二 脱贫攻坚面临的主要挑战

近些年，湖南脱贫攻坚任务取得了重大进展，但由于湖南是地处中部的农业大省，山区面积大，贫困面比较广，贫困程度较深，经济转型升级压力大，在全球经济下行的趋势下，经济增长放缓，财政压力增大，脱贫攻坚面临诸多困难。

（一）财政资金撬动效应的稳定性难以持续

不可否认，目前财政扶贫资金对金融资本和社会资本参与扶贫的撬动效应起到了重要作用。财政是减贫脱贫的“助推剂”，精准扶贫贷款、社会资本投入和保险的风险补偿金，是解决精准脱贫资金瓶颈的重要手段。但无论是金融资本还是社会资本，根本目的是赚取利润，而扶贫产业往往风险高、回报低，且回报周期相对较长，大多数金融机构和社会资本不愿意介入。在调研中了解到，目前，很大程度是通过财政资金的巨额补贴来带动金融资本和社会资本投入扶贫领域，一旦脱贫摘帽后，财政资金各种风险补偿投入可能就会减少，在金融资本投入扶贫意愿不强的情况下更加抑制金融资本投入农村发展。同时，弱化财政资金的保障，社会资本参与农村经济社会发展的积极性也会大幅减弱，这样不仅在扶贫推进中已经初见雏形的产业会面临新的难题，而且农村基础设施和公共服务能力短板难以补齐，农村经济社会可持续发展将面临诸多挑战。

（二）脱贫救助失衡现象日渐突出

2016～2018年，扶贫政策的落实及扶贫力度的加大，加上“十二五”期间打下的基础，贫困人口得到了更多的实惠，越来越多的贫困人口脱离了贫困队伍。然而，在扶贫脱贫过程中产生了新的不平衡现象。主要表现在两个方面。一是同一村镇的贫困人口与非贫困人口之间的新的不平衡。贫困人口得到了多方的帮助，非贫困人口在居住条件、收入、医保待遇等方面同非贫困人口之间形成反向落差，贫困人口比非贫困人口明显要好，非贫困人口心理失衡，认为经济条件跟贫困人口相比差不多，为什么没有把自己算进去。二是贫困村与邻近的非贫困村之间公共设施、产业发展出现新的不平衡。贫困村的水、电、路、互联网等基础设施比非贫困村的要完善，点对点帮扶下及扶贫资金的投入，使贫困村的产业渐渐培育起来，非贫困村的发展似乎成为被遗忘的角落，因而新的区域发展失衡现象产生了，村与村之间还是不平衡。造成这一问题的原因在于没有用区域整体观念来统筹脱贫与经济发展。

（三）扶贫政策宣传存在不同差距

扶贫政策是扶贫脱贫的重要保障。然而，在扶贫工作中，由于对政策的把握不准，宣传不到位，扶贫效果与政策设计的初衷有一定差距。主要表现在以下两个方面。一是脱贫攻坚政策宣传不到位。各村、各帮扶干部对脱贫攻坚政策宣讲做得不够，不少贫困户对扶持政策不清楚。有些扶贫政策的落实，需要现代通信工具才能完成，比如要求会使用相关APP，在网上填报资料（如雨露计划），而贫困人口相对文化程度低，不会用电脑，不会用智能手机，造成漏报漏扶的现象。贫困户自我发展意识不足，普遍存在“等、靠、要”思想，不少贫困户对扶贫政策漠不关心，对政府救济心安理得，甚至存在攀比心理，达到了退出的条件，还不想退出。二是一些扶贫政策落实不到位或出现偏差。产业扶贫覆盖贫困户少，产业扶贫信贷政策没有用好用活。有的市县用行政命令给市县村划贫困户小额贷款指标，要求年度必须要给贫困户一定贷款额度，否则就算没有完成扶贫任务。为了完成任务，银行主动找到贫困户，给他们发放贷款，贫困户拿了贷款又不知道怎么投资，把钱又存进银行。有些村还未落实扶贫产业和经营主体，村集体经济收入少。

