宁夏全面脱贫与乡村振兴有效衔接调查研究①
师东晖
2020年是国家“十三五”规划的收官之年，也是脱贫攻坚战实现全面胜利之年，当前和未来一段时间是脱贫攻坚与乡村振兴战略实施的交汇期，加快形成脱贫攻坚与乡村振兴相互协调、有效衔接的新格局是当前“三农”工作的主要内容。2020年6月10日，习近平总书记在宁夏考察时强调，要巩固提升脱贫成果，保持现有政策总体稳定，推进全面脱贫与乡村振兴战略有效衔接。实现全面脱贫与乡村振兴有效衔接，是我国如期完成脱贫攻坚任务，全面建成小康社会的关键。党的十九届五中全会提出，“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”。宁夏作为传统农业省区，要巩固提升脱贫攻坚成果，推进全面脱贫与乡村振兴战略有效衔接，必须结合宁夏地区实际，补齐农业短板，全面提高脱贫质量，做好有序衔接乡村振兴战略的各项工作。
一、宁夏脱贫攻坚与乡村振兴战略的现状
截至2020年12月，宁夏所有贫困县全部退出贫困序列。同时，宁夏农业产业提质增效，农民收入持续增长，乡村振兴战略开局良好，这为自治区推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接提供坚实基础。
（一）脱贫攻坚取得显著成效
党的十八大以来，宁夏脱贫攻坚任务取得显著成效。一是农村贫困人口持续减少，减贫速度不断加快。按照现行国家农村扶贫标准，宁夏农村贫困人口从2012年的96.5万人减少至2019年的1.88万人，累计减贫94.6万人；贫困发生率从2012年末的22.9%下降至2019年末的0.4%；贫困人口减贫率逐年增加，尤其是深度贫困地区贫困发生率由2016年底的19.2%下降到2018年底的5.2%。二是贫困县脱贫摘帽有序推进，脱贫摘帽县比例明显增加。国家确定的贫困县（区）有8个，分别是盐池县、同心县、原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县，自治区贫困县（区）红寺堡区1个，其中盐池县于2017年率先通过国家评估验收高质量脱贫摘帽，隆德县、泾源县、彭阳县于2019年脱贫摘帽，同心县、原州区、海原县于2020年3月退出贫困县序列，西吉县于2020年11月17日退出贫困县序列。宁夏9个贫困县全部实现脱贫摘帽，区域性整体贫困问题基本解决，标志着绝对贫困问题历史性结束。三是贫困地区农村居民人均可支配收入快速增长。贫困地区农村居民人均可支配收入由2012年的4856元增长到2019年的10415元，增长53 %，高于全区农民人均可支配收入2个百分点。四是“十三五”期间，宁夏累计搬迁安置移民8万人、农村危房改造37.7万户，闽宁对口扶贫协作模式成为全国东西部对口扶贫协作典范，贫困地区集中供水率、义务教育巩固率分别达到98%、100%。①
（二）乡村振兴战略有序推进
自治区以农业供给侧结构性改革为主线，以增加农民收入为核心，采取一系列举措推进农业高质量发展，全力推动乡村振兴战略的实施。为此， 2020年1月，自治区政府出台《关于推进农业高质量发展促进乡村产业振兴的实施意见》，提出农业结构优化目标，全面推进乡村产业振兴。
从农业发展情况来看，宁夏把农业结构优化、提质增效作为脱贫增收和乡村振兴的有效途径。根据宁夏统计局《宁夏国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2019年，粮食和肉类产量开始下降，蔬菜产量逐步增加。2019年粮食总产量373.15万吨，比2018年减产19.43万吨，下降4.9%，连续十六年实现丰收；蔬菜产量565.58万吨，比2018年增长2.7%；肉类总产量33.53万吨，比2018年下降1.8%.
