二等奖
“瞄准解困、攻坚脱贫”的创新与实践
——山东省乐陵市“村级扶贫专岗”调研思考[1]
吴天龙 习银生 梁腾坚 方秀英 孙川东
霍雨佳 王凤亭 高鸣 庄家煜 胡振通[2]
贫与困是一对孪生体，脱贫不易，解困更难。脱贫攻坚，所攻之坚有二：一是局部地区的深度贫困，需要综合施策，长期发力；二是整体面上的特困需求，只要方法对头，立马见效。脱贫攻坚战略实施以来，各方力量主要聚焦于局部地区的脱贫，整体面上的解困问题尚未引起足够关注。目前，我国绝大多数地区在扶贫工作中普遍面临的坚中之坚、难中之难，就是解决特殊困难群体的特殊需求问题。据山东省德州市调查，建档立卡贫困户中，失能半失能人口占85%，其中更以孤寡独居（2185人）、瘫痪（231人）、精神疾病（105人）、失明（17人）人员居多。据此推算，全国农村生活不能完全自理的贫困人口约有3700万人（民政部2018年2月统计月报显示，全国农村最低生活保障人数为3940.6万人，农村特困人员救助供养人数为460.4万人，合计4401.0万人）。他们人穷、身残、志短，生活无助，长期以来只得到一些经济上的救助，生活上、精神上都远离社会。历史在他们身上停留太久，如何解决这类人群的特困需求，提高他们的生活质量，让他们跟上时代，是扶贫工作眼下最需要关注和最难攻取的“坚中之坚”。
为了破解这个难题，山东德州乐陵市摸索出“村级扶贫专岗”的新模式，实践反馈良好，解困效果显著。2018年4月，课题组对这一做法进行了专题调研。通过实地考察和广泛座谈交流，总的看法是：“村级扶贫专岗”是一种典型的村级互助公益岗位，它在一定程度上解决了具有弱劳动能力特征的贫困人口的就业问题，以及具有弱生活自理能力特征的特困人口的生活问题，这些问题仅靠产业扶贫难以做到。同时，这种模式设计巧妙，简便易行，投入小、效果好，可复制、能推广，可以说得上是一条脱贫解困的好路径。
一 主要做法
乐陵市“村级扶贫专岗”于2017年4月始于该市西段乡，后在全市试行，由最初设置的202个岗位扩展到现在的433个，服务贫困户1209户1866人，覆盖有帮扶需求人口的80%以上。项目运行至今进展顺利，管理运行和资金保障等方面都未遇到明显难题。该项目现已在德州市及山东省全面推行，拟申报中国2018年脱贫攻坚创新奖，其主要做法见图1。
1.采用政府购买服务的方式，雇用有劳动能力和服务意愿的贫困户，就近帮扶需要服务而且希望接受服务的贫困户
“村级扶贫专岗”是为有劳动意愿但劳动能力较弱或因其他原因不能外出务工的人员专门开发设置的就地就业岗位。上岗人员均为贫困户，他们集护理员、代办员、信息员于一身，为深度贫困的老弱病残幼群体提供生活照料、就医护理、代办事务、情感疏导等有偿服务。接受服务的人员也以贫困户为主，多为贫困户中的鳏寡老人和残疾人，针对他们设置了互助养老、互助助医、互助助残三类专业岗位；此外，一些需要帮助的留守儿童也被纳入帮扶范围之内，针对他们设置了互助托幼岗位，主要通过一种类似“小饭桌”形式的“四点半”学校集中看护。无论是服务人员还是被服务人员，都以自愿为前提，由政府支付劳动报酬。一个在岗人员每天工作1个小时以上，服务3～5人，由政府发放补贴14.7元（根据山东省最低工资标准折算制定）。乐陵市的这种做法既为有能力的贫困户提供了岗位，又为需要帮助的特困户提供了服务。
