3.政府的行动

出于公共利益发展的考虑，政府要支持社会组织的产生和发展，由其来承接社会服务项目，提高社会服务的数量和质量，满足公民日益增长的需求；出于权力控制的整体政府自身利益的考虑，它对社会组织需要采取控制的策略，以防止社会组织成为一股独立的社会力量，与政府权威抗衡；而出于部门利益和代理人利益的考虑，为了提升部门的地位和政绩，就需要对社会组织采取大力支持的策略。

（1）选择性支持。

——合法性和资源支持。

目前，社会组织在国内遇到的困境主要集中在其合法性和资源不足方面，政府购买服务恰能弥补这两大困境。2011年JD助残项目招投标中中标的19家单位有12家属于社会组织。除1家外，其余都是政府主导下成立甚至是政府自创的社会组织，与政府关系相当密切。在调查中这12家社会组织100%都认为没有注册方面的问题，与国内社会组织普遍的注册难问题大为不同。而且这些社会组织在资源上都依赖政府，有的甚至达到单一依赖的程度。如承接“阳光居家养残”项目的和谐家庭服务中心就是特别为承接该残联项目而成立的。

我们组织的名称和谐家庭服务中心是市民政局的刘处长和JD家庭行业协会的会长共同取的。注册成立民非，是合伙注册的。另外，我们从一开始就专心地做这个项目，没有做其他项目，一直盯着这个项目做。到现在也有其他的一些项目，但都是很小的，主要是针对医院的病患，还有就是手头有10来个月嫂在JD的医院等，但是其他的都是在做这个项目，我们组织是伴随这个项目的承接逐渐壮大的，从180多个服务对象到现在的375名服务对象，志愿者从6个发展到80多个，我感觉到组织不断在壮大。^[14]

——制度的支持。

2011年，JD区委办公室、区人民政府办公室联合印发了《关于加强本区社会组织建设的实施意见》，这是该区第一份关于社会组织建设的纲领性文件。意见指出，“十二五”期间，本区要在社会组织培育发展、政策扶持、能力建设、监督管理四个方面加大工作力度，为此要重点落实十项工作举措。另外，区残联自2010年起推行了项目化购买社会组织服务来推进助残工作社会化，并建立了基本的招投标程序，形成一套购买机制。具体包括：将购买资金纳入财政预算；设计招投标流程；对外公开招标；制定符合助残领域实际的外包合同；组建评审委员会设立评审标准；强化契约式管理，体现双方的责任、义务要求；建立第三方评估机制，实施过程监督和结果评估。

——项目的支持。

自2010年以来，区残联采用了招投标购买服务的方式走出了探索助残工作社会化重要一步，将各类助残社会组织都纳入市场中展开竞争。2010年7月初，投入114.24万元确定了“阳光就业”等10个项目，为需要帮助的残疾人提供各类专业化、个性化的服务。2011年在充分调研和广泛听取残障人士意见的基础上，又新推出了“阳光工坊”等13个项目，目前全区助残公益服务项目总数达24个，其中招投标23个、公益创投1个，涉及项目资金达542.16万元。连续两年的政府购买服务，让12家助残社会组织得到了资金和能力的支持，全区助残的社会组织总共有38家，参与项目的社会组织超过35%，而且随着招投标的逐年推进，获得项目支持的社会组织在数量和力量上呈现线性增长态势。

（2）隐性化控制。

如果说，从政府的公共利益、政府的部门利益和代理人利益的角度看，支持是必需的策略，那么从整体政府自身利益的角度来看，控制也是必要的。因为政府在对社会组织采取诸多支持策略的同时，还有一种担忧时刻存在。这样的担忧使得政府一方面在选择支持策略的同时，也保留一定的余地，那就是支持也是有选择地支持，选择那些业务对口且同政府有密切关系的社会组织支持，另一方面也衍生出对社会组织的控制策略，但这种策略在政府购买服务过程中并没有明显而强势地表现出来，而是表现为政府对社会组织的控制手段的柔性化和隐性化。

——法人代表的精英吸纳。

最通常的方法就是选择政府认可的社会人选作为社会组织的法人代表，以精英吸纳方式来实施控制。问卷显示，参与购买服务的12家社会组织，其法人来源于内部选举的只有3家，其他9家社会组织的法人均在一定程度上由政府选择，我们可以将具体情况区分为以下三类。

