第一章 引言

一 研究背景

（1）发展中国家仍面临较大的基础设施投融资需求

基础设施为一国居民提供基本公共服务，满足居民在日常生活中的基础性公共需求，对经济发展、减少贫困和不平等、创造工作机会都发挥着非常关键的作用（Aschauer，1989；Nadiri和Mamuneas，1994）。而基础设施不足会制约经济增长和居民生活水平的提高。

当前，全球基础设施的投融资需求仍然较大。据世界经济论坛估计，每年全球基础设施的投资缺口至少有1万亿美元，而世界银行估计这种超额需求相当于全球GNP的1.3%，并且资金缺口仍呈扩大趋势。在发达国家，尽管大规模较高水平的基础设施项目已建设完成，但仍面临运营、服务、维护、更新的问题，并且可能需要为适应新需求而进行进一步的扩建、更新和改造。在发展中国家，一方面，随着城镇化和工业化过程的快速推进，产生了大量的基础设施投融资建设需求；另一方面，公共财政收入水平和增速仍相对不足，基础设施供给短缺问题尤为突出。据估计，截至2016年，全球仍有24亿人口缺乏良好的卫生设施，至少6.63亿人缺少安全的饮用水，超过10亿人没有生活用电，至少1/3的农村人口不具备气候适应性的公路。

在快速城镇化的背景下，中国也面临着巨大的基础设施投融资缺口。据估计，中国未来十年新型城镇化预计带动40万亿～50万亿元的投资，养老金缺口及相应投资也面临数十亿元的资金缺口（吉富星，2017）。而另一方面，随着我国经济进入高质量发展阶段，经济增速的放缓也带来财政收入的放缓，但公共支出规模攀升、政府债务和存量问题依旧存在，公共资金也无法满足庞大的基础设施投融资需求。

（2）社会资本成为世界基础设施供给的重要参与者

基础设施的提供除依靠政府外，也吸引了社会资本的广泛参与。发达国家于20世纪七八十年代普遍在基础设施领域进行了市场化改革，以建立竞争机制，吸引社会资本参与。如美国自1978年起开始对航空、铁路、通信、天然气行业放松和取消管制，鼓励和保障民间资本进入。英国自1979年起开始对主要石油、电信、天然气等行业的国有公司进行私有化改革，并在各自然垄断部门（如供水、污水处理和电力部门）引入民间资本。法国通过分别在1977年和1998年颁布的《特许经营行为准则》和《萨班法》，完善了特许经营模式。

在发展中国家，长期以来基础设施融资主要依靠开发性援助和多边国际机构的支持，社会资本参与相对较少。20世纪90年代以来，随着发展中国家经济发展水平提高、民营经济实力增强，越来越多的社会资本开始参与基础设施投资。据世界银行统计，截至2018年上半年，全球发展中国家社会资本参与基础设施投资总额达1.79万亿美元，广泛分布于能源、通信、交通、供水和污水处理等行业，已成为发展中国家基础设施融资的一个重要途径。

（3）中国的PPP发展成就与问题并存，需评估和反思其成效

早在20世纪80年代，中国就开始探索PPP模式，最早的PPP项目是1984年以BOT模式建设的深圳沙角B电厂。2013年以来，随着国家在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域的投资限制逐步放开，围绕增加公共品和公共服务供给积极推广PPP模式，全国各级PPP项目加速开展和落地，中国在数年内一跃成为全球最大的PPP市场。截至2018年12月31日，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库^[1]累计登记项目8654个，投资总金额达13.2万亿元。

在PPP发展取得巨大成就的同时，也出现了PPP泛化滥用、合规性欠缺、民营企业参与不足、重建设轻运营、明股实债等多个不规范现象，部分地方政府将中央鼓励PPP的政策视为新一轮刺激政策，希望“抓住稻草”多上项目，不仅带来了过度投资的效率损失，也增加了不规范操作中政府兜底、担保的债务隐患。2017年以来，财政部出台多项政策，通过规范项目库管理、强化支出约束等措施，促进PPP在我国的持续健康发展。2019年3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，进一步提出了推动PPP规范发展的要求和措施。

总之，近年来，中国的PPP发展经历了从全面铺开转向规范有序发展的过程。因此，有必要对PPP项目的实施效率从一般规律上进行研究和评价，探讨PPP方式的适用性，寻求进一步提升中国PPP项目实施效率的政策建议。