2.政府搭台牵线，在自愿的前提下，通过互选的方式完成服务对接
实现服务对接分三步：第一步，排查摸底，筛选出贫困户中愿意提供服务和需要接受服务的具体人员信息；第二步，对上岗人员进行菜单式培训，并签订三年期合同，上岗人员可以根据实际情况选择需要的培训项目；第三步，在村干部协调下，让服务和被服务人员互选对接，以自选为优，如接受分配，则按照就“近”原则、就“熟”原则组合配对。
对接完成后，还要对服务质量进行监督，以被帮扶对象的满意度为重要指标制定扶贫专岗考核办法，如有必要会进行人员的撤换。在对接的过程中，可以协调选择提供或接受服务的模式，有分散和集中两种。分散模式为上岗人员提供上门服务，到帮扶对象家中提供家务和生活帮助；集中模式主要是依托农村幸福院、日间照料中心和“四点半”学校等公益性场所，提供集中供养、日间照料和看护服务。在这一过程中，政府主要扮演组织者和中间人的角色，为服务双方提供平台、资源、信息，事先牵线、事后考核，双方自愿互选，既保证了项目的有序推进，又尊重了参与主体的主观意见。
3.建立网格化联系管理平台和联席会议制度，形成“县-乡-村”纵向协调和多部门横向联合的运行机制
纵向上，从上到下设置了乐陵市扶贫专岗管理中心、各乡镇（街道）扶贫专岗管理办公室、村级扶贫专岗服务站，形成“县-乡-村”（因乐陵市为县级市，所以不是“市-乡-村”）上下贯通的联系管理网络。县级主要负责组织领导、宣传引导，乡级主要负责岗位开发、派工服务，村级主要负责信息收集、服务督导。
横向上，在县级市层面建立了扶贫专岗推进工作联席会议制度，下设综合协调组、岗位管理组、资金管理组、舆论宣传组、监督检查组、督导考评组五个工作小组。联席会议由市委副书记、市政府分管副市长任召集人，扶贫、财政、人社、民政、组织、宣传等15个部门负责人为成员。主要职能是研究拟定完善扶贫专岗推进工作的重大制度、政策、体制和机制，对工作的开展提出建议并进行监督，研究解决工作中面临的重大问题等。
横纵的交汇点是乐陵市扶贫开发小组，二者都在其领导下开展工作。纵向一体化管理体系负责工作的具体实施。联席会议主要是提出思路、解决问题，兼具“智囊”“帮扶”“协调”“监管”等功能于一身。此外，还在政府的支持下，出台了《关于规范推进扶贫专岗工作的实施意见》《乐陵市扶贫专岗专项资金管理办法》《乐陵市扶贫专岗岗位管理办法》等一系列政策文件，为整个工作的开展提供了制度规范和政策保障。这些架构的设置，明确了责任主体、细化了任务分担，并将政府负责人纳入管理体系，便于任务的协调推进，为工作的顺利开展奠定了基础。
图1 乐陵市扶贫专岗运作示意
4.政策资金和社会资金多元注入，放宽上岗年龄限制
项目前期设置的202个岗位，其活动经费主要由上级下拨的就业扶贫基金承担，但该资金的使用有政策限制，只能聘用60周岁以下的人员。为了让超过60岁的贫困户也有上岗机会，乐陵市采用多元资金（就业扶贫资金、慈善捐助、社会捐助、村集体经营收入等）共同注入的方式，保障项目的顺利运转。利用就业扶贫资金支付60周岁以下上岗人员的劳动报酬，利用其他资金支付超过法定务工年龄人员的劳动报酬，二者比例各占一半左右。
二 经验及价值
乐陵市的扶贫专岗项目创造了“穷帮残”“穷帮病”“穷帮弱”的扶贫新模式，激发了贫困群众的主观能动性，解决了脱贫攻坚中攻什么、怎么攻的问题，一石多鸟，成效突出。其价值体现在十个方面的有机结合。