从农村发展情况来看，2019年宁夏人均可支配收入24412元，其中，城镇居民人均可支配收入34328元，农村居民人均可支配收入12858元；在消费支出上城镇居民为24161元，农村居民人均消费支出11465元。今年受疫情影响，第一季度城镇居民人均可支配收入7996.99元，第二季度15947.59元，第三季度25185.07元；第一季度农村居民人均可支配收入2986.29元，第二季度4971.24元，第三季度8758.72元。
从农业产业转型升级，带动贫困群众脱贫增收来看，2016—2020年，宁夏通过发展产业带动脱贫人口分别为9.96万人、10万人、9.4万人、6.7万人、1.2万人，累计脱贫37.26万人。贫困地区肉牛饲养量120.7万头，同比增加16.2%；滩羊饲养量达到554.5万只，同比增加7.3%；瓜菜生产面积296.8万亩，同比增加10%，实现产值34.3亿元，同比增加7%。贫困县（区）特色产业收入占农村居民人均可支配收入的40%以上，特色产业已成为带动贫困群众增收的支柱产业。
（三）全面脱贫与乡村振兴衔接工作逐步全面开展
西吉县成功退出贫困县序列，标志着宁夏绝对贫困问题基本解决。为与乡村振兴战略进行有效衔接，宁夏从农业产业发展、农村人居环境整治、基层文化设施与文明建设、乡村基层治理、教育与医疗等公共服务等方面全方位开展相关工作，一方面巩固提升脱贫攻坚质量，一方面打牢乡村振兴基础保障。
从农村人居环境整治来看，自治区按照《农村人居环境整治三年行动方案》，扎实推进农村“厕所革命”、垃圾治理、污水治理、村庄清洁行动等工作，全力打好乡村振兴第一场硬仗，为建设生态宜居美丽乡村打好基础。一是根据自治区实际进行改厕模式，运用节水防冻等技术破解干旱寒冷地区水冲式厕所技术难等问题。截至2020年11月，全区共完成农村卫生厕所改造28万户，建设农村公厕443座，卫生厕所普及率达到58%，农民群众“如厕难”问题明显改善。二是在农村生活垃圾治理方面，构建户、村、乡、县四级垃圾治理体系，实现了从保洁人员到收运中转处理，截至2020年11月，全区生活垃圾得到治理村庄达到95%，开展垃圾分类和资源化利用村庄中川区达到43%、山区达到19%。三是在农村生活污水治理方面，全力推进污水治理项目建设，其中2019年组织实施治理项目111个，覆盖农户12万余户，完成川区农村污水处理率达到30%、山区农村污水处理率达到15%的目标任务。2020年实施治理项目107个，覆盖农户10万户，项目总投资8.37亿元，开工率达到85.7%。四是基础设施建设方面，自治区建制村基本实现道路硬化，自然村通硬化路比重达95%，太阳能热水器实现农户全覆盖，4G网络覆盖率达98%，农村自来水普及率达90%，农村基础设施得到明显改善。①
二、宁夏全面脱贫与乡村振兴有效衔接面临的障碍
通过对宁夏乡村的实地调查发现，脱贫攻坚与乡村振兴衔接还面临些许困境，其主要困境是源于脱贫后产生的困难与问题，这也是乡村全面振兴的难点。
（一）脱贫攻坚产业发展基础不牢固
