大学城科技创新体制机制障碍破解研究[1]
——以杭州下沙大学城为例
◎童素娟
提要：体制机制的创新，是科技创新的基础和保障。下沙大学城是浙江最大规模的高教园区，也是杭州发展现代制造业、外向型经济和高校科研的重要基地。提升下沙大学城科技创新竞争力，更好地发挥下沙大学城科技创新优势，是杭州持续提升创新能力和产业能级的重要一环，也是建设产教研融合城市的必然要求。本文根据对220位下沙高校教师和106位入驻企业创业人员的问卷调查统计数据以及对8家企业的走访，剖析当前下沙大学城面临的普遍性的科技创新体制机制障碍，从政府、高校、企业三个方面来提出有针对性的对策建议。
关键词：科技创新 体制机制障碍 产教研融合 杭州下沙大学城
作者童素娟，浙江科技学院经济与管理学院副教授，浙江大学经济学院博士后（邮政编码 310023）。
2020年6月18日，中国共产党浙江省第十四届委员会第七次全体会议通过了《中共浙江省委关于建设高素质强大人才队伍打造高水平创新型省份的决定》，对标习近平总书记赋予浙江的新目标新定位，把人才强省、创新强省作为首位战略，坚持制度创新和科技创新双轮驱动，面向世界科技前沿、面向经济主战场，以超常规举措打造人才引领优势、创新策源优势、产业创新优势和创新生态优势，全面构建具有全球影响力、全国一流水平和浙江特色的全域创新体系，在新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口建设中发挥示范引领作用。到2025年，把浙江初步建成科技创新综合实力全国领先、特色领域创新具有全球影响力、区域创新体系有力支撑现代化建设的高水平创新型省份。
近年来，杭州市以入选国家创新型城市试点为契机，着力实施创新驱动发展战略，全面提升杭州标准的创新能力和国际化水平，为建设高水平创新型省份做出积极贡献。下沙大学城是浙江最大规模的高教园区，也是杭州发展现代制造业、外向型经济和高校科研的重要基地。提升下沙大学城科技创新竞争力，更好地发挥下沙大学城科技创新优势，是杭州市持续提升创新能力和产业能级的重要一环，也是建设产教研融合城市的必然要求。
一 下沙大学城科技创新面临的体制机制障碍
体制机制的创新，是科技创新的基础和保障。下沙大学城是浙江省规模最大的高教园区，现已入驻中国计量大学、浙江理工大学、杭州电子科技大学、浙江工商大学、杭州师范大学（独立学院）、浙江财经大学、浙江传媒大学、浙江水利水电学院等15所高校。与杭州其他区域相比，丰富的高校资源和潜在的人力资源是下沙大学城走科技创新引领经济发展道路的重要人才支撑。根据对220位下沙高校教师和106位入驻企业创业人员的问卷调查统计数据以及对8家企业的走访，对下沙大学城的科技创新竞争力进行评估，剖析当前下沙大学城面临的普遍性的科技创新体制机制障碍。
近年来，下沙大学城努力提升区域科技创新竞争力，增添经济社会发展内生动力，取得了一定成效，高新技术产业的产值占总产值的比重高达70%。目前已经基本形成电子通信、生物医药、机械制造、食品饮料等四大支柱产业，生物医药科技创新集聚效应初显，辉瑞全球生物技术中心、华海生物园区制药及研发中心等10个生物医药项目、10个生物医药平台集中签约落户。根据《杭州钱塘新区经济社会发展情况报告》的统计数据，2019年全年引进中科院院士、工程院院士等顶尖及领军人才21人，高层次人才创新创业项目86个。新增市级高层次人才295人，入选杭州市“百千万”高技能领军人才3人、市首席技师3人，培育高技能人才1800人，选树首届“钱塘工匠”10人。新增市场主体1.3万家，新增国家高企128家、省级企业研究院4家、省级研发中心19家，新增省科技型中小企业209家、市级研发中心29家，新增省级小微企业园16家、市级及以上孵化器9家、众创空间5家、市级以上产业创新服务综合体2家、市级院士工作站3家。预计到2020年底，全年发明专利授权量将达到1625件以上，新增市场主体1.55万家，新增上市企业3家、国家高企110家、省科技型中小企业180家、市级及以上研发机构35家。