1.合适的人与适合的事有机结合
服务特困人口的特困需求，并不属于什么“高大上”的事业，是“草根”阶层就能完成的“小事”。同为贫困群众，又是乡邻，专岗人员与服务对象的生活相似、情感相近、语言相通，他们交流顺畅，服务起来更为贴心，这就是找到了合适的人。同时，多数贫困户身体条件欠佳或缺乏劳动技能，其他从业机会不多，不出村照顾比他们生活更贫困的人就是在做适合的事。西段乡西崔村贫困户李书章，因患软骨病自小无法从事重体力劳动，但干起帮扶工作得心应手，没事还能唱上两首小曲，顺利地照顾了4个同村特困户。
2.脱贫与解困有机结合
扶贫专岗每天有14.7元的补贴，有劳动意愿的贫困户可以通过自己的劳动获得每月三四百元的收入，基本可以解决脱贫问题。同时，专岗人员的服务又解决了比他们更困难的群众的生活问题，使老有所养、弱有所扶、病有所助、困有所解。既实现了上岗人员的就地就近自立脱贫，又能够帮助特困人员排忧解难。
3.家庭养老与社会养老有机结合
有关调查显示，95%以上的老年人选择居家养老，但一些居家老人缺少自理能力，需要社会的帮扶。扶贫专岗由政府花钱埋单，为生活困难的老年人提供上门服务，使老人们既不用离家又得到帮扶，还增加了沟通、丰富了社交，实现了家庭养老与社会养老的有机结合，探索出一条农村居家养老服务的新模式。
4.服务他人与提升自身有机结合
为提升专岗人员的服务水平，乐陵市已经免费开展家政服务、养老护理、月嫂培训、卫生护理等各种技能培训47次。上岗的贫困户通过接受培训学会了生存的技能，既学到了知识，又帮助了别人，而且在帮助别人的同时，也改变了以往生活邋遢、行为懒散的不良作风。自己的生活质量和素质不断提高。一些人在培训过后，还能进城务工，通过做月嫂、家政等工作获取报酬，提升了个人价值，得到了自我认同。
5.扶智、扶志与扶制有机结合
岗位培训的内容涉及生活的方方面面，上岗人员在学习技能的同时，也能丰富知识、开发智力。他们通过劳动换取报酬，靠着“手艺活”赚得“辛苦钱”，不但锻炼了能力，还树立了信心、赢得了尊重，激发了依靠自身劳动脱贫的主动性和能动性。同时，在扶贫专岗创建的过程中，相关制度体系不断完善，相继制定了实施办法、考核办法，明确了聘用标准，完善了资金使用程序，逐步建立起一套相对完整的制度体系，使这项扶“智”、扶“志”的扶贫工作有了可持续的制度保障。
6.花小钱与办大事有机结合
村级扶贫专岗项目所需资金主要用于扶贫专岗工作补贴和岗前培训，数额不大。按照目前的标准，每个岗位每年只需4000元左右。也就是说，每年用不到200万元的资金就可以解决全市15个乡镇的扶贫难题，实现400多人脱贫、1800多人解困，是名副其实的花小钱办大事。
7.开发就地就业与开发家园红利有机结合
在贫困户中，有些人具备一定的劳动能力，但上有老、下有小或出不了门、进不了车间、干不了重活，很难就业。扶贫专岗为他们提供了自食其力的岗位，让有需求的人能够就地就近就业脱贫。上岗人员在获得劳动机会的同时，为其他村民送去关怀、提供慰藉，促进了邻里互动，重新激活了原本就产生于农村熟人社会的凝聚力、向心力、辐射力和归属感。互帮互助、扶贫济困的生活气氛也提高了群众的幸福指数，让所有村民都享受到家园红利，如此往复，形成一个良性循环，使家园红利不断累积，醇厚古朴的民风由此得以重现。
