第一节 地方政府社会建设绩效评估的界定
地方政府社会建设绩效评估具有体现地方政府社会建设状况，评价地方政府社会建设结果的效能和水平以及产生的社会影响，考核地方政府相关部门社会建设工作，规划地方政府社会建设发展目标的作用。
一 地方政府概念界定
一个国家，地缘辽阔，人口众多，民族多种，不同利益相关者诉求多样，必然导致政府公共管理和社会事务的复杂化。中央政府要实现对社会和公民的“善”治，必须借助地方政府贯彻落实国家的意识，维护不同地区的政令统一，实现国家职能机构的持续良性运转。
对地方政府概念的界定，不同词典和学者的界定各异。本书地方政府是指由中央政府依法设置的、行使部分国家权力、治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务和管理的地方各级行政机关[1]。
地方政府的划分也较为复杂，相对而言，可以根据不同研究目的和需要设计。本书地方政府所涉及范围是指基层地方政府，即区市（县级市）县级政府。区市（县级市）县级地方政府处于地方政府的最底层，是面向本行政区域内所有公民，与其联系最为紧密，解决其所需最直接的行政主体，是国家政治结构的基石。
二 社会建设内涵与结构分析
当前，关于社会建设的内涵尚处于争论中，理论框架尚在建构中。关于加强和推进社会建设，目前形成四种不同的“范式”，第一种认为社会建设应该以保障和改善民生为重点[2]；第二种认为社会建设要加强和创新社会管理[3]；第三种认为社会建设的核心任务是调整社会结构[4]；第四种认为社会建设应该建立一个主体性的社会，能够驾驭市场、制约权力、遏制社会失序的社会主体[5]。这四种范式的落脚点不同，但有一个基本的共识，即改善民生是最大公约数[6]。科学范式的革命，推动科学的进步。但是，概念的纷争使研究对象出现模糊，哪种范式具有可操作性等问题还没有解决，进而影响地方政府社会建设的顺利进行。
（一）建设社会领域的社会？还是建设主体性社会？
学术界对社会建设的研究存在两种比较大的争论，即社会建设是建设社会领域的社会？还是建设主体性的社会？本书认为，社会建设既是建设领域性的社会，也是建设主体性的社会，是基础层次建设和主体高层建设的关系，两者既有区别又有联系，不能互相割裂。通常所说，以保障和改善民生为重点的社会建设是社会领域的社会建设，是基础层次的，当前社会矛盾和问题凸显，恰恰是社会建设的基础领域性建设出现了问题。所以，党的十七大提出“加快推进以民生为重点的社会建设”。
作为社会建设基础领域性的建设薄弱，诱发的根源在于作为主体性社会的缺失，国家的主体是政府，市场的主体是企业，社会的主体是社会组织（广义的社会组织，既包括在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位、基金会，也包括工青妇等人民团体等组织，以及社区社会组织）、社区及公民个人。这个主体性社会就是与国家、市场相对应的社会，是社会建设的主体高层的建设。政府、市场、社会是一个国家的“三驾马车”，是调节各领域资源和机会的秤杆，任何一方的薄弱、不均衡（非绝对的）都会产生问题。新中国成立后，我国建立了一个强大的政府；改革开放后，社会主义市场经济体制确定，我国建立较为强大的市场；但是，由于社会体制改革比较缓慢，有些社会体制还是旧的，与社会主义市场经济体制相适应的社会体制还没有建立起来，主体性社会还很弱。因此，我国形成了当前的强政府、强市场、弱社会的格局或者说政府一枝独大的格局。这一格局必然导致在资源和机会配置过程出现偏差以及不均衡现象。
社会领域的建设和社会主体性建设是相辅相成，逻辑统一的。本书地方政府社会建设绩效评估体系主要围绕社会建设的基础领域建设层面展开。同时，在优化地方政府社会建设绩效的机制中则需要构建政府-市场-社会宏观层面的关系架构来调节资源和机会的公平合理配置，增进地方政府社会建设绩效评估不同维度的绩效水平，提高整体绩效。
（二）社会建设内涵
社会建设不只是民生事业、社会事业的建设，也不只是社会管理所能覆盖的，它有着自身的基本含义和内在有机构成。
