导论
魏易[1]
教育公平是关乎我国社会经济发展、人民生活水平提升的根本性议题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确要求“把促进教育公平作为国家基本教育政策”，提出“教育公平的关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。自2005年至今的十几年时间中，在促进公平这一主导性政策目标的指引下，我国公共财政对教育的投入力度不断加大，实现了国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标。2012～2017年，国家财政性教育经费由2.3万亿元增长到3.4万亿元，国家财政性教育经费占GDP比重连续六年保持在4%以上。
这一时期，政府为建设和完善教育财政体制机制的基本制度做出了大量努力，将义务教育全面纳入公共财政保障范围，探索建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制；将学前教育作为重要公共服务纳入公共财政支持范围，坚持公办民办并举；实行普通高中以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的机制；引导各地建立完善中高职院校生均拨款制度；构建高等教育科学规范、公平公正、导向清晰、讲求绩效的中央高校预算拨款制度；建立健全从学前教育到研究生教育各阶段全覆盖的家庭经济困难学生资助政策体系；中央财政在各级各类教育中的责任迅速扩大（王蓉、田志磊，2018）。这些举措改善了贫困地区、农村地区的义务教育、学前教育和中等职业教育学校的办学条件，基本解决了20世纪90年代普遍困扰我国农村学校的公用经费短缺问题，保障了免费义务教育、免费中职教育、学前教育普及率提升等事业发展目标的落实，减轻了低收入家庭教育支出的负担。
根据官方统计数据，在财政性教育经费快速增长的同时，非财政性教育经费占GDP比重一直在下降。2005年为1.78%，占全国教育经费总投入的38.7%；2012年为1.05%，占总投入的19.7%。到2017年，非财政性教育经费为8354亿元，占GDP比重为1.01%，占全国教育经费总投入的19.6%。从学校和相关机构端的数据来看，一方面，目前的财政性教育经费、非财政性教育经费呈现“一条腿粗、一条腿细”的格局；另一方面，随着我国市场转型、社会经济的发展和家庭结构的变化，孩子越来越成为家庭消费的核心，各收入阶层的家庭已经表现出在经济能力允许的范围内为子女选择更高质量的学校教育的倾向。在独生子女政策推行30多年之后，核心家庭在我国逐渐占据了主导地位。根据国家卫生卫计委家庭司2015年发布的《中国家庭发展报告（2015）》，我国3人及以下家庭户数占比达到70.2%，而由夫妻和独生子女构成的核心家庭占比为64.3%。反映到家庭的消费选择上，孩子越来越成为家庭消费的核心，逐渐形成以儿童为中心的消费模式。作为“唯一的希望”，独生子女不论性别皆成为家庭的中心，而子女的教育消费成为其中最重要的一个方面。
时至今日，教育需求的核心矛盾已经不再主要是负担不起基本教育服务的问题，而是民众对于更高质量、更加差异化的教育的需求远远超越了教育供给能力的问题（王蓉、田志磊，2018）。这种思考和判断与党的十九大报告中所说的我国社会主要矛盾的转化是一致的，即由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。民办学校以及传统学校之外的市场性主体，包括校外培训机构、教育科技公司以及与之相伴的以信息化技术为基础的在线教育快速发展，逐渐成为教育供给侧的重要组成部分，过去由政府垄断教育供求匹配的基本制度安排目前已经受到了挑战。越来越多的家庭根据自己的经济能力和教育需求，在公办学校、民办学校、校外教育机构以及虚拟化的在线教育服务之间进行选择和匹配，其选择范围也扩展到了全球。教育产品和服务供给不再局限于传统的公办学校，而开始逐渐转向政府和市场、学校和非学校教育供给主体的配置机制。
