第二部分 分报告
贵州营商政策环境研究[1]
营商政策环境是指地方政府对投资主体办理准入的相关事项、市场销售、税收、市场管理主体以及投资主体消亡等合法行为予以制度和政策的保障。营商政策是一个国家和地区优化营商环境的关键，也是经济软实力的核心指标，是展现一个地方政治生态的窗口。有众多的政策和制度为投资主体从事投资保驾护航，一定有良好的营商环境，能够使大量资金、科技、人才和创新等要素融合到当地的发展中去，促进地方经济社会快速发展。
改革开放以来，随着我国经济体制改革目标不断深化，尤其是社会主义市场经济体制的建立，政府对市场主体的管理亦逐渐变化，营商政策经历了从“放开搞活”、简化政府行政职权、加强对投资主体后期行为的监管和全面服务的变化。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视深化“放管服”改革、优化营商环境工作，近年来部署出台了一系列有针对性的政策措施，优化营商环境工作取得积极成效。为了更好地服务于市场投资主体，各地政府在深化“放管服”、持续简政放权、不断降低制度性交易成本等方面为优化营商环境提供政策保障。
贵州严格贯彻党中央、国务院营商环境各项政策和措施，坚定不移推进以“放管服”为核心的商事制度改革，深化简政放权、创新服务方式，盘活了市场经济的源头活水，释放了经济发展的内在潜力，使贵州的对外开放软环境得到更大幅度改善，投资环境进一步优化，为贵州经济高质量发展提供了重要保障。2018年是贵州“营商环境建设年”，省委、省政府出台大量优化营商环境的政策，营商环境持续改善。根据厦门大学中国营商环境研究中心的评估报告显示，2018年贵州省营商环境的“前沿距离”分数为66.81分，排名相当于全球190个经济体的第79位，对比2017年上升了15位；全省88个县（市、区、特区）在营商环境方面形成你追我赶、争先创优的局面，六枝、修文、清镇等地通过真抓实干，营商环境排名大幅提升，成为后起之秀。[2]
一 营商政策环境持续改善
政策具有权威指导性，只有全面深入地贯彻实施，政策才能转化为指导实践的有力武器。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，完善营商环境政策体系，确保政策得到有效执行，是优化营商环境的关键。贵州严格执行党中央、国务院的相关营商政策，并根据贵州的实际情况，出台了系列改善营商环境的政策，不断简政放权，加强政府对投资主体的服务和监管，确保政策执行力度不断加大。
（一）做好优化营商环境的顶层设计
营商政策是营造良好的营商环境的制度保障。应做好营商政策的顶层设计，把牢政策设计谋划第一关，切实增强政策的操作性、针对性和时效性。
2018年1月，贵州制定出台了《贵州省优化营商环境集中整治行动方案》，围绕政策法规落实不到位、政务窗口服务质量差、公用企业涉企服务不规范、政府失信行为多发、政府涉企服务效能低、第三方评估发现的突出问题等六个方面开展集中整治。[3]良好的营商政策逐步向全省的深处和广处下沉，贵州的营商得到极大改善，省会贵阳市的营商环境软环境排名从全国第30名上升到第8名。
为进一步优化营商环境，加大力度补齐短板，根据国务院大督查反馈情况和第三方评估发现的突出问题，对标世界银行营商环境指标体系和国家发改委营商环境评价指标，不断改善营商环境。2019年6月，贵州出台了《贵州省营商环境优化提升方案》，采用世界银行营商环境指标体系对优化营商环境的指标做了量化，营商环境的指标包括17个方面45项具体措施，涵盖企业创业、获得场地、获得融资、日常运营阶段、矛盾纠纷解决等全生命周期的五个阶段。《贵州省营商环境优化提升方案》对优化营商环境提出切实的政策路径，明确具体措施，并聚焦目标，压实责任主体，从政策上为贵州打造营商环境高地提供了方向性的保障。
（二）不断简政放权，推进行政审批制度改革
进一步简化审批程序，健全审批服务标准化体系，精简各类审批事项，把省市级部门审批权逐渐下放，避免企业为审批事项作无谓的奔波。