①选择退休官员。区残联助残项目合作时间最久、惠及人群最多、项目购买金额最大的社会组织是和谐家庭服务中心。其业务主管单位是区妇联，法人代表WHY则是退休的前妇联副主席，由一名退休的政府官员来管理一个社会组织，无疑是最放心的一种策略。一来她的身份保证了政治上的正确性，二来这一身份还非常便于社会组织自身利益的获得。这种双重优势在购买服务过程中也显露无遗。

②选择现职政府人员。虽然从2010年6月开始，区残联已经对现有的一部分社会组织进行了法人代表的更替和专业社工人员的充实，以期将助残社会组织做实做强，可目前的状况是，由于人员不足或其他原因，仍然有一些社会组织，其法人代表是政府工作人员，这种现象在区残联体系内的社会组织中尤其明显，如承接“我帮你”阳光牵手行动的关爱残疾人培训中心，其法人代表虽然由原来的区残联理事长变更为他人，但这个他人目前仍然是区残联的工作人员，其名誉主任也是现任区残联副理事长、党组副书记；承接“阳光中途之家”项目的XC路街道残疾人服务社，虽然变更了法人代表，但这种变更只是由街道中唯一拥有社工证书的一名工作人员代替了原来街道社区发展科的科长。

③选择信任的社会人士。承接“点亮光明项目”的夕阳红俱乐部和承接“社区阳光康复之家”项目的JD镇残疾人服务社就属于政府帮忙选定熟悉的原居委会干部或社会热心人士来担任社会组织的法人代表。他们的共同点在于都是政府认为值得信任的社会人士，这种信任包括政治方向、管理能力、人格品质等方面，唯一的不同点是夕阳红俱乐部的法人代表ZDR是自己找到街道要求做点事，而残疾人服务社法人代表QJY则是街道领导选中的。

——党组织的渗透。

除了法人代表的精英吸纳外，政府还通过党组织渗透的方式来实施对社会组织的控制。

比如说夕阳红俱乐部，他承接我们点亮光明这一项目。街道就派了老龄委的一个干部来直接跟这些社会组织来联系，起到上通下达的作用，然后也起到监察的作用，他现在就是夕阳红的政治指导员。我们当时的做法是我们的老龄干部是个党员嘛，就让他做夕阳红的政治指导员，这个我们街道组织部都有委任书的，来确保他的政治方向，不要偏离了。^[15]

——理事会的隐形监督。

我在国外学习的时候，理事会是个非常重要的组织，决策，重大事项，预算，日常开支，用人，明年工作的基本确定，都是理事会决定的，不是你一个说了算的。他有个制约机制的，而且理事会里政府的官员可以起到监督作用，当时我在街道的时候就把我们民政科的科长放进去了，他主管老人、残疾人，有些东西他可以起到监督（作用）。^[16]

综上所述，首先，一个理性的政府肯定会根据公共利益和自身利益来权衡对待社会组织的策略，而且还会对不同的社会组织采取不同的管理策略。对政府而言，既需要社会组织来提供公共物品，又要努力压制社会的对立性以维护治理。在公共服务购买中政府既支持又控制社会组织的行动策略正是其公共利益和自身利益平衡的体现。

其次，选择性支持意味着政府并不是对所有社会组织采取支持的策略，有所选择也是有所支持有所控制的表现，同样隐性化的控制意味着并不是高高在上的统治，而这一方式的变化也意味着柔性化的控制中蕴含着的是一定的支持，而不是全面的强硬控制，所以控制和支持转化为选择性支持和隐性化控制其实是告诉我们，政府对社会组织的策略，其实质是支持中有控制、控制中有支持。

最后，政府给予社会组织注册、资源、制度、项目等方面的支持，我们看到政府给予社会组织的实质上是合法性的支持、行动力的支持，但在独立性上没有支持，反而是加强了控制，这些事实再一次证实，政府向社会组织转移的只是能力，而不是权力。另外，似乎是政府级别越到基层，支持越来越大，控制越来越弱，但实质是这个弱不是力度上的，而只是形式上的，是转为隐性化的方式而已。