社会建设是指为适应一个国家或地区由农业农村的传统社会向工业化、城镇化的现代社会转变的要求，坚持以人为本，国家（政府）、市场、社会共同在社会领域中实现资源和机会合理配置，体现社会正义，建立新的社会秩序，实现社会进步的过程。社会建设的主体包括宏观主体和微观主体，宏观主体就是国家（政府）、市场和社会，微观主体包括社会组织、社区、公民个人；社会建设的动力是宏观三大主体对资源和机会的公平合理配置；社会建设的原则是以人为本，实现公平正义；社会建设的目标是构建社会主义和谐社会，促进经济社会协调发展，实现社会的现代化。
（三）社会建设结构分析
根据社会建设相关研究进展，“当代中国社会建设研究”课题组认为，社会建设的领域大体包括8个方面：民生事业、社会事业、城乡社区、社会组织、社会结构、社会规范、社会管理、社会体制。各个部分相互联系、相互作用、相辅相成，共同构成社会建设的系统整体。
民生事业、社会事业是保障社会成员生存权、发展权的行动能力基础，即社会成员实现社会活动需要占有一定的资源和机会，同时这也是社会成员的基本权利，体现社会发展水平，体现公民享受保障权、劳动权、教育权、居住权、健康权等基本权力。
社会组织（区别于政府组织、企业组织的广义的社会组织）和城乡社区是社会建设的微观主体，也是社会自治的行动载体，具有社会调适和社会整合的双重功能，体现社会协同、公民参与；相对而言，社会组织兼具行动主体和行动载体的双重特性，是主体性载体。社会组织发展体现社会包容、开放，治理主体多元，社会更具活力。社区则是主体行动的空间性载体，也是社会建设的行动实体，是实体性载体。城乡社区是维系公民生活的共同体，是现代化社会构建和谐社会管理的基石，体现一个地区的基础设施发展水平和公民生活环境的改善。
社会管理和社会规范都是社会控制的基本方式，具有社会整合与维护社会秩序的功能。具体而言，社会管理是指政府和一定的社会团体以一定的目标要求为依循，对社会系统和社会生活进行组织、指挥、监督和调节的作业过程，是政府的基本职能。社会规范是社会建设主体根据权利和义务，在社会行动中应遵循的规矩和活动准则，它为社会共同生活所需要，是主体在社会互动过程中衍生出来、约定俗成的。相对而言，社会管理是工具性手段，社会规范则是价值性理念整合，是社会关系的反映。社会组织、社区也是社会管理的重点对象或管理载体。社会管理是社会建设和维护社会秩序的工具，体现社会的稳定程度。社会规范是一个社会的软件指标，社会规范首先是政府的规范，其次是整个社会、企业、人与人之间、不同群体之间的诚信关系，它标志着一个社会的文明程度。
社会结构调整是社会建设的核心任务。社会结构是指占有一定资源、机会的社会成员的组成方式与关系格局[7]。社会结构与经济结构共同构成一个国家基本骨架，其优化程度和与经济结构匹配程度标志着一个社会的现代化水平。
社会体制是规定各社会行动主体之间权利和义务关系的一系列制度安排，是制度化、政策化的社会结构，是“顶层设计”，影响整个社会建设领域，贯穿于社会建设各个阶段和环节。经济体制改革负责做好做大“蛋糕”，社会体制改革负责分好“蛋糕”，因此，社会体制是否完善，是关系到社会各项改革能否成功的关键。现阶段，我国迫切需要建立与社会主义市场经济体制相适应的社会主义社会体制。社会建设构成与相互关系如图2-1所示。
图2-1 社会建设构成与相互关系
三 地方政府社会建设绩效评估内涵与结构分析
（一）绩效、绩效评估与政府绩效评估
1.绩效
绩效是人们经常使用的一个词，但对绩效的解释和定义众说纷纭。Bates和Holton指出，绩效是一个多维建构，测量的因素不同，其结果也会不同[8]。Bernadin等学者认为，绩效应该定义为工作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意度及所投资资金的关系最密切[9]。Murphy认为，绩效是与一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为[10]。Brumbrach认为，绩效指行为和结果，行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施，（行为）不仅仅是结果的工具，其本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断[11]。