贵州省转变政府职能，持续加大行政审批制度改革的力度，进一步简政放权，把政府的行政审批权力逐渐下放。2014年贵州的行政许可事项从2011年978项减少到314项。以2017年为例，47项省直部门行政许可取消，26项省直部门行政许可直接下放，省直部门行政许可减少为270项。贵州已是全国省级行政许可数量最少省份之一。“同时行政审批中介服务事项逐渐减少或取消，取消84项中介服务事项，为企业或个人减负上亿元。2018年，贵州清理取消了59项贵州省自行设定的行政审批事项，非行政许可审批彻底终结，向自治州、国家级开放创新平台下放管理权限168项”。[4]
2019年，贵州全面取消企业银行账户许可。贵州省市场监管部门严格按照国务院“减证便民”有关要求，优化审批程序，不断提高审批效率，通过贵州省政务服务网实现了网上申请、网上审批、快递送达的不见面审批模式。
（三）推进商事制度改革，继续向纵深推进“最多跑一次”和“零跑动”
创新推进商事制度改革，加大“放”的力度，强化“管”的能力，提升“服”的水平，推行“最多跑一次”和“零跑动”，全力打造一流营商环境高地。
贵州在“最多跑一次”和“零跑动”的具体做法是以“套餐式集成服务”作为突破口，企业办理“一件事”，只需要进一扇门、到一户窗、跑一次服务。对一件事可能涉及多个事项、企业可能要跑多次的情况，为了减少企业跑动，用“套餐式集成服务”的方法进行糅合打包处理。在金沙县、赤水市、三都县等地推行“套餐式集成服务”后，办事效率不断提高，得到当地群众的高度称赞。
贵州是国家大数据综合试验区，大数据基础设施和技术条件相对完备和先进。2018年，贵州出台了《省工商局等十三部门关于贯彻落实全国统一“多证合一”改革意见的通知》，着力强化政府在服务企业方面发力，让企业在办事过程中“最多跑一次”和“零跑动”。贵州充分利用国家大数据综合试验区的有利条件，发挥大数据政务云的优势，以“一网通办”作为“套餐式集成服务”运行支撑，最大限度减少各类申请材料，强化政府服务职能来为企业减负。2018年，贵州全面落实“证照分离”改革，推动“照后减证”，大幅压缩涉企事项，市场主体开办服务基本实现从线下到线下线上并行、从各自办到协同办，从多次跑到跑一次甚至零跑动。2018年，贵州省营商政策环境逐步优化，市场主体准入进一步提速，全年新设立市场主体67.2万户、日均1841户，其中新设立企业12.27万户、日均336户。2018年，贵州开办企业指标分值为86.1分，排全国第12位，企业开办时间7.6天，排全国第8位。
（四）政策上规范职能部门行为，推动依法行政
优化营商环境，目的就是规范权力运行，让权力依照法律法规运行，遵循“法无授权不可为、法定职责必须为”，制定相应清单，对各级政府的权力进行相应的规范。
贵州为进一步简政放权，规范政府的权力和体现政府的服务职能，促进权力清单和责任清单与行政权力及时、全面衔接，保障行政权力公开透明运行，于2018年出台《贵州省权力清单和责任清单管理办法》，对行政权力做出了详细规范，对权力的边界做出了仔细规定，对权力行使主体的行为和责任做出了详细规定，规范了权力的运行。
2018年，贵州建立了五个平台：“投资项目在线审批监管”“项目云”“信用云”“双随机一公开”“12358价格监管”。平台的建立，规范了政府管理，拓宽了社会监督渠道。通过“投资项目在线审批监管”“项目云”两个平台全方位精准掌握项目申报流程、环节及签批进展，编码管理项目资金拨付使用、进度、质量等关键数据，实现项目审批、调度、监管工作精细化、数据化、精准化。通过“12358价格监管”平台和“双随机一公开”监管模式固化项目监督流程，对申报项目、储存项目、在建项目、竣工项目依法将能公开的信息全面公开，接受社会公众查询监督。在线管理投诉举报，有效防范项目“违规审批、批而不建、建而不管”及干部以权谋私、收受贿赂等腐败问题，切实对项目审批、调度和监管做到心中有“数”，线索能“收”，问题能“管”。
