同时，新能源乘用车也纳入CAFC积分管理中，生产新能源乘用车可摊低车企平均油耗。
表2-6 双积分制政策及征求意见稿出台时间列示
双积分制度是CAFC、NEV分开独立核算，但其原理相同，实际值和目标值之间的差值按照一定的规则转换为积分（见表2-7）。与以往不同的是，积分的转换要靠市场协调，此方法保证了2020年政府补贴退出后，新能源汽车市场仍然能稳健发展。
表2-7 双积分管理办法要点
表2-7 双积分管理办法要点-续表
2.双积分制度管理
双积分制度是对“乘用车企业平均燃料消耗量积分（CAFC积分）”和“新能源汽车积分（NEV积分）”分别考核，单个企业要满足最终CAFC积分和NEV积分当年的负积分必须抵平（见图2-1）。
此外，工信部建立了积分信息平台，可以对各企业油耗积分CAFC和新能源车积分NEV公示、转让、交易。
（二）双积分修正案主要内容
2019年7月9日，工信部发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》修正案（征求意见稿），对双积分政策拟做部分修改。具体看，工信部发布的此次修订稿，在主条款方面涉及8项内容的修订，同时在新能源乘用车单车积分计算公式和单车性能指标要求以及燃料消耗目标值、达标值各项指标上均做了改动。条款方面主要是针对过去两年发现的问题进行修正，同时对2021～2023年新能源汽车积分比例做出明确指导，分别不低于14%、16%和18%。在乘用车燃料消耗量限值方面，提高了各项指标的要求（见表2-8）。
图2-1 双积分管理机制
资料来源：工信部，根据公开资料整理。
表2-8 双积分办法征求意见稿修订内容对比
表2-8 双积分办法征求意见稿修订内容对比-续表
主要条款的修订体现在以下五个方面：（1）传统能源乘用车中加入醇醚燃料类乘用车，与工信部3月发布的甲醇汽车应用指导意见相匹配；（2）赋予低能耗传统能源乘用车NEV积分属性，在计算乘用车企业NEV积分达标值时，低油耗乘用车的生产量或者进口量按照其数量的0.2倍计算，降低了分母；（3）进一步放宽小规模企业平均燃料消耗量积分的达标要求，对这类企业平均燃料消耗量进行放宽的要求按“平均燃料消耗量较上年度下降比例”（P）计算，放宽60%的比例由6%下调到4%；放宽30%的要求由3%＜P＜6%下调到2%＜P＜4%；（4）制定了2021～2023年乘用车NEV积分比例要求，分别为14%、16%和18%，2019～2020年比例仍为10%和12%；（5）乘用车NEV积分结转规则调整，允许2020年NEV正积分结转至下一年，结转比例为50%；2021年只允许平均燃料消耗量实际值与企业平均燃料消耗量达标值的比值不高于123%的企业和只生产/进口新能源汽车的企业进行NEV正积分结转，结转比例为50%。
总体看，修正案体现了以下几个特点：（1）NEV积分下调，标准要求提高，积分规模大幅降低；（2）双积分算法比例调整，符合未来节能降耗目标；（3）双积分意见稿修订的本质是降低平均燃料消耗量。
（三）政策引导趋势
1.双积分制实施推动后补贴时代新能源汽车长远发展，为锂电产业创造空间
我国从国家战略上高度重视新能源汽车的发展，自2009年以来出台了一系列政策支持新能源汽车的发展。可以看到，国家一开始通过财政补贴的方式对新能源车产业发展进行引导，同时，对新能源汽车产业链每个细分领域扶持几家龙头企业持续做大做强。我国新能源汽车产销量已经连续两年居世界第一，目前中国已经成为新能源汽车市场的主战场。
从新能源汽车产业链上下游各个环节来看，特别是新能源汽车核心零部件动力锂电池环节，中国已经拥有完整的产业链配套体系，中国发展新能源汽车已然极具优势。
然而也可以看到，新能源汽车板块的补贴政策波动性、不确定性等带来行业发展大幅波动，且补贴驱动市场也存在骗补的现象，因此2016年国内相关部门针对新能源汽车补贴问题进行核查，并对“骗补”企业进行了通报处罚。
未来随着新能源汽车补贴逐步“退坡”，新能源汽车要有能力与传统燃油车直面较量，一方面需要通过技术更新带动成本下降，另一方面需要在补贴退坡之后，通过推行双积分制度去延续补贴政策保证补贴不断档。