我国学者卓越对绩效总结认为，国内外许多学者专家对绩效做了种种归纳，结论不尽一致，但有一点却达成共识，绩效是一种要素结构[12]。“3E”要素结构已成为分析绩效的最好出发点，因为它们建立在一个相当清楚的模式之上，并且这个模式是可以用来测评的[13]。
可见，绩效在不同时期、不同类型的组织中有着不同的含义。总体而言，绩效可以划分为个人绩效、组织绩效两个层面，是绩效结果和绩效行为的统一[14]。本书认为，绩效作为一种结果，讲求绩效的实效，即效果（Effectiveness），以及它对社会的影响。对结果的评价也是美国1993年颁布《政府绩效与结果法案》之后，政府绩效评估的主流方式。
2.绩效评估
绩效评估又称绩效评价（测量）或绩效考核。绩效测量一直被认为是各国政府最感兴趣的热点问题[15]。但是，绩效测量却是随着新公共管理改革使政府官僚体制成为具有效能和有效率的组织的核心工具[16]。绩效评价可以为绩效评价系统和其他管理技术提供解决一些问题的方法[17]。这些问题包括如何提高顾客满意度，特别是在投入产出（结果）模型基础上，提高公共部门管理能力[18]。
目前较为流行的绩效测量管理方法有英国兰卡斯特大学著名管理控制学者David T.Otley提出的“绩效管理模型”[19]；Ittner和Larcker提出的“价值管理模型”（Value-Based Management，VBM）[20]；Kaplan和Norton的“平衡记分卡模型”[21]；阿斯顿（Aston）工商学院公共服务研究中心关注在测评地方政府业绩时，使用“最优价值”（Best Value）作为一种评估框架，使用“平衡计分卡”（Balanced Score Card）在不同利益分享者之间进行对话和合作而得出结论[22]。
美国锡拉丘斯大学（Syracuse University）马克斯韦尔（Maxwell）公民与公共事务学院、美国乔治梅森大学（George Mason University）市场研究中心（Mercatus Center）等对特定政府做过系统研究，提出绩效管理的GPP（政府绩效项目）模型，以第三方进行评价，并公布结果，引起相当大的影响[23]。
此外，Michela Arnaboldi等通过对意大利财政部的案例研究了公共部门的项目管理，研究认为，尽管意大利政府开展项目管理改革在OECD（经济合作与发展组织）成员国中起步较晚，但是取得了显著的改革效果。因为，政府许多项目都一直遵循新公共管理改革的思想，进行“政府再造运动”[24]。
本书采用美国学者凯恩（Kane）和劳勒（Lawer）的观点，他们认为“绩效评估是评估者对被评估者一段时间内的表现加以综合而得出的判断”[25]。被评估者可以是个人，也可以是组织，本书研究对象是组织绩效评估，即政府绩效评估。
3.政府绩效评估
政府绩效，又被称为“政绩”或公共绩效，在西方也被称为“公共生产力”“国家生产率”“公共管理绩效”等，是政府及其他公共权力组织在依法对社会经济活动进行管理和服务中所产生的结果和效能[26]。本书认为，政府绩效评估就是对政府及其组成部门在资源和机会的配置过程所取得的结果以及这些结果与其预期目标实现程度的评价。
（二）地方政府社会建设绩效评估内涵
社会建设相关概念界定与结构分析为厘定地方政府社会建设绩效评估内涵与结构提供了清晰的思路和理论基础。
地方政府社会建设绩效评估，是指对地方政府及其组成部门在推进社会建设过程中，运用科学的方法、标准和程序，考核、研判其所取得的“政绩”的评价，是对社会建设结果的评估。任何地方政府社会建设绩效评估的基础条件应该是建立在经济建设基础上的社会全面进步。
（三）地方政府社会建设绩效评估结构分析
社会建设的内涵与有机构成较为丰富，但具体以评价指标的形式得以完全体现具有较大难度。因此，根据构建地方政府社会建设绩效评估体系的系统性、易操作性、独立性和可行性，以及社会建设8个领域之间的内在逻辑关系，确定地方政府社会建设绩效评估体系理论框架应包括4个部分：民生社会事业绩效、社会管理绩效、社会结构绩效、社会规范绩效。
1.民生社会事业绩效