（五）出台市场主体平等的营商政策，释放经济发展的内在潜力
贵州省在制定营商政策时，跳出传统思维，避免相关政策的实施和执行在不同性质和规模大小不同的企业之间造成不公平的差别待遇。
为给予民间资本必要的地位，有效激发民间投资活力，2018年12月，贵州省印发《扩大民间投资专项行动方案》，着力从以下几方面为民间资本服务：开展民间投资政策落实清理专项服务行动，开展社会资本市场准入专项服务行动，开展新兴民间投资领域培育专项服务行动，开展民间投资项目审批简化程序专项服务行动，开展民间投资“三级一千”重点项目专项服务行动，对民间资本放宽市场准入条件、合理引导民间投资、积极拓宽融资渠道、切实降低企业成本、营造良好市场环境等方面展开服务，[5]营造民间资本准入的宽松调节机制更好地服务于民间资本，有力促进了民间投资快速增长。
（六）对标国际标准，不断提高服务企业的水平
营造良好的营商政策环境，转变政府职能，把政府过去过多管控权力转到对企业服务的监管，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。
对标国际标准开展对营商环境的评估，形成你追我赶的局面。2017年，贵州委托厦门大学中国营商环境研究中心对贵州营商环境进行评估，评估采用世界银行《2018年全球营商环境报告》指标体系，2017年贵州营商环境“前沿距离”分数为62.44分（百分制），属于国际中等水平。同时，对贵州省级及9个市（州）、88个县（市、区）的营商环境进行评估，并对各地评估的分值进行公开，各地对照评估发现的问题，进行了整改，形成了各地为改善营商环境你追我赶的局面。
在全省开展以“进企业、解难题、促发展”为主题的营商环境大走访活动。敢于亮相揭丑，引入媒体监督，通过多种宣传渠道营造氛围。将营商问题整治机制化、常态化，推动改革任务和相关政策落地生根为目标，建立按月调度、按季考核、年度评估的制度化推进机制。
正视存在的问题，曝光破坏营商环境的恶劣行为。依据《贵州省产业大招商工作领导小组办公室开展优化营商环境集中整治行动公告》（2018年第1号），切实保护投资主体的利益，在新闻媒体上曝光破坏营商环境的典型案件。同时相关部门开展营造良好营商环境自检自查工作，对破坏营商环境案件进行反思并吸取教训。
加大监管力度。为了营造良好的营商环境，2018年6月，贵州出台了《关于推行营商环境义务监督员制度的通知》《贵州省营商环境义务监督员管理办法》，在全省各行各业选派238名代表作为营商环境义务监督员，并对义务监督员进行相关监督知识培训，义务监督员对全省营商环境不定期予以督查，监督力度之大和覆盖面之广前所未有。
二 围绕市场投资主体进行的政策服务
打造“门槛低于周边、服务高于周边”的营商环境新高地，是贵州建设良好的营商环境的目标，亦是贵州营商政策的内容和要求。贵州不仅出台系列营商环境政策，而且围绕市场主体进行政策服务。
（一）推行服务标准化建设
一是实体服务大厅建设标准化。贵州地方政务服务中心标准化建设已经完成，建成综合性实体政务大厅总面积53.52万平方米，全省形成五级综合性实体政务大厅和便民服务站。二是行政单位进驻和行政权力授权逐渐标准化。在政务服务中心开设“综合窗口”的基础上继续开设多种形式窗口。三是办事指南编制标准化。贵州在国家要求的8个要素的基础上，印发包含100余项要素的统一模板的精编办事指南，并通过贵州省网上办事大厅集中公布，贵州办事指南准确度连续两年位列全国第一。四是政务服务文本标准化。贵州推行以行业部门为经，市县中心为纬，对全省所有政务服务事项涉及的表格、表单进行梳理，规范编制全省统一标准的示范文本、样表665个。[6]
（二）推行服务集成化建设