在公办学校质量较高、实施就近入学政策的地区，家庭对优质教育的需求倾向于通过“以房择校”在公办教育系统内部得到满足。而如果公办教育系统的质量较差，或者无法满足家庭个性化、差异化的教育需求，一部分收入较高的家庭很可能转而选择将子女送到私立学校。王蓉（2017）提出“教育的拉丁美洲化”问题。所谓“教育的拉丁美洲化”，是指这样一种教育格局：在人口收入差距显著的社会中，大量中高收入家庭离开公共教育体系，转向私立部门寻求更高水准的服务，而公办学校特别是基础教育阶段的公办学校则成为低劣质量机构的“代名词”。如果社会中高层次教育的好学校传统上都是公办机构（如精英型公办大学），并且享受政府的高额补贴，那么就会导致教育领域的阶层固化。在此情况下，中高收入群体子女在私立中小学接受优质教育，从而有更大的机会进入优质低价的公办高中或精英型大学就读；与此同时，低收入家庭子女在质量相对较差的公办中小学接受教育，因而难以获得进入优质公办高中或精英型公办大学的机会。“教育的拉丁美洲化”问题目前在我国不少城市的基础教育领域已经非常突出。在部分一、二线城市，最好的初中学校几乎全是民办学校。更加令人担忧的是，民办初中与公办初中的质量差距越拉越大，公办学校的劣势越来越明显（吴国平，2005）。对此，世界银行前经济学家克劳奇（Luis Crouch）提供了一个从教育财政的视角所做的分析。他认为收入差距急剧扩大会带来人口的教育需求的迅速分化，而免学费政策带来的公共教育供给则倾向于标准化、规范化，这将使中高收入人群的教育需求无法在公办学校中得到充分满足，从而导致这一部分人群从公办学校转移到私立学校，最终导致公办学校与私立学校服务人群的日渐分化（Crouch，2003）。
当公办学校无法满足部分家庭的教育需求时，除了选择将子女送到私立学校，这部分家庭也有可能选择校外补习，从而导致不同家庭在校内和校外获得的教育资源的分化。作为学校教育的辅助和补充的校外补习直到20世纪末、21世纪初才逐渐成为全球范围内广泛存在的现象，受到研究者的关注。由于其学习内容与学校课程紧密相关，依赖于主流学校教育而存在，校外补习被称为“影子教育”。Park等（2016）对2012年参与PISA调查的36个国家和地区的分析显示，这些国家和地区15岁学生中参加过商业公司提供的有偿校外补习的比例最高达到或超过50%（如巴西、希腊、韩国、泰国等），最低在5%～10%（如澳大利亚、奥地利、加拿大、英国、美国等），德国、中国香港、俄罗斯、西班牙、土耳其、拉脱维亚等也占到30%左右。在许多国家和地区，校外补习已经发展成市值数十亿甚至数百亿美元的教育产业。[2]过去的十多年里，我国校外培训市场也在飞速发展，引起了社会各界的广泛关注。根据2017年中国教育财政家庭调查的数据，全国的义务教育阶段学生校外培训的总体参与率达到48.3%（包括参加学科类校外补习和兴趣拓展类校外培训），参与的学生平均支出约为5616元，平摊的生均支出为2697元。根据各层级在校生规模估计，全国校外培训行业总体规模为4900多亿元。
随着家庭对教育需求的多样化，“影子教育”逐渐脱离对学校教学内容的单纯模仿，发展为与学校教育并行的体系，甚至开始挤占学校教育的空间。Mark Bray（2017）和Wiseman（2013）等学者都曾在不同场合提出应该关注“影子教育”与学校系统之间的关系，认为校外补习市场的快速发展和机构化可能会影响甚至“威胁”到正规学校体系。例如，一些国家、地区（如柬埔寨、斯里兰卡等国家）公办学校教师向学生提供收费的课外补习，推高了对课外补习的需求（Dawson，2009；Samath 2007）。而另一些国家、地区（如韩国、中国台湾）超额的课外补习不仅拉长了学习时间，甚至部分替代了学生在正规学校的学习（Jheng，2015）。机构化的校外教育市场还可能通过与学校合作、自己办学等方式参与到正规教育系统中（Mori & Baker，2010）。目前在我国不少地区，上述国别研究中提出的问题也不同程度地存在，说明校外培训不单是公办学校的“影子”，还进一步参与到优质教育资源和机会的再分配之中。在我国城乡公办教育和教育市场发展存在巨大差异的背景下，校外补习尤其是高端的校外补习仍旧主要聚集在城市地区，面向中高收入人群提供服务，从而以一种结构性排斥的方式降低了弱势群体子女享受这一体制外优质教育资源的可能性，进而影响这些家庭的子女获得高中和高等教育尤其是优质高等教育的机会。