由此可见，新能源汽车产业的长期发展不能仅依靠财政补贴，需要构建企业发展节能与新能源汽车的市场化机制，通过车企间存量收益的转移带动节能与新能源汽车增量空间的提升，促使行业转型升级，引导社会消费结构良性发展。让新能源汽车行业的发展由政策主导转变为市场引导、政府监督。在此背景下，在补贴政策退坡后，推行双积分政策——以传统能源乘用车总量×新能源汽车积分比例要求设定新能源目标积分，新能源汽车积分进入市场自由交易和抵偿燃料消耗量负积分，用市场化机制去调控新能源汽车市场发展。
2.推动传统燃油车企革新，解决燃油汽车困局
双积分制度倒逼燃油车企主动革新。据工信部数据，2016年我国自主乘用车燃油排放实际值6.56升/百千米，同比下降6.82%，虽然完成了当年的平均油耗目标，但是根据此前工信部制定的油耗达标值，2016～2020年车企每年要依次实现的百公里平均油耗目标分别为6.7升、6.4升、6升、5.5升和5升，大部分车企要完成油耗积分目标仍存在困难，传统的燃油车发展进入瓶颈，从技术方面再降低排放的边际效应越来越弱，边际成本越来越高。
目前降低政策油耗主要技术路径包括发动机小型化、车身轻量化以及混合动力技术等，近几年热销的车型（如SUV）油耗较高，车企要在保证动力性能基础上，实现发动机小型化和车身轻量化难度较大。此外，车身轻量化当前采用高强度钢、碳纤维等复合材料，成本仍较高。由于混合动力能在现有基础上实现降低一半油耗的技术，这对燃油消耗总量55%的汽车行业来说不失为解决其燃眉之急办法。未来将油耗积分降低至5升/百千米不可能单靠发动机技术来实现，发展混动以及通过新能源汽车来平衡油耗将是车企选择的一个重要方向。
（四）政策影响
1.引导建立新能源汽车市场长效机制
双积分制将有助于建立中国新能源汽车市场长效机制。
第一，市场化机制驱动传统整车企业革新，倒逼企业自主研发、加快转型步伐，促进技术创新社会化，加速布局新能源汽车。
第二，由于双积分制考核对象主要为乘用车，乘用车更具有消费属性，这将让整车厂重视生产产品性能、质量、外观更好的车型，制造出让消费者真正受益的新能源汽车，以期实现销售获得NEV积分，从而从供给和需求双向驱动新能源汽车行业的发展。
第三，降低政府控制型管制，让企业自主通过积分交易，通过市场化的方式，用落后的产能去鼓励先进的新能源汽车企业发展，从而避免了补贴退坡之后政策支持的断档。
2.双积分制度下，国内外传统车企纷纷与新能源车企寻求“联姻”
由于双积分制度的实施催生了新能源汽车市场，各大车企纷纷布局新能源汽车，新能源汽车生产资质将成为重要的竞争资源。根据目前整车厂新能源汽车的产销情况，可以将国内外整车厂大致分为三类。
第一类：新能源汽车主导车企（NEV正积分富余），例如比亚迪、北汽新能源、众泰、江淮、吉利等，其新能源汽车销量排名靠前，且传统能源车销量占比较小。双积分政策落地后，它们将拥有富余的NEV正积分。
第二类：国内传统燃油车企（NEV正积分缺口），例如长城汽车、长安汽车等，销量较好的主要是高油耗的SUV车型，新能源汽车销量很低。例如，长城汽车2016年的油耗负积分高达29.32万分，占中国整体油耗负积分的40%以上。这些整车厂拥有大量CAFC负积分，且NEV正积分缺口较大。
第三类：外资车企（NEV正积分缺口大），例如宝马、奔驰、通用、大众、福特等，目前在国内新能源汽车布局较少，实行双积分政策后也将面临大量NEV正积分缺口。
第一类整车厂坐拥大量正积分，受益于双积分政策，比如比亚迪；而第二、三类整车厂则面临较大积分压力，一般情况下，国内整车企业新车型研发需要2～3年，而国外整车厂需要3～5年。由于中国将实施双积分制度，传统燃油车整车企业纷纷选择与第一类整车厂中的积分大户进行联姻。其中外资企业大众与江淮率先成立合资公司生产纯电动乘用车，目前已动工；国内整车厂中长城汽车入股御捷，合作推出新纯电动车。合作频繁的背后是第二、三类整车厂对新能源正积分的需求。