在肯定成绩的同时，我们应清醒地认识到下沙大学城科技创新还面临许多亟待解决的体制机制障碍问题。
（一）“重学术、轻应用”，科技创新难以服务经济建设
长期以来，高校科研评价只关注科研成果的显性价值（数量），而忽略了科研成果的隐性价值（社会效益）。高校的科研绩效评价导向主要侧重高校四大职能中的科学研究职能（82.35%），而人才培养职能和社会服务职能仅占11.76%和5.88%。在高校教师职称评聘中，重要性排前4位的因素是：纵向科研项目数量与金额（55.88%）、论文数量（50%）、论文影响因子及引用率（44.12%）和科研成果获奖率（32.35%）。这样的科研考核导向势必会导致高校研究“重学术、轻应用”，科研论文发表量逐年上升，但市场接受程度比较低，科研成果的应用和转化率偏低（25%以下），科技创新难以服务下沙大学城的经济建设。调查显示，70.590%的受访者认为科研项目的效益评价应将“论文、专利、著作等学术水平与促进经济增长、推动社会发展结合”，而在走访企业时，企业也表示高校的科研成果偏学术性，不重视市场价值评估和成果应用转化评估，与市场需求有一定距离，难以产品化。
（二）科研管理过于行政化，科技创新服务意识有待加强
目前下沙高校的科研管理基本停留在上传下达的行政管理层面，只是“信息传递的中转站”，缺乏人文主义关怀，忽视教师情感需求，从而导致高校科研管理人员和科研人员之间出现沟通障碍，非常不利于科研创新。调查显示，76.47%的受访者表示所在院校的科研管理人员的自我角色定位往往是“行政管理人员”，而非“科研服务人员”。44.12%的受访者认为“科研管理人员服务意识不强”，仅有17.60%的受访者认为“科研和经费管理人员对我态度热情亲切”，很多受访者认为“科研管理以人为本不够，科研人员得不到应有尊重”。32.35%的受访者表示“科研管理行政化明显，官僚气息浓厚”，41.18%的受访者表示“希望尽量少和科研财务人员打交道”。38.24%的受访者认为“科研管理信息化不够完善，重复填表、交材料占据太多时间”，32.36%的受访者觉得“总是需要跑很多趟，才能解决一件小事情”。这与“放管服”改革和“最多跑一次”改革理念背道而驰。在制度改进上，希望“定期系统培训，加强科研管理人员服务意识”（50%）、“借鉴‘最多跑一次’理念，简化科研管理和经费报销流程”（79.41%）、“科研管理去行政化，创造尊重科研人员的氛围和环境”（41.18%）、“引进国外科研管理的先进人才，重塑高校科研管理的生态环境”（17.65%）。
（三）科研评价“急功近利”，科技创新可持续性堪忧
科技创新本身就是一个漫长的过程，通过不断试错，不断总结经验，才能获得具有独创意义的科技成果。但是目前高校科研考核常常追求短、平、快，过于急功近利，科技创新缺乏宽松包容的氛围。高校职称评聘和业绩统计主要看论文、出版专著和专利数量，忽视学术兴趣、成果质量和社会效益。这种以量为主的考核方式，严重破坏了求创新、求真实、求发展的科研氛围，科技创新的可持续发展堪忧。科研评价存在“重成果数量轻转化效益”（61.77%）、“看重数量指标而轻视质量指标”（26.47%）、“没有考虑学科领域的差异性”（50%）、考核周期过短等问题。调查显示，在考核周期上，35.29%的受访者认为“绩效考核周期不合理，一年一度考核，时间间隔过短”，41.18%的受访者认为“科研绩效考核标准逐年提高，违背科研周期规律”。在考核标准上，“由于工作性质和工作量的差异，很难核定恰当的考核指标”（47.06%），“教学多偏重定性指标，难以定量衡量”（26.47%），“科研绩效评价形式单一，以纵向项目和论文为主”（35.29%），难以体现社会效益。而对科技创新可持续性伤害最大的是，目前的科研绩效考核“过分强调科研成果的排名位次，只注重第一作者、第一单位，不利于科研创新团队合作”（29.41%），“过分强调人才的头衔、帽子，不注重青年人才的创新潜力”（32.35%）。而科技创新团队建设和青年创新人才培养对未来科技创新竞争力提升至关重要。
