第五章 中国公立医院改革试点：一个简要的历史回顾

公立医院的社会功能是一个国家的政府和社会赋予它的使命和任务，反映了公立医院在卫生治理体系乃至整个社会经济中的功能定位和作用，是一个国家卫生政策价值取向的集中反映。[1]公立医院定位为非营利性医疗机构，承担着政府的部分福利职能，因而提高社会效益，特别是社会的满意度，是其追求的主要目标之一。公立医院的布局和运行是否合理、服务是否良好、行为是否规范，直接关系到老百姓的生命健康和就医感受。在中国卫生治理体系中，公立医院一直占据主导地位，起着“主力军”的作用，但是也集医患矛盾、过度医疗、医药费用上涨等问题于一身，历来是医改的重点和关键。因此，公立医院改革的目的在于解民之忧，固国之本。这是事关民众利益的民生工程，关乎社会稳定与公平正义，需要公共政策予以保障和实现。

自1949年以来，中国不断进行公立医院改革的政策试验，以求找到合适的卫生治理体系，探索提升卫生治理能力。在计划经济时代，中国效仿苏联模式，建立了公共筹资、公共服务、公共管理三位一体的卫生管理体制。改革开放以后，为适应市场经济转型，中国政府在卫生健康领域引入市场机制，以求通过提升效率来提供更多的卫生健康服务。尽管卫生健康领域仍然存在“看病难”“看病贵”等诸多问题，但也正是这孜孜不倦的改革探索，才使中国人均期望寿命、孕产妇死亡率、婴儿死亡率三项健康指标位居发展中国家的前列，达到中高收入国家的平均水平。不过，就像人类追求健康的理想永远不会停止步伐一样，这场改革也将永无止境，探索仍会持续下去。

本章将探讨1978年至今我国公立医院改革试点政策的制度变迁过程。自改革开放以来，我国公立医院改革中至少有两个比较明显的政策试验阶段。以2009年新医改方案出台为时间分界点，可划分为市场化、产业化政策试验阶段和政府主导政策试验阶段。两个阶段政策试验的宏观社会背景、问题界定、价值取向、政策目标、政策工具和政策试验过程都有一定差异，但又存在千丝万缕的内在联系。通过试验方式，不断寻求合适的卫生治理体系和提升卫生治理能力的思路一直贯穿在改革过程中。本章希望通过对改革开放以来我国公立医院改革试验历程进行检视，为后续章节中的案例分析和理论探索奠定一个历史制度主义的分析语境。