（四）部门扶贫资金整合欠力度

贫困地区一般都是落后地区，基础设施落后，经济发展落后，人们收入偏低，生活贫困。省、市、县政府安排资金加强社会保障，或者扶持产业发展，或者改善居住环境。部门扶贫资金分散使用，没有很好地整合以发挥最大效益。一是扶贫资金整合力度不够。目前，省、市、县三级扶贫办负责扶贫工作，农业、住建、水利、文化、交通、教育、人社等多个政府职能部门依据中央精神，安排扶贫预算资金。而扶贫办作为扶贫机构，主要职责是贯彻落实党和国家有关扶贫开发工作的方针、政策、措施，难以协调这些部门的扶贫工作。扶贫办有扶贫资金，但扶贫脱贫是一个系统工程，需要各个方面的努力和投入，方能让贫困人口摆脱贫困，在财力有限的情况下，更加需要整合各有关部门的扶贫资金，而事实上是难以整合的。二是扶贫资金未能发挥最大效益。各部门资金难以整合的结果是，各部门在各自分管的领域做一些扶贫工作，农业部门扶产业，住建部门管住房保障，水利部门和电力部门管水电设施，教育部门扶教育，人社部门管社会保障……都使了力，但是效果不太好。有些项目投了资金，后期管理跟不上，导致项目只有开始；有些需要一起投资，比如，住建部门规划将贫困户集中安置，单是解决了住的问题，没有解决就业的问题，又比如发展文化旅游产业带动贫困户脱贫，需要文化旅游部门、农业部门联合起来，而没有牵头单位来协调这些部门。最后形成的局面是，钱花了，却没有整合起来开发高效项目。

（五）扶贫产业发展可持续性不强

由于缺乏对扶贫产业链的通盘考虑以及区域产业整体的统筹安排，扶贫产业发展的可持续性不强。主要表现在三个方面。一是产业同质发展比较多。其一，给贫困村（户）发放种子、种苗、畜禽幼崽，让他们去种（养），没有加以调查研究，没有找到最适合当地实际的种植养殖业。其二，没有选择优质品种，导致不好卖。其三，产业同质现象比较严重，比如都种橘子、猕猴桃、椪柑，没有错位发展。二是市场销路不畅通，农产品深加工产业发展不配套。现有的扶贫产业产品大多缺乏统一的品牌，难以卖到好价钱，目前有些“爱心购”能够部分解决农产品滞销问题。但是，如果市场秩序不良，诚信环境不佳，参与交易各方的合法权益得不到保障，“爱心购”可能被一些商家利用、炒作，使一些好心人上当受骗，影响“爱心购”的接力。贫困村（户）在政府或者对口帮扶单位的帮助下，产业发展起来了，农产品丰收了，却卖不出去。贫困村一般位置比较偏远，给农产品的销售造成不便，出现了丰收却不赚钱的情况。如果有配套的农产品深加工业，可以把丰收年市场暂时消化不了的农产品进行加工。而实际上，发展扶贫产业，没有通盘考虑，农产品深加工产业不配套，卖不出去的农产品只好烂在地里。这挫伤了贫困户依靠劳动脱贫的积极性。三是有些产业完全依靠政府投入和贷款，只有前期投入，没有后期投入，产业发展可能因此中断。例如，光伏扶贫产业项目建成运营后，给贫困村带来了收益，然而后期的光伏设施维护管理缺乏投入，无论是人力还是财力，均没有后期投入，影响光伏扶贫产业的可持续发展。又如，有些贫困地区政府帮助栽种果树，后期却没有人管护，果树存活率不高，或者存活了，生长不好。

（六）贫困地区内生动力提升不够充分

贫困地区脱贫的内在动力不足，脱贫路上仿佛只是被政府牵着走，被帮扶单位或者个人扶着走，而不是主动抓机遇、想办法，贫困地区摆脱贫困的内生动力提升不够充分。其中，主客观原因皆有。一是客观条件制约。这种情况主要出现在生态条件相对较差的高寒山区，对高寒山区的自然条件进行改造需要付出的成本大，改善水、电、路、互联网基础设施所需投入大。基于恶劣自然条件的内生发展动力不强。政府对这些地区进行扶贫，投入产出比不高，扶贫效果不明显。贫困人口在恶劣自然条件面前无望，于是也懒得想门路。二是主观认识不够。长期以来，国家对贫困县财政支出巨大，大大缓解了地方财政支出压力，一些贫困县日子反而比非贫困县好过，造成一些贫困县干部不断想方设法向上级政府争取资金支持，对本地区自身的可持续发展缺乏长远考虑，而习惯于依靠国家和省级财政的供养，一些贫困地区的干部以贫困为荣，甚至有些地方因为被评上贫困县而打横幅庆祝。同时，大规模扶贫政策支持中，一些政策不太接地气，使得一些群众不以贫为耻而以贫为荣，养成了“等、靠、要”思想，一些农户努力争取成为贫困户，甚至有些群众不惜长期上访去争取。一些贫困户甚至经常不怎么做事，等着政府去帮扶。可以说，在政策的压力下，这种“暴风骤雨式”的输血扶贫在脱贫中起到了重要作用，但也使许多干部群众形成了“等、靠、要”的路径依赖，一些贫困户甚至把国家给予看成应当的，抑制了政策效果的发挥。有些贫困人口认为脱贫是政府的事情，甚至有“我脱不了贫，你（干部）过不了关（上级检查关）”这种心态不正的想法。甚至出现有人已经达到了脱贫的条件，却拒绝在脱贫书上签字，想继续“躺在”扶贫政策的“摇篮”里，享受政策的“好阳光”。