（四）经费报销“僵化刻板”，科技创新个人价值难以体现
要打通科技成果转移转化的“最后一公里”，必须以利益分配为导向，充分调动科研单位和科研人员的积极性，而经费报销在其中起到关键性的作用。鉴于科研经费主要是科研人员通过竞争申报各类研究项目或课题获取的，如果科研经费管理特别是费用报销附带许多难题，科研人员就会渐生抵触心理，甚至放弃申报研究项目或课题，继而影响科技创新的竞争力。而横向课题和纵向项目经费报销同等对待，也阻碍了科技创新的成果转化。调查显示，64.71%的受访者认为，“科研经费管理办法太过僵化，很多科研经费报不出来”。而且目前的经费管理办法中，科研人员只能给别人发“劳务费”，但不能给自己发“劳务费”。换句话说，按照严格规定只能用于科技创新的成本开支，而科研人员的科技创新劳动价值无法在科研经费中体现。因此，35.29%的受访者认为“经费管理办法不合理，无法体现科研人员的劳动价值（劳务费）”，这违反了人本主义原则，严重挫伤科技人员的科技创新积极性。另外，经费报销流程相对复杂，挤占大量宝贵的科研时间。调查显示，大部分科研人员认为所在院校经费报销流程程序“烦琐”或“比较烦琐”（58.83%），“比较简洁”的仅占8.82%。大部分科研人员缺乏专业的财务培训和指导（82.35%），其中“无专业财务指导但有专人负责咨询”的占52.94%，“财务工作忙等原因，没有时间指导”的占20.59%，所以很多科研人员都被逼成了财务和会计，造成人力资源的极大浪费，64.71%的受访者认为经费报销挤占科研时间“非常多”或“比较多”。
（五）事务性工作过于繁杂，科技创新时间精力难以保障
教学和科研是高校教师的两大主要工作内容，但是教学和科研要求不同的技能，教学要求博采众长，科研则要求钻研探索，因此教学和科研存在一定的相斥性。调查显示，80%以上的受访者分配给教学工作的时间占据30%～50%，指导学生占据10%～20%，而56%的受访者分配给科研工作的时间仅占20%～40%，有将近50%的受访者表示平衡教学和科研的关系“比较困难”或“非常困难”，61.76%的受访者觉得“教学工作量过大，阻碍高校科研工作的开展与科研人才的培养发展”。教学和科研冲突明显，如果不挤占教学时间，就只能占用教师大量的休息时间。长期的高负荷运转会给科技创新人员的身体健康造成影响，一旦健康受损也会对科研工作造成影响。与此同时，由于高校各单位、各部门教学科研系统不兼容、不共享，缺乏完整且资源共享的科研信息和科研成果资源库，科研管理（项目申报、立项、结题）信息化和学术档案电子化建设不充分，经费报销流程烦琐僵化等事务性事项，科研人员常常重复填表、报材料、跑报销、走盖章流程，挤占了科技人才本来就稀缺而宝贵的科研时间。调查显示，64.71%的受访者认为“课题申报立项、结题、经费报销等事务性事项挤占科研时间”，38.24%的受访者认为“科研管理信息化不够完善，重复填表、交材料占据太多时间”，47.06%的受访者认为“科研经费预算和报销占用研究人员过多时间”。
（六）校企合作流于形式，共建共赢机制有待推进
