第一章 绪论

一 公共服务网络治理研究的背景与意义

本部分阐释了公共服务网络治理的研究背景和研究意义。研究背景方面，从公共服务网络治理研究的国外背景和国内背景进行展开；研究意义方面，从公共服务网络治理研究的理论意义和实践意义展开。通过分析认为，公共服务的网络治理是理论创新的发展趋势，也是实践改革的现实需要。

（一）公共服务网络治理研究的背景

本书从国外和国内两个角度分别阐释在公共服务治理领域的国内外理论和实践研究背景。

1.国外研究背景

首先是原有治理范式的低效。进入20世纪以来，为了适应公共管理发展的需要，国外政府的社会管理职能迅速扩张，建立在官僚制基础之上的传统公共行政逐渐成为组织管理的工具。现代官僚制将社会生活的方方面面都纳入官僚组织的管理范围，政府的管理职能和机构规模随之膨胀，官僚制的政府失灵问题逐渐受到越来越多的人的质疑。撒切尔、布莱尔政府掀起的民营化浪潮，倡导“有限政府”的新公共管理运动，过多强调竞争与效率，而忽视公平与民主的市场失灵问题。

其次是新的治理范式的涌现。20世纪末以来，国际社会更加关注政府的竞争力、政府的合法性和回应性，“更少的政府，更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。在这样的背景下，合作网络在回应社会需求中应运而生，并成为治理公共事务的重要组织形式。作为新兴的治理模式，整体性治理[1]和网络治理为处理公共事务引入了新的机制，也为提升集体行动的能力提供了新的途径。前者重点强调政府内部跨界合作与统筹，后者重点强调政府与外部多元治理主体（市场与社会）的合作与协同。

最后是公共服务关注度持续提升。国际社会对公共服务的质量和效率持续关注。公共服务模式有所差异，其中有以美国为代表的“效率与公平并重型”、以北欧国家为代表的“全面公平型”、以新加坡和智利为代表的“效率主导型”。国外公共服务治理模式大致趋同，合作主义成为国外公共服务的基本理念，合作既包括政府间、区域间的内部合作网络，也包括政府与市场、社会间的外部合作网络，形成“内外兼修”、“内外联动”机制，以整合式、参与式、互动式实现公共服务的有效供给。

总之，国外政府公共服务在理论和实践上经历了一系列创新与发展，在宗旨上从重竞争向重合作、重部门向重整体、重效率向重公平转变。网络治理理论应用到公共服务领域是建立在对新公共管理与新公共服务理论的批判继承基础上，表现在弥合碎片政府组织，职能与修复政府与市场、社会关系上，通过协调政府内部机构职能，拓展公共服务供给方式，促进政府、市场、社会合作共赢等途径提升公共服务质量、满足公众公共服务诉求。因此，公共服务网络治理是未来公共服务的发展趋势。

2.国内研究背景

首先是政府从管理到治理的转变。当前，从“管理”走向“治理”是中国特色社会主义的必然选择。改变传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念，着眼于健全国家治理体系、提高治理能力。中央明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[2]。”在国家治理理论创新的背景下，网络治理理论在公共服务领域的应用是顺应国家发展的形势和需要。

其次是市场与第三部门的参与。当前创新社会管理体制的重点是，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局[3]”，在服务中实施管理，在管理中体现服务。公共服务外包发展迅猛，利用市场和第三部门竞争优势降低成本，利用其专业优势提高质量，使监管和服务分离。当前公共服务外包涉及范围主要包括街道清洁、垃圾处理、居家养老、电子政务、公共治安、法规规章等文件的起草、专业技术鉴定、检验、检测等。而未来更广阔的公共服务领域更需要市场与社会的参与。

最后是公共服务水平亟待提升。当前社会公众关注的基本公共服务问题主要集中在就业、教育、医疗、文化、环境、安全等领域，基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及改变地区间不均衡发展的重要途径。当前户籍制度改革使破解城乡二元体制进入实质阶段，城乡统筹发展进一步推进，这为均衡区域间、城乡间、阶层间公共服务水平和质量奠定了基础，并提出了更高要求。而当前公共服务存在供给不足、供给失衡、供给低效等问题，解决的关键在于创新治理方式与方法，促进政府与其他主体的互动与合作。

总之，我国政府近年来尤为重视公共服务建设，在治理理念上逐步向公平化、均等化转变。以往单一的政府供给公共服务模式容易出现效率不高、水平较低、供需失衡等问题，滋生官僚作风、形式主义、腐败问题等弊病，导致政府形象受损、公众满意度降低。而多元主体的公共服务供给模式，能够在资源、能力上弥补政府不足，在效率、效果上优化治理产出。政府角色由服务供给向服务协调、服务监管转变，根据服务内容、领域的不同选择由市场化手段供给或者非营利性手段供给，保障公共服务的网络治理模式稳步推进。

（二）公共服务网络治理研究的意义

本书从理论价值和实践价值两个维度，认为网络治理理论在公共服务领域的运用有利于理论的完善和实践的优化。

1.理论价值

首先是完善网络治理理论在公共服务领域的应用。与传统的公共行政不同，网络治理理论将关注点从管理技能和对官僚机构的控制转移到了协调技巧，它需要横向合理安排网络中的各方参与者，整合利益相关者，使其在相互依赖中实现共同目标。采用网络治理的模式，构建有效的社会合作伙伴，是政府实现有效治理的重要策略。本书旨在进一步完善网络治理理论在公共服务领域的应用。

其次是拓展公共服务治理的选择和优化空间。近年来，公共服务的多元治理方式已经历经理论共识和实证检验，涵盖跨界合作、公私合营、服务外包、自治管理等多种方式。网络治理理论的兴起和应用，代表着治理主体、治理结构、治理工具和治理机制的深刻变迁，为公共服务供给提供了一个具有启发性的理论视野和一个可操作性的实践框架。

最后是探索公共服务网络治理的机制和模式。本书力求进一步夯实公共服务网络治理的理论基础、价值前提、运行条件等，结合我国国情提出针对性方案，构建公共服务网络治理的参与主体、网络类型、评价标准等，应对公共服务网络治理的现实困境与部分质疑，并通过国内外案例分析深入挖掘公共服务网络治理模式的应对策略和未来路径。

2.实践价值

首先是有助于应对不确定性、回应公共需求。社会治理的现实基础具有很大的不确定性和风险性，单一治理主体无法有效应对和及时解决，需要网络化治理协调和整合；而公众的公共服务需求与其经济收入呈正相关，公共服务的多样性和复杂性需求是传统、单一、僵化的“官僚制”难以满足的，这为网络化制度安排和网络化工具组合的应用提供了依据。

其次是有利于整合多方资本、促进多元参与。社会各行为主体拥有不同的优势资源，任何行为主体都没有能力完全单独有效实施公共项目，公共决策与公共服务的实行依赖于多主体间的有效协作，依赖于多主体间形成协作性网络。网络治理能够促进多方资源的优化整合和合理配置，形成公共服务的互补和规模优势，避免公共服务中的“搭便车”行为或“公有地悲剧”。

最后是有利于规避政府失灵、提升服务质量。网络治理能够有效解决政府内部人力、物力、财力等资源的有限性，以及政府在某些领域的专业性和知识性欠缺等问题，能够规避官僚制所带来的组织、制度和管理问题，避免公共利益受到个人或机构团体利益影响，拓展公共服务的覆盖领域、扩大公共服务的收益区间、提升公共服务的质量和水平。