王蓉（2018）从公办教育体系中个人和家庭如何进行教育选择出发，将当前核心的教育供需矛盾分为三类：体系性超额需求、位置性差额需求和体系性差异需求。体系性超额需求主要是由公办学校教育供给不足导致的，尤其体现在个人和家庭对学前教育和普通高中教育的需求上。目前主要由民办学前教育和高中教育来满足这部分需求。位置性差额需求主要是由个人和家庭“对高质量、个性化的教育的需求和优质教育资源不充分、分布不平衡之间的矛盾”造成的，目前主要由精英型民办学校和校外培训来满足这部分需求。对很多家庭来说，由于择校的成本太高或选择十分有限，校外培训成为更加具有可获取性的市场教育资源。体系性差异需求指的是，个人和家庭不满足于当前公办学校主流的教育理念、教育方法和内容，主要体现在那些选择国际学校和出国留学的人群身上。
目前我国家庭教育支出水平、支出结构和负担如何？家庭是如何在公办学校和民办学校之间选择的？公办学校、民办学校各自承担了什么功能？扮演了什么角色？家庭又是如何根据自己的需求和负担能力在政府和市场、学校和非学校教育之间进行匹配的？公共教育政策和财政投入对学校、学生和家长有什么影响？是否能够实现既定的政策目标？为了对教育投入有一个全面的了解，不仅需要政府和学校的数据，还需要政府和学校之外的私人教育投入数据。如果缺乏对私人教育投入的统计，则无法对后4%时代教育投入的新变化有一个全面的把握。家庭调查数据是目前唯一能够较为准确地估计家庭子女教育支出的数据。设计较好的家庭调查不仅能够提供更加全面的信息，而且能够提供更加详细的家庭教育支出结构和教育投资行为方面的信息。
我们将基于2017年中国教育财政家庭调查（China Institute for Educational Finance Research-Household Survey，CIEFR-HS）来分析这些问题。该数据是国内首个专门针对家庭教育支出的全国家庭追踪调查数据，提供了全国范围内家庭教育支出和其他方面的丰富信息。2017年，北京大学中国教育财政科学研究所与西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心合作进行了第一轮调查。调查覆盖除西藏、新疆和港澳台地区外的29个省份353个县，共涉及40011户的127012个家庭成员，其中农村12732户、城镇27279户，0～6岁及16岁以上在校生2.1万人、中小学在校生1.4万人。在保证全国代表性的前提下，数据具有省级代表性和副省级城市代表性。调查内容包括0～3岁幼儿早教、3～6岁幼儿入园情况，6～16岁以及16岁以上在校生的在读情况、入学选择、家庭教育支出和政府补贴。本书共十四章，包括综述报告、学校教育、校外教育、家庭教育投资决策四个部分。
（1）在第一编“综述报告”中，第一章“CIEFR-HS数据概述”介绍2017年CIEFR-HS家庭教育支出的度量、调查的总体样本和在校学生样本的分布，并总结本书各章节的主要发现。第二章“基础教育阶段家庭教育支出现状”基于2017年CIEFR-HS数据，对学前到高中阶段分学段的家庭教育支出的水平、结构和差异进行分析，并进一步按照户主的年龄、性别和受教育特征，家庭的规模和结构，以及城乡、地区对家庭进行分组，以解析不同家庭群组和不同地区的支出水平和结构差异。2017年CIEFR-HS共覆盖66个贫困县6061个家庭中的22317名家庭成员。其中52个县位于集中连片特困地区（简称“连片特困地区”），49个县为国家级扶贫开发工作重点县。第三章“贫困地区基础教育阶段家庭教育支出现状”基于以上数据，对贫困地区基础教育阶段家庭教育支出的水平、结构和差异进行描述和分析。第四章“基础教育阶段公共财政投入的再分配效应”结合学校经费支出数据，对基础教育阶段学生在公办学校和民办学校之间的分布、家庭教育支出和公共教育投入进行了描述分析，旨在回答以下问题：公共教育财政投入在不同群体，尤其是不同家庭收入水平的学生群体间是怎样分配的？公共财政资金是否有效地瞄准了特定的学生群体？