杭州下沙大学城虽然是集产业园区、高教园区、综合保税区于一体的国家级开发区，有15所高校，25万名师生聚集在此，但是校企合作交流并不频繁，产学研合作交流仍然不足。产学研合作的很多工作还停留在概念协议层面，真正体现合作成效的重点工作、项目还比较缺乏，区校合作从“务虚”到“做实”还需努力。调查显示，仅有44.34%的受访企业与学校合作“十分密切”，55.66%的受访企业与学校合作“不密切”，认为高校科技创新不契合市场需求，市场接受度比较低；80%以上的受访企业希望政府利用区内高校资源、搭建产学研合作平台，将企业推介给高校，希望政府在高校中宣传企业，从学校中招聘实习生、员工，吸收高校的科研成果。
（七）生活成本偏高，区域基础配套设施需要跟进
公共服务环境是提升科技创新竞争力的重要着力点。下沙大学城想要长久留住人才，不仅要用事业留人、用感情留人，还要在人才的子女教育、文化娱乐、交通设施、住房问题、公共服务等方面做足文章，这样才能真正让人才在大学城安居乐业，最大限度地发挥人才价值。下沙大学城生活成本偏高已成为人才共识，有23.30%的人认为生活成本非常高，58.70%的人认为生活成本比较高。从问卷调查结果来看，各项社会生活配套设施中，满意度最高的三项分别为“城市市容环境”（88.68%）、公共服务环境（83.02%）、“交通便利程度”（79.25%），最低的三项分别为“文化娱乐”（58.49%）、“子女教育配套”（59.44%）、“工资水平”（62.26%）。因此，优化下沙大学城的科技创新生态环境，留住人才，吸引人才，在社会生活配套方面需要跟进，尤其在子女教育、医疗服务、文化娱乐等方面。
二 提升下沙大学城科技创新竞争力的对策建议
在新的历史时期下沙大学城应不断优化科技创新环境，培养和引进大批优秀科技创新人才，加快打造下沙大学城人才高地，不断增强科技创新的区域竞争力，推动下沙大学城经济社会的不断发展。
（一）优化科技创新环境
1.优化科技创新政策环境
积极引导企业重视人才、尊重人才、用好人才，充分发挥企业在科技创新中的主体作用。坚持顶层设计理念，充分利用国家、杭州市及大学城的人才政策，与大学城人才政策有效衔接，形成政策合力，充分发挥政策对科技创新的引导激励作用。对高新技术企业和科技型中小企业科研人员通过科技成果转化取得股权奖励收入的，在税收上也给予优惠。对接受高校和科研院所等事业单位以科技成果作价入股的企业，放宽股权奖励、股权出售对企业设立年限和盈利水平的限制。同时，建立促进国有企业创新的激励制度，对在创新中做出重要贡献的技术人员实施股权和分红权激励。
2.提升科技创新公共服务
牢固树立“创业之初当助手、发展之中当推手、成功之后当下手”服务理念，紧紧扭住“最多跑一次”改革这个“牛鼻子”，不断提升科技创新服务能力和水平。以智管平台建设为依托，着力打破“数据孤岛”，力争实现企业事项“一网受理”。加快商事登记改革，推动升级投资项目在线审批监管平台2.0版，持续优化企业投资项目审批流程和方式方法，积极推进“标准地+承诺制”改革，进一步压缩审批周期。健全服务重点科技项目、重点科技企业机制，及时为科技创新企业排忧解难，促进项目加快建设、企业健康发展。
3.加大科技金融助推力度
按照“政府引导、企业参与、市场运作”原则，积极推动多元化资本市场的建立。拓宽融资渠道，建立与企业创新需求相适应的多元化融资渠道和多层次资本市场，促进创新与资本的融合。引导社会资本共同参与人才创新创业，全力支持企业发展，在政策扶持上采取“无偿+有偿”两资叠加，给予“一事一议”的政府产业基金投资，解决企业成长期融资难的“痛点”。
4.提升下沙大学城城市品质
实施人才安居计划，合理规划建设蓝白领公寓、政府公屋和保障性住房，满足科技人才不同层次的居住需要。提高教育医疗保障水平，不断培育和发展优质教育和医疗资源，为区域各类高端科技人才子女就学、入园入托开辟绿色通道，为区域外国专家提供人本化的医疗卫生服务环境。加强区域文化建设，适应和满足各类人才在艺术、文化等方面的多层次需求，促进多元文化融合，增强区域对人才的吸引力和凝聚力。完善公共交通体系，开发商业配套，提高区域人才生活整体质量。