一般民生事业包括通常意义的衣食住行，具体指就业、收入、消费、社会保障、社会救助等；社会事业包括通常意义的教育、科学技术、文化体育、医疗卫生，即简称为教科文卫。民生社会事业绩效是政府公共产品和公共服务提供的主要领域，反映公共产品和公共服务提供的状况，体现社会发展和人民生活水平。
2.社会管理绩效
社会管理对象一般包括社会组织、社会治安、公共安全等。社会管理绩效体现政府对社会系统和社会生活进行组织、指挥、监督和调节的能力，体现社会和谐稳定的程度。
3.社会结构绩效
社会结构包括城乡结构、就业结构、收入分配结构、阶层结构、消费结构等。社会结构绩效是反映资源和机会在社会成员间的配置情况，社会结构的优化程度以及与经济结构匹配程度标志了一个国家或地区社会现代化的水平。
4.社会规范绩效
社会规范包括政府规范、市场规范、社会诚信等。社会规范绩效是在社会互动中衍生出来约定俗成的，是社会整合的重要基础，体现社会主义核心价值观，富有文化内涵，展现社会文明程度的特征。
需要说明的是，根据构建地方政府社会建设绩效构成、其可测量程度，以及结果导向的绩效评估模式，构建由主观指标和客观指标共同构成的地方政府社会建设指标体系。也就是本书将采用主客观相结合的绩效测量方式对地方政府社会建设绩效进行评价。根据实际情况，主观绩效测量（通常用公民满意度测量）将包括对民生社会事业、社会管理、社会规范的绩效测量（社会结构不易通过主观指标量化）；客观绩效测量将包括对民生社会事业、社会管理、社会结构的绩效测量（社会规范绩效不易通过客观指标量化）。关于主客观绩效测量说明详见第三章。
（四）地方政府社会建设绩效评估的步骤
任何评估至少应该包括五个步骤，即为何评估（评估目的）—评估什么（评估对象）—谁来评估（评估主体）—如何评估（评估方法）—评估何用（评估结果），如图2-2所示。
1.评估目的
在组织评估中，首要的工作就是要明确为何评估。评估目的是什么。这与组织近期或远期发展目标紧密相关，关乎组织战略导向。如前文所述，根据我国地方政府社会建设绩效评估所面临的形势和目前研究现状，我国亟须加强地方政府社会建设绩效评估的理论研究。因此，评估的着眼点首先应放在地方政府社会建设绩效评估的现状，及过去一段时间的地方政府社会建设绩效水平的回顾与分析上；其次，将着眼点放在提高地方政府社会建设将来的绩效表现上来。也就是说，通过总结过去经验教训，提高未来地方政府社会建设的绩效水平，实现地方政府社会建设有效、有序推进。
2.评估对象
评估对象就是回答评估什么的问题。本书选择地方政府社会建设绩效作为评估对象加以研究，抓住了地方政府作为国家政治、经济、文化、社会的基石这一着力点。整个国家组织系统的进步，需要组织系统各要素的全面进步，相对于国家宏观战略而言，地方政府则是实施宏观战略的基层实体层面，因此，要将地方政府社会建设绩效评估作为落实国家宏观战略和推进社会建设的前提保障。
3.评估主体
评估主体就是回答谁来评估的问题。一般组织绩效评估分为内部主体评估和外部主体评估。对于地方政府绩效评估而言，目前通行的是自上而下的内部主体评估，即上一级政府考核下一级政府。这种方式避免了考核过程中的信息不对称问题，但是造成评估主体过于单一、评估结果有失公信力等问题，这是当前政府绩效评估主体选择面临的最大挑战之一。因此，在政府信息公开的背景下，第三方参与评估是解决此项问题的有效途径。公民、专家、评估中介组织等多元主体参与评估是政府绩效评估的发展趋势。
4.评估方法
评估方法就是回答如何评估的问题。评估方法的选择关乎评估结果的科学性、有效性问题。因此，在选择评估方法时，不仅要考虑方法的先进性，而且还必须结合所获得数据的实际情况、评价对象的实际可操作性等情况，同时还要注重政治理性与技术理性的统一[27]，找出相对最适宜的评估方法，并且在评估方法应用过程中尽量避免主观随意性。本书针对获取的数据样本量、指标类型、数据来源不同采用了不同的方法来解决这个问题，力求达到科学性、有效性。
5.评估结果
评估结果就是回答评估何用的问题。评估就是为了测量当前的状况及其与预期目标的差距，找出发展中的不足，作出调整，明确工作的重心，优化地方政府社会建设绩效评估机制，以便又好又快地推进地方政府社会建设工作。
图2-2 地方政府社会建设绩效评估的步骤