第一章 导论

第一节 选题缘由与选题意义

改革开放以来，经济建设取得巨大成就，经济结构基本实现现代化。但是，现代化的社会结构还未形成，经济社会发展不平衡、不协调，社会建设滞后于经济建设，社会矛盾和问题日益凸显。党的十六届三中全会对中国经济社会形势作出深刻认识，指出“经济和社会发展必须相互协调，不能一条腿长，一条腿短”。党的十六届四中全会第一次提出加强“社会建设”的战略思想，特别是党的十七大专门就加强“社会建设”做了专题论述并写入党章，与经济建设、政治建设、文化建设共同构成“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。^[1]这一变化对政府职能转变、加强社会建设提出新的时代要求。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，要“认真实施体现科学发展观要求的综合考核评价办法，把领导社会建设的绩效列为考核内容，增强领导班子和领导干部统筹经济社会发展的能力”。与此同时，各级政府积极探索社会建设考核评价体系来加强和推进社会建设。本书研究发现，寻求地方政府社会建设绩效评估理论突破，为地方政府提供可参考的社会建设绩效评估体系框架具有重要的现实意义。

一 选题缘由

（一）社会建设滞后于经济建设的问题比较突出

改革开放以来，中国始终坚持以经济建设为中心，经济建设取得巨大成就，经济结构基本实现现代化，并处于工业化中期阶段。经济的高速发展带动社会结构深刻变革，在经济建设取得巨大成就的同时，社会建设也取得很大进步，但是，经济社会发展不平衡、不协调问题却日益突出。根源在于，当前社会结构滞后于经济结构大约15年。^[2]也就是说，社会结构仍处于工业化初期阶段，还未形成与现代化经济结构相匹配的现代化社会结构，社会建设相对于经济发展处于滞后状态。党的十九大在充分分析当前形势的基础上，强调“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。社会建设滞后于经济建设的不平衡不充分的发展之间的矛盾正是新时代社会主要矛盾的主要表现。

（二）社会建设理论提出为构建地方政府社会建设绩效评估体系奠定理论基础

2004年，党的十六届四中全会第一次提出“社会建设”概念。2005年，中共中央举办的省部级主要领导干部专题研讨班开班式上，胡锦涛同志明确提出“中国特色社会主义事业的总体布局由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”。2006年，党的十六届六中全会要求“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，同时这次会议还提出“认真实施体现科学发展观要求的综合考核评价办法，把领导社会建设的绩效列为考核内容，增强领导班子和领导干部统筹经济社会发展的能力”。2007年，党的十七大报告第八项专题提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，明确了社会建设的发展方向和重要内容。2012年，党的十八大报告第八项专题提出“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”^[3]，丰富了社会建设的内容。2017年，党的十九大报告第八项专题提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”^[4]，进一步拓展了民生内涵的深度，民生内涵从“改善民生”跃升到“提高保障和改善民生水平”的程度，同时，用社会治理替代了社会管理。由此可见，从社会建设概念提出到理论体系不断完善，民生和社会治理成为社会建设的两个重要理论支点，这为地方政府社会建设绩效评估研究奠定坚实的理论基础和实践依据。

（三）地方政府社会建设绩效评估研究处于初始阶段

当前，学术界关于社会建设的讨论和政府绩效评估的讨论较为广泛，但将两者结合加以系统、深入研究的成果并不多。从研究状况看，与地方政府社会建设绩效评估相关的研究成果主要有两篇。一篇是关于“政府社会建设绩效评估框架体系探讨”，此文中初步构建了政府社会建设绩效评估的框架体系；^[5]另一篇是对地方政府社会建设绩效考核指标体系进行探讨。^[6]这两篇文献均只是对指标体系框架性构建进行了分析，既没有对社会建设理论展开深入探讨，也没有对地方政府社会建设绩效评估概念进行界定，也没有实证分析。从总体上看，地方政府社会建设绩效评估研究仅处于初始阶段，亟待加强。

二 选题意义

（一）有利于探索和构建地方政府社会建设绩效评估体系

社会建设理论是党和国家关于中国特色社会主义理论的独创，具有鲜明的时代特征。2004年，党的十六届四中全会首次提出“社会建设”概念^[7]，党的十七大之后，社会建设成为政府和学界共同关注的焦点。但是，社会建设建什么，怎么建，如何评估等基本理论问题还没有得到根本解决，导致地方政府在加强和推进社会建设实践过程中具有较大的盲目性。学术界关于地方政府社会建设绩效评估研究尚处于起步阶段，地方政府社会建设绩效评估内涵与构成尚未界定，评估指标体系尚未构建，实证研究尚未开拓，制度安排有待健全，因此，客观要求尽快加强地方政府社会建设绩效评估基本理论研究，探索和构建符合中国特色的地方政府社会建设绩效评估体系。

（二）有利于推进地方政府社会建设实践工作

党的十七大以来，一些地方政府积极探索加强和推进社会建设实践工作，取得一些成绩，但总的来说还处于“摸着石头过河”的阶段。其中很重要的原因，就是没有一套社会建设考核指标体系，这使得地方政府不仅无法测量社会建设现状，也无法形成有效抓手来考核督促领导班子和领导干部抓好社会建设，那么，社会建设实践工作也就很难推进。笔者师从中国著名“三农”问题专家、社会学家陆学艺先生从事社会建设方面的研究，因为他晚年的主要精力集中在研究社会建设理论与实践问题，呼吁各级政府要加强社会建设。恰逢2010年受成都市委、市政府委托承担“成都市社会建设规划研究”课题，^[8]通过课题组深入调查研究，课题组总体认为成都市社会建设实践能够反映中国特色社会主义社会建设的基本面貌。因此，选取成都为典型市域（都市）社区，收集研究所需数据和资料，构建地方政府社会建设绩效评估指标体系，进行实证研究。这对全国其他地方政府制定社会建设绩效考核指标体系，将社会建设纳入考核内容，增强领导班子和领导干部统筹经济社会协调发展的能力，以及摸清社会建设水平等问题具有重要借鉴意义。

（三）有利于促进地方政府树立符合新发展理念的科学绩效观

改革开放以来，我国实现“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”、从半封闭到改革开放的深刻转变，改革经济体制，确立社会主义市场经济体制，促进经济快速发展，取得巨大成就。在此过程中，起着内在激励作用的经济绩效考核发挥了至关重要的作用。在经济绩效考核背景下，地方政府经济职能得到强化，抓好经济工作成为考核领导干部的主要指标，经济绩效取代政治挂帅，^[9]追求GDP成为官员晋升的重要条件。^[10]长期以来，一些地方政府过度强调经济发展，推崇赶超型GDP，确实促进了经济增长，但是，经济增长并不等同于经济发展，由过度强调经济增长带来的负效应也十分显著。诸如经济社会发展不平衡、不协调，城乡差距持续拉大，收入分配过度不均，社会矛盾和问题凸显等社会不和谐因素增多。因此，要扭转片面的绩效观，树立符合新发展理念要求的科学政绩观，在强调经济建设绩效考核的同时，要更加重视社会建设绩效方面的考核，以解决经济社会发展不平衡、不充分的矛盾问题。