一是推进套餐服务集成化。实行改革，一件事跑一次，将企业办“一件事”涉及的多个审批服务事项进行整合打包，为企业和群众提供“集成套餐服务”。二是推进网厅建设集成化。贵州省的政务服务网已实现覆盖省、市州、县（区、市）三级3602个部门，以及1525个乡镇17167个村居，共计53.8万个政务服务事项、10.7万审批人员在“一张网”运行和办理，数据量达163TB，“一网”运行的集约化程度和体量在全国同行中位居前列，在省内各系统中名列第一。
（三）推行服务智能化建设
贵州坚持以政务服务数据“聚通用”为抓手，按照“六个智能”要求，扎实推进政务服务平台智能化建设，提高政务服务便利化水平，全面完成2017～2018年度国办“互联网+政务服务”试点示范任务，受到国办电子政务办的充分肯定。一是平台功能更强大。贵州政务服务网上线，新建综合受理平台、电子文件材料库等17个系统，升级电子监察系统、电子证照批文库等6个系统，推出了在线支付、短信服务、电子印章等一批便民服务功能。同时，可通过移动App、微信小程序、微信公众号等多渠道提供服务。二是网上数据更坚实。开展“三个千万”攻坚行动，截至2018年底，贵州政务服务注册用户达2714万，证照批文入库突破2227万，2018年省级政务服务事项网上可办理率达95.03%。三是互联互通更有效，社保、公积金、交管、预约挂号、教育等重要公共服务平台入驻，打通公安人口库、工商法人库等13个系统数据库连接。四是网厅应用更智能。启用人脸识别系统，为办事群众提供了全新的办事体验。贵州政务服务大数据分析平台正式上线运行，已开发办事能力、服务能力等7个分析模型，建成“智慧审批”服务平台，“驾驶员从业资格证换证年审”“执业药师注册”等部分事项可实现“零人工”办理。在“贵博士”智能咨询服务系统基础上引入语音服务功能，实现24小时智能语音对话服务响应。
（四）推行政务服务便利化建设
一是减证便民便利化。贵州出台《证明材料保留清单》，累计取消证明材料358项，取消比例达53.7%。二是政务热线便利化。2018年8月，贵州开通了96789政务服务热线，企业和群众可通过拨打服务热线实现咨询、投诉及办事，热线开通以来，处理来电10315个，并全部通过现场答复或转接转办方式处理完毕，深获群众好评。三是邮政速递便利化。在贵州政务服务网集成邮政速递功能，各级实体政务大厅设置邮政窗口，由各级财政买单，为群众提供申请材料揽收和证照批文寄送服务，助推企业群众办事“最多跑一次”。截至2018年底，已实现全省10个政务大厅“邮政速递”窗口全覆盖，全年办理邮政速递业务11.56万余件，为群众节约成本6936万元。
（五）推行服务规范化建设
一是月度服务评价规范化。2018年贵州编发《服务评价情况通报》12期，报送省领导和省有关职能部门；评选月度“红旗窗口”“服务之星”，通过评比，提高服务质量，被服务企业的满意度不断提升。二是暗访督导督查规范化。围绕群众反映强烈的问题，有针对性地开展政务窗口服务质量集中整治行动，对发现问题限时整改完成。三是“好差评”制度规划。建贵州省政务服务“好差评”系统，实现多渠道评价功能，把全省31万个窗口的服务人员放在“好差评”系统中接受群众评价。
三 制约营商环境改善的政策因素
在省委、省政府的领导和全省人民的共同努力下，贵州制定出台了系列营商政策，营商政策环境已经有了很大改善，贵州正在成为投资的沃土。但放眼国内发达地区，贵州的营商政策环境还有很大的改善空间，在个别地方政策执行难、政策合理性有待改善，政府服务力度有待加大等问题仍然存在。
（一）政策执行难
目前，省委、贵州省政府高度重视营商环境建设，出台了大量的政策，但是个别地方营商政策的落地执行还有难度，尤其是针对民营中小企业的政策，可操作性不强，政策配套兑现难现象依然存在。在部分区县，中央和省政府布置的各种优惠措施落实不到位，出现“政策红利”尚未兑现的现象。目前，能享受到相关政策红利的企业少之又少，很多民营企业基本不能得到实惠。
（二）政策合理性有待改善
针对广大中小企业，尤其是针对新兴科技领域制定出台的相关政策，弹性空间较小，前瞻性不强，不利于行业发展。
（三）政务服务力度有待加大