（2）第二编“学校教育”包括第五章“学前教育入园机会和家庭成本”、第六章“高中阶段教育入学机会和家庭成本研究”和第七章“民办基础教育学校在服务于谁？”三章。第五章 “学前教育入园机会和家庭成本”对学前阶段入园机会的分布、家庭为入园做出的努力以及家庭的学前教育费用进行描述，并进一步分析家庭、社区因素对入园机会的影响，旨在回答：影响3～6岁儿童入园的因素有哪些？家庭社会经济地位如何影响幼儿入读不同类型的幼儿园？家庭在获得幼儿园教育中需要承担的成本是多少？家庭承担的成本是否会成为入园的障碍？第六章“高中阶段教育入学机会和家庭成本研究”基于2017年CIEFR-HS中的高中阶段学生数据，对高中阶段入学机会进行描述分析，包括不同类型的高中（普通高中和职业高中、重点高中和一般高中、公办高中和民办高中）入学机会分布，家庭经济、文化资本对入学机会的影响，高中阶段教育成本以及校外教育参与率和支出。第七章 “民办基础教育学校在服务于谁？”描述分析了民办学校发展的地区、省际和城乡差异，以及学前、义务教育和高中阶段的民办学校内部差异，并进一步从家庭经济条件、学生所就读学校的学费和生均经费、学生和家长对学校质量的评价、校内教育与校外培训选择的关系等角度来分析不同的收入群体如何在公办学校和民办学校之间进行选择。
（3）第三编“校外教育”分为四章（第八章“0～3岁早教班参与、提供方及费用”、第九章“基础教育阶段校外培训情况概述”、第十章“家庭校外培训的消费行为研究”和第十一章“减负政策对校外培训需求的影响”）。第八章 “0～3岁早教班参与、提供方及费用”围绕早教班的参与、提供者以及早教班费用三个方面，分析了全国3329名0～3岁幼儿参加早教班的情况。第九章“基础教育阶段校外培训情况概述”对校外培训的参与率和支出概况、不同年级和家庭背景的学生校外培训参与率和支出的差异以及校外培训的提供者、具体内容和组织形式进行描述，并探讨那些不参与校外培训的学生的原因。第十章“家庭校外培训的消费行为研究”分析了家庭养育子女的结构、家庭户籍和居住状态与是否选择校外教育以及投入水平的关系。与以往的研究相比，本研究除了关注学科类课外补习，还将视角转向了兴趣拓展类校外培训，探讨家庭在学科类课外补习和兴趣类校外培训之间的选择。第十一章“减负政策对校外培训需求的影响”利用2013年以来的减负政策作为自然实验，使用双重差分（difference-in-differences）的方法，估计政策对小学生课外补习参与率的影响。研究发现，在2013年的减负政策实行之后，小学一年级学生课外补习首次参与率较上一学年明显提高。而且随着时间的推移，首次参与率不断提高，到2016～2017学年达到25.2%。
（4）第四编“家庭教育投资决策”分为第十二章“家庭内部教育投资现状分析”、第十三章“家庭收入与子女教育支出的关系分析”和第十四章“政府教育供给、家庭背景与高中阶段入学机会”三篇。第十二章“家庭内部教育投资现状分析”将家庭对子女的教育投资划分为“显性”与“隐性”教育投资，在此基础之上以家长的受教育程度为切入点，旨在横向讨论家庭内部教育投资的异质性。第十三章“家庭收入与子女教育支出的关系分析”聚焦于家庭收入水平与子女教育支出之间的关系，根据家庭社会经济背景、家庭结构和家庭所在地区对家庭进行分组，估计不同类型的家庭在各类教育活动、产品和服务上的支出意愿。第十四章“政府教育供给、家庭背景与高中阶段入学机会”结合县级教育经费统计数据，将政府教育供给策略分为政府教育供给质量和数量两个维度，对高中阶段政府教育供给策略与不同阶层高中入学机会的关系进行分析，并进一步探讨家庭教育支出差异对入学机会的影响，包括是否上高中以及高中的类型和教育质量。
本书基于对CIEFR-HS数据的分析，向读者呈现中国学前教育和基础教育阶段家庭教育支出的研究发现，但分析结果仍旧较为初步。什么是当前中国学前教育和基础教育的核心问题与矛盾？如何理解政府、社区、家庭与个人在其中的作用、行动特征和相互关系？这些问题仍然有待进一步的研究。希望本书能够为读者提供一些启发，也希望CIEFR-HS能够充分发挥作用，为教育经济和政策研究尤其是教育财政研究提供支持。
[1] 魏易，北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员。
[2] 据估计，2006年法国课外补习家庭支出约为22.1亿欧元，每年增长约10%（Melot，2007）；2004年土耳其课外补习家庭支出为29亿美元，相当于GDP的0.96%（Tansel & Bircan，2007）；2002年埃及基础教育阶段家庭每年在课外补习上花费约1800万美元，相当于GDP的1.6%（World Bank，2002）；2010年日本家庭课外补习费用大约为120亿美元（Dawson，2010）；2006年韩国课外补习的家庭总支出估计为240亿美元，占GDP的2.8%（Kim & Lee，2010）；2010年中国香港初中生课外补习支出接近2.55亿美元（Synovate，2011）。