5.推进产学研合作创新模式
依托高教园区优势，全面整合升级“1+X”人才政策体系，推动政策体系向高校创新资源全覆盖，打破“区校”人才行业边界、机构边界和学科边界。全力践行“大孵化器”理念，推进高能级创新创业平台建设，磁吸国内外高端人才。探索建立“大学+创业学院+企业项目”三位一体模式，推进浙江高校产学研联盟下沙中心实体化运作，鼓励校企开展全方位、宽领域、多维度的人才合作，进一步提升下沙大学城科技创新竞争力。
（二）推进高校科研管理和科研评价改革
1.破除“重学术、轻应用”的科研评价体系
科研评价体系的改革与完善是一个复杂的系统工程，下沙大学城作为高校集聚地，可以在科研评价体系改革上做一些探索和尝试，在部分高校建立科研评价改革试点。根据工作性质和学科内容设置不同的评价标准，弱化科研评价的行政干预，不再把出版专著、发表论文数量和纵向项目作为评价教师科研成果的主要依据，考核导向应更关注科研成果及专利所产生的经济社会效益，强调科技创新要为社会经济建设服务。适当延长科研考评期限，要尊重科研周期规律和不同学术生涯的创新力，在学术生涯的不同阶段，要设立不同的评价标准，在科技创新活力强的阶段要激励多出成果、出好成果，在科技创新下降的阶段应更多侧重人才培育功能，考核科技创新人才培养。科研评价应逐步放宽对过程的把控，更注重对科研结果的评价，重结果的管理模式有利于提高科研工作者的素质和科研成果的质量。科研评价主体应转变方向，从强调科研成果的排名、第一作者，转变为对科技创新团队的共同评价。要兼顾高校教师“经济人”和“科学人”的两面性，以人为本，针对不同的教师采取不同的科研评价激励方法，构建多元化、差异化、层次化的科研评价激励机制，使每个教师的科技创新需求都能得到最大限度的满足。
2.建立科学合理的科研管理制度
借鉴国外先进的科研管理理念，引进国外科研管理人才，重塑高校科研管理和科研氛围，改变目前高校科技创新急功近利的浮躁气氛。科学设定科研评估周期，适当延长科研评价周期，可以设置为4～6年，随着教龄增长考核周期越长，这样有助于教师从事真正感兴趣的学术研究，而不是追捕学术热点。探索教师薪酬制度改革，从制度上杜绝教师把学术研究当作挣钱的工具。借鉴“最多跑一次”理念，参考哈佛大学模式，借助信息化手段辅助科研管理，除项目申报之外的事务性事项由资助项目办公室完成，减少事务性事项对科研人员的科技创新时间的挤占。在下沙大学城各高校之间，构建数据互通共享的科研管理数据平台，尝试建立一个包括学术专著、论文、科研项目、课题负责人、关键词、研究成果等不同信息的科研信息资源数据库，构建集收集、储存、分析、推广、管理于一体的科研资源互通共享体系，实现资源共享，避免重复研究，促进成果转化。建立灵活应对市场变化的经费预算制度，设置经费使用的负面清单或红线，保证在不违规的前提下提高科研人员经费使用的灵活度，使科研人员劳务费、智力投入在科研经费中有所体现。按照先行先试原则，在项目申报、立项评审、中期检查、结题验收和绩效评估等环节简化流程，删除不必要的程序。
3.提高高校科技创新成果转化率
借鉴美国科研管理模式，借助互联网对科研成果进行集中展示与管理，通过这样的方式加强学校与企业、政府的进一步联系，推动科研成果的转化，促进社会的发展与进步。适当地给予科研工作者一定的经济回报，积极为科研成果提供全面的知识产权保障服务、努力拓展科研成果转化渠道。高校要积极建立专门的科技成果转化机构或产学研融合中心，引进专业化成果转化管理和服务人才，特别是既懂得成果转化，又具备法律、财务、市场等专业知识的复合型人才，让科研人员专注于擅长的科技创新领域，科技成果转化的事情则交给专业的科技成果转化人员。在不透露技术秘密的前提下，向有兴趣的企业介绍科技成果发明。科技成果转化的收益分配机制要合理，有效促进科研人员的科技成果转化。比如：美国麻省理工学院的科技成果转让收入，15%用于技术转让办公室的工作开支，其余85%的收入1/3归技术发明人，1/3归发明人所在院系或实验室，1/3归学校。建立多渠道科技成果转化资金支持体系，积极引导风险资本、产业资本、金融资本参与高科技成果转化，充分发挥风险资本与创业投资公司的作用，解决高校科技成果转化的资金瓶颈难题。