政府为企业服务时仍存在不敢为、不愿为、不会为的现象，有的政府公职人员与企业家正常沟通机会少，主动服务企业的意识不强。在服务企业过程中，对依法做出的承诺事项不兑现，相互“踢皮球”，具体执行部门或委托单位做事有始无终、虎头蛇尾。
四 改善营商环境的政策路径
（一）加大对政策执行力度的检查，及时纠正政策在执行过程中水土不服的现象
一是加大对全省营商政策执行力度检查的频率；二是对政策执行力度不够、选择性执行的地区和部门予以问责；三是不定期组织专家团队对政策落实情况进行研究；四是及时纠正和调适政策在执行过程中与贵州省情不相符合的部分；五是在政策制定过程中充分考虑政策的弹性区间。
（二）完善法律规范体系，构建新型政商关系
一是规范信息公开制度，实现权力清单和权力运行可视化，确保用权有效监督；二是审批环节全面推行权力清单、负面清单、责任清单，让政商关系界限分明；三是用法律规范政府行为与企业行为，在法律框架内处理政商关系；四是规范行政执法，严格按照行政权力清单执行，法无授权不可行。
（三）继续增强政府对企业的服务意识
一是强化政府服务意识，全面推行行政许可和公共服务标准化；二是建立企业与政府的互动交流、对话机制，大力推动各种公正透明的政商互动平台和机制建设；三是发挥工商联组织的作用，搭建政企互信、双向交流的新平台，实现“前门”交往和“台面上”联络；四是建立健全服务民营企业发展问题投诉处理机制，切实维护民营企业的合法权益；五是完善问责机制，做好正向激励工作。
（四）简政放权，继续深化商事制度改革
一是继续做好全面深化“一网通办”的统一规划和组织实施，让集成套餐服务覆盖面更广，更有成效；二是继续加大科技的投入力度，尤其是新兴技术的运用，提高企业网上办事的便捷度，让新兴科技推动营商环境改善；三是出台加快数据共享的相关政策，加快全省数据互联互通，打破条块割据的状态；四是继续下大力气推进简政放权，转变政府职能，把一些权力下放给市场和企业，减少许可事项，规范行政处罚，尽量减少行政审批事项的时间。
（五）在政策上解决民企融资难题
为更好地落实习总书记“把银行业绩考核同支持民营经济发展挂钩”的讲话精神，建议有针对性地设计一套让各级金融机构“敢贷”“愿贷”“主动贷”的体制机制，像考核“脱贫攻坚”和“环保责任”任务一样，对考核成绩优秀的金融机构要进行政策倾斜，让金融机构能够和企业“风雨同舟”“和衷共济”，让金融机构“不愿贷”变为“主动贷”；建立财政信贷风险补偿基金，由财政、银行共同审核，为符合经济结构优化升级方向的，有前景、有市场的民营企业，提供融资兜底支持，一定比例地分担、补偿金融机构的“呆坏账”，让金融机构从“不敢贷”变为“不怕贷”。
[1] 近年来，贵州经济社会发展成就显著，源于省委、省政府深入学习贯彻习近平总书记关于营商环境建设的重要论述，贯彻落实党中央、国务院关于优化营商环境的部署要求，以深化“放管服”改革为抓手，坚持问题导向、目标导向，精准制定改革措施，制定出台系列改善营商环境政策措施，加大简政放权的力度，主动服务市场投资主体，打造服务和效率高于周边、成本和负担低于周边的营商环境“贵州高地”。2018年是贵州“营商环境建设年”，省委、省政府在市场投资主体的政策支持和政策服务方面做了大量工作，全省的营商环境实现了大幅度的改善。应该看到，对照国际标准和国内发达地区的标准，贵州营商政策环境还有一定提升的空间，持续发力、让政策落地、主动服务市场投资主体是今后营商政策环境努力的方向。
[2] 马雷：《打一场优化提升贵州营商环境的持久战》，《贵州日报》2019年7月31日。
[3] 曾丹：《动真碰硬贵州着力整治营商环境》，《贵州政协报》2019年1月3日。
[4] 刘小明：《贵州做好“减法”深化“放管服”改革》，《贵州日报》2018年8月24日。
[5] 《贵州“优服务”拓展民间投资渠道》，《广西日报》2019年1月10日。
[6] 王淑宜、冯倩：《“数字政府”当家“一网通办”解难》，《贵州日报》2018年10月25日。