8.激发个体活力与激发群体活力有机结合
扶贫专岗人员在劳动过程中实现了个人价值，激发了个体活力，精神风貌大大改变。村民们亲眼见证他们从“不敢见人、不愿见人、自觉低人一等”的贫困户转变成自力更生、笑口常开的爱心帮扶工作者，自然也会产生改变的信心和动力。这种发生在身边的鲜活案例最容易散播传递，激发群体活力。而活跃的群体氛围同样可以带动个体的生活热情，个体和群体互相影响，最终提升整个乡村的精神风貌。
9.创设公益专岗与弘扬孝善文化有机结合
设置扶贫专岗是政府的公益行为，体现了党和政府对贫困群众的深切关怀。同时，配套工作的宣传和定期活动，向社会传递了尊老敬老的孝善信息，弘扬了传统美德，增强了群众的敬老意识。扶贫专岗工作开展以来，孝亲敬老成为风气，老人得不到赡养的现象已杜绝。政府在润物无声推行公益的同时，潜移默化地弘扬了孝善文化，实现了官方和民间正能量的有机结合。
10.脱贫攻坚与社会治理有机结合
专岗互助扶贫工作的推行，树立了政府威信，增强了官民沟通，大大提升了乡村治理的有效性。村干部普遍反映，扶贫专岗工作开展以后，村里的其他事情也好办了，工作更容易推进了。村干部通过扶贫专岗找到了扶贫攻坚的着力点，有了成就感，工作热情得到提高。同时，在对这项工作不断完善的过程中，还强化了治理体系，丰富了管理制度，体现出自治、法治、德治的有机结合。据当地政府反映，2018年以来，推行扶贫专岗的村庄均未发生治安问题，上访申诉事件也明显减少，农村文明程度与自治能力显著提升。
三 对乐陵市村级扶贫专岗运行机理的再思考
创建“村级扶贫专岗”是因时因势、应运而生的一项效果较好的扶贫政策。该政策的设计基本合理，具有公益性强、自由度高、目标群体明确、社会参与广泛等特征。在这里我们可以对其运行成功的原因和机理进行深入的分析和思考。总结起来有三点。
1.在恰当的时间窗口找到了合适的发力点
党的十八大以来，脱贫工作取得明显进展，我国贫困人口从2012年底的9899万人减少到2017年底的3046万人，贫困发生率从10.2%下降到3.1%，绝大多数劳动能力较强或具有一定技能的贫困人口已经在攻坚战的上半场通过产业扶贫实现脱贫。如今攻坚战进入下半场，剩下的都是“硬骨头”，要攻的都是“硬堡垒”，必须做到精准发力。产业扶贫的力量已经基本发挥到位，但一部分劳动能力较弱贫困人员的脱贫问题和一些生活不能自理人员的特困生活问题仍未彻底解决，此时对好方法、好模式的需求十分迫切。乐陵市在这个时间节点创造性地设立“扶贫专岗”，刚好迎合了这种需求。上岗的员工是贫困户，他们每月可获得岗位补贴，确保了稳定脱贫；岗位的职责也是帮扶贫困户，精准帮扶了老弱病残幼等重点贫困人群；整个岗位的运作紧紧围绕着脱贫解困这一核心思想，扶贫与解困的有效统一使扶贫成果有效扩大。这种顺应了大势的做法，容易得到社会的认同和政策的支持，开展起来也就自然顺畅。所以说，这种模式是一种创新，不但是当前扶贫攻坚中的一次积极实践，也为到2020年消除绝对贫困之后的扶贫工作提供了参考。
2.在激发内生动力的同时兼顾各方利益，实现了新的平衡