4.保证教师充足的科技创新时间
建立教师教学课程安排自助系统，让教师参与课程时间的安排，借助“互联网+”手段和慕课建设，开设一定比例的线上教学课程并开展课后实践活动，有效解决教学和科研的时间冲突，甚至可以将人工智能引入教学课堂。逐步归并、减少不同部门的评估活动，避免让不同主管部门、不同格式要求的表格占用科研人员宝贵的科研时间。设置专门的科研经费管理服务中心，提供科研经费管理服务，各学院配备一定比例的财务秘书和财务助理，定期对科研人员进行专业培训和报销咨询，推行“一站式”服务，实现“最多跑一次”。借鉴浙江大学行政服务中心的做法，在下沙各大高校设置窗口满意度评价器，并实施年底考核评分制度，让科研人员对科研管理和财务人员的工作态度和工作效率打分，强化他们的科技创新服务意识。
（三）积极提升企业自主创新能力
1.树立企业自主创新理念
围绕企业总体发展规划，按照“创新储备一代、研究开发一代、应用推广一代”的原则，选择重点领域，集中力量，加大投入，组织联合攻关，掌握一批具有自主知识产权的核心技术。增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力，鼓励企业围绕社会发展需求，突破行业发展的技术瓶颈，引领行业技术进步。重点围绕电子信息、现代制造、生物医药、食品饮料等四大支柱产业开展技术研发，培育新的经济增长点。
2.提升企业自主创新能力
大力实施人才强企战略，加快建设一支结构合理、素质优良、创新能力强的科技人才队伍，培养造就一批具有世界前沿水平的科技领军人才和创新团队。采用新技术、新工具改进科技管理，建立适合企业发展需要的研发体系，形成工艺及技术开发、应用研究、基础研究相配套的梯次研发结构。积极探索高效顺畅的研发运行机制，推动研发、设计、工程及生产的有机结合，促进科研成果向现实生产力的转化。加强企业科技资源的优化配置、高效利用和开放共享，有效杜绝企业科技资源分散、交叉重叠和重复开发。
3.健全企业自主创新激励制度
科技型中小企业应当建立健全企业内部自主创新激励制度，在创新团队进行科研过程中为其提供更有力的支持，而不仅仅是在创新成果实现后提供物质奖励。积极发挥同行评价、客户评价以及社会评价的作用，根据科技创新的不同性质给予不同的成果评价方式，为科技人员多元化选择提供相应的职业发展通道。
4.壮大企业科技人才队伍
许多企业采取种种引才措施，花重金引进了科技人才。但是，引进人才之后，要更加关注如何最大限度地发挥科技人才的积极性和能动性。借助好的待遇和用心关怀固然能在一定程度上留住人才，但最终稳定人才还是要靠事业平台。要积极创造条件，营造可持续发展和动态优化的宽松环境，将压力与动力、待遇与责任有机结合起来，使其潜能得以最大限度的发挥，加快科技创新人才成长，促进科技创新队伍稳定。
5.促进企业创新文化建设
大力弘扬敢于创新、勇于竞争、诚信合作、宽容失败的精神，着力营造尊重知识、尊重人才、尊重劳动、尊重创造的文化氛围。把鼓励创新作为企业文化建设的重要内容，发扬企业家的开拓创新精神，培养研发人员潜心研究、甘于奉献的精神，激发科技工作者的创新热情和活力。
（责任编辑 方晨光）
[1]本文为杭州市决策咨询委员会课题（hzjz2019020）成果。