（七）集体经济基础需要进一步夯实

贫困村集体经济在非常匮乏的情况下，经财政资金的帮扶，通过对口单位的扶持及村民的参与，渐渐发展起来。村级种养基地、村级旅游接待客栈和村级光伏发电站等经济模式逐渐为村集体经济带来收入。然而，村集体经济发展不快，总量过小，管理模式不科学。怎样管理贫困村集体经济？一个村级种植基地把村民的土地流转到一起搞种植，制度设计为贫困户拿土地租金（按年和土地面积），参与生产再拿一份工资。这种模式初看，非常好，参与土地流转的贫困户可以得到两份收入，至少可以得到一份收入。事实上，政府帮着投入了种子（苗）并播种下去，农业生产需要后期管理——什么时候除草，什么时候除虫害，采摘的时候要请劳力，采摘完了要尽快销售等。这种生产还不能和工厂生产一样，计划什么时候做什么，需要懂农业生产的人到田间地头观察，根据农作物生长情况，决定做什么。而现在的管理模式是村级领导班子兼管集体经济，没有专门管理团队。后期管理跟不上，收益没保障。现在村里集体经济有些收入，可以说是依靠政府投入，将来村集体经济要继续搞下去，做大做强，迫切需要创新管理模式，建立健全制度。

（八）脱贫后村级债务化解问题不容忽视

这几年，扶贫大都是通过项目来推进的，比如通过产业扶贫项目促进贫困地区经济发展、通过交通扶贫项目改善贫困村交通条件、通过建房扶贫项目改善贫困人口居住条件、通过小额贷款项目缓解贫困户发展资金紧张等。在项目推动扶贫的背景下，贫困村脱贫后可能会出现比较普遍的村级债务。这些村级债务大多在项目申报或项目建设过程中产生。债权人主要有两种情况。一是村级债务的债权人是村集体。在项目制的分级治理和配套资金规则下，基层的项目运作引发了集体债务，成为基层所面临的最大风险。以项目为主要方式扶贫，本来旨在帮助脱贫的项目工程往往因项目需要配套资金而形成农村集体债务。目前国家为了推动农村道路建设，其中每公里路面硬化补贴5万元，通往农户的公路每米补贴10元，其余部分修路费用由农村集体组织出资或者农民自筹。一些村干部为了换取民众在换届中的支持举债修路，但由于许多贫困村基本上没有集体经济来源，脱贫后将面临债务负担。二是村级债务的债权人是过去的贫困户。近两年，小额扶贫贷款发放到贫困户，他们拿着贷款不知道怎么投资，有的用于自家的生活开支。从点上看，每户的贷款数额不大，然而看总数，全省发放的小额扶贫贷款还是不小的数目。贫困户进行投资，如果没有产生收益，或者随意地花掉了，则不能如期归还贷款。这也将成为基层的一个大问题。

（九）消除贫困任务仍然任重道远

中央政策规定，到2020年各地必须全部脱贫。按照目前扶贫工作的推进力度，2020年前湖南省实现这个目标应该没问题。从一个社会的发展来看，消除贫困的任务不是一两个五年规划就能完全实现的。现今的这种扶贫机制下，贫困户脱贫了，贫困村脱贫了，然而留下了上述诸多问题。如果这些问题没有得到很好的解决，在“十四五”期间，贫困人口可能重新返贫，贫困村可能重新出现。消除贫困的任务仍然任重道远。一是思想认识的提高有一个过程。要帮助贫困户改变不正确思想认识，感谢党的好政策，同时个人要努力，善于学习，不断学习，跟上时代发展的步伐，自食其力，勤劳致富。二是从“扶着走”到“独立走”还需要一个过程。政府对贫困地区的脱贫给予了人力、物力、财力等方面的大力支持，特别是在精准扶贫政策下，进村进户帮助脱贫，取得了很好的效果。让脱离贫困的人口离开外力的作用，需要可持续发展的产业作为支撑，然而，市场是瞬息万变的，产业未来发展也有不确定性。三是未来贫困人口数量仍比较大。据湖南省“十三五”规划，湖南省需要政府兜底的贫困人口有195万人，这部分人或失去劳动能力，或因病致贫、返贫，纯粹需要政府扶持才能摆脱贫困。另外，中央提出贫困发生率要控制在4%以内，据此测算，“十四五”期间湖南省贫困人口将在110万人以内。这说明湖南省消除贫困的任务还很重。