乐陵市“村级扶贫专岗”可以顺利推进的重要原因之一是这种模式在激发扶贫内生动力的同时对各方利益都有照顾，能够实现多方共赢。第一，设置村级扶贫专岗激活了沉睡劳动力，让一部分贫困户的潜在劳动价值得到体现。上岗的贫困户大多具有一定劳动能力而且愿意付出劳动，但此前由于体弱或需要照顾老人小孩等原因失去务工机会，所以只能赋闲或半赋闲在家，劳动价值无法体现，这是一种资源的浪费。扶贫专岗则为他们提供了就业的机会，其本质上是通过充分挖掘政策要素进一步完善用人市场，让劳动力的供给与需求实现了更充分的对接。第二，设置村级扶贫专岗实现了多方共赢。一是专岗人员。扶贫专岗的设置丰富了他们劳动选择的机会，新增了在自愿前提下，通过劳动换取收入的就近就业机会。一些上岗人员还在工作中提升了自我的价值认同，得到经济和精神上的双重改善。二是被帮扶人员。接受专岗帮扶的特困户享受服务，在一定程度上解决了日常中的生活问题，生活质量得到提高。接受帮扶也是以自愿为前提的，在这种情况下，有80%以上的目标群体都选择接受帮扶，有力证明了设置扶贫专岗的确是增加了他们的福利。三是基层扶贫工作者。近年来，基层在扶贫攻坚中投入了大量人力、物力，在五级书记抓扶贫的长期工作高压之下，都盼望能做出看得见的成绩。村级扶贫专岗取得初步成效，让他们看到了希望，无论是精神上的慰藉还是政绩上的贡献都能得到一定满足。同时，扶贫专岗人员还可以在一定程度上协助完成扶贫干部的工作，起到了扩充队伍的效果。各方利益共同提高，实现了新的更高层次的平衡。
3.遵循“乡土逻辑”，发挥了熟人间信息通畅、重复博弈等天然优势
由于在帮扶过程中采用就“熟”原则，一些专岗人员和帮扶对象早就认识，在很大程度上消除或降低了信息不对称问题，让市场表达更加充分。同时，在熟人社会，行为围绕人情关系展开，遵循特有的“乡土逻辑”，熟人之间关系长久、重复博弈，彼此讲情面、有乡情、不走极端。这就在帮扶关系中形成了道德约束，可以在一定程度上弥补法制监管的不足，也降低了监管成本。而且熟人之间的交流自然天成，降低了交流沟通方面的培训成本。乐陵市村级扶贫专岗较为充分地发挥了熟人间的潜在动力，这也是该项目进展顺利的重要原因之一。
四 结论和建议
山东德州市的“村级扶贫专岗”模式是基层的又一次创新，其重大意义就在于它瞄准了脱贫攻坚中普遍存在的解困难题，以简便易行的方式攻取难中之难、坚中之坚。为让这一成功范例发挥出更大功效，本文提出以下建议。
一是国家有关部门应组织专家组在此基础上帮助继续完善和细化标准，建立健全制度体系和制度评估体系。
二是将解决农村特困群体的特殊需求这一公益专岗作为政府的基本职能制度化，在全国普遍推行，并将该项目所需资金列入财政预算，建立长期稳定的资金保障机制。
三是应根据实际情况适度增加服务时长，为特别困难的贫困户提供更全面的服务。
四是借鉴安徽亳州市的经验，把全面失能的老人集中到乡镇卫生院或乡镇养老院，由市财政出资，医养结合，解决他们人生路上最后岁月的生活质量和生存尊严问题。人在面临出生与死亡两大关头的时刻都能在医院度过，是社会文明的基本标志，应成为政府的政策目标。
[1] 基金项目：农业农村部软科学课题：健全乡村治理体系问题研究（课题编号：2018044）；国务院参事室2018年重点课题：脱贫攻坚中长期战略研究。
[2] 作者简介：吴天龙，农业农村部农村经济研究中心；习银生、高鸣，农业农村部农村经济研究中心；梁腾坚、孙川东、霍雨佳、王凤亭、庄家煜，中国农业大学经济管理学院；方秀英，北京市佟麟阁中学；胡振通，清华大学中国农村研究院。