目前，宁夏脱贫工作虽取得较好成绩，但产业发展基础不牢固将会阻碍乡村振兴的实施。一是扶贫产业过度依赖财政收入。在实地调研过程中，我们发现对于财政拨款充足的贫困村产业投入充足，但持续投入压力较大，如果出现财政收入补贴减少，扶贫产业将面临着发展后劲不足问题。二是扶贫产业同质化、低端化现象比较明显。由于产业业态创新不足，扶贫产业基本上以种植业为主，且以初级农产品为主，加上深加工产业链条不到位，根据供求关系与价格理论，短期内，农产品供应增多，市场价格必然面临下跌，结果会不利于农民收入增长。三是脱贫产业规模小，辐射带动作用较弱，贫困户参与度低，部分贫困群众脱贫致富的内生动力不足。由于扶贫产业形态单一，参与扶贫产业的大多数都是家庭妇女，带动乡村长远发展的能力较弱。四是移民搬迁村“5060”人员面临着无业危机，习惯于靠养殖生活的老年人搬迁后无法适应迁入区的生活，意见较大。总之，脱贫攻坚的产业遗留问题较多，这是乡村振兴战略实施的最大障碍。
（二）致贫与返贫风险难以掌控
随着精准扶贫、精准脱贫基本方略的实施，2020年后，我国将总体进入农村绝对贫困基本消除的新局面，这也意味着我国贫困治理取得了显著成效。然而，公共行政实践困境、治理“内卷化”、地方“精英俘虏”等现象依然存在，贫困形态将呈现绝对贫困与相对贫困共存，以相对贫困为主，且处于现行标准下的临界脱贫人口返贫的可能性较大，农村地区致贫因素和贫困形态也将发生变化，这其中产生新的贫困问题是当前我国未来乡村振兴面临的隐性挑战。一是由于贫困村得到大力的资金投入和政策帮扶，与非贫困村相比产业支持、基础设施建设、公共服务等方面相差较大，容易引起新的不平衡。非贫困村的发展资金存在不足，没有帮扶项目，逐渐成为发展短板，长期下去，非贫困村面临相对贫困的可能性更大。二是致贫因素发生变化，如个别家庭成员患有大病或慢性病，治疗阶段家庭支出大，存在因病返贫或产生贫困风险，会造成新的贫困问题；还有部分移民搬入新的移民区后家庭消费支出比例增大，存在因消费致贫的可能等。
（三）可持续发展能力较弱
虽然脱贫攻坚战取得全国性的胜利，但贫困户脱贫后可持续发展能力较弱，主要表现在：一是稳定增收的基础仍不牢固。宁夏产业结构特别是种植业结构单一，大多以传统农业为主，增收显著的新兴特色产业规模小，产业链条短，仍以小农户家庭经营为主，生产经营组织化程度低，市场培育不足，抵御风险能力弱，具有实力的龙头企业扶贫效果好，但数量少，对贫困户的覆盖面有限，农村合作社发挥的作用较弱。二是宁夏二三产业发展虽然步伐加快，但总量依然小，特别是农产品加工业发育不足，大多数农产品仍然是初级销售。转移就业的组织化程度不高，技能培训投入大收效甚微，主要原因是就业岗位不充足，技能培训不够深，培训的工种与市场需求存在不平衡的矛盾。三是脱贫群体年龄逐步偏大，面临着无业可就的局面，可持续增收难度逐步显现。部分收入略高于建档立卡户的边缘人口，基本上都是不符合建档立卡条件被排除在扶贫政策外的，家庭状况不稳定，一旦因病因灾极易产生新的贫困。四是宁夏的交通条件逐渐发达起来，但精细化管理不足。尤其是火车干道的站点设置精细程度欠缺，点对点的站点设置不到位，交通的软条件跟不上，不能有效满足农村人流物流的的交通需要。俗话说：“要想富，先修路。”如今贫困地区的道路已经实现“路路通”，但路网结构有待提升。这些问题都将会是乡村振兴面临的困境。
（四）体制机制衔接尚不清晰
随着我国精准扶贫的深入实施，各地区已经形成比较完善的体制机制，而乡村振兴战略正处于顶层设计阶段，二者在协调推进过程中体制机制衔接尚无实践探索，容易产生衔接不畅等问题。与脱贫群众交流中我们发现，扶贫工作机制还存在以下问题：一是部分脱贫群众不清楚自己是如何脱贫的，只是扶贫工作人员告知他已经脱贫。虽然经过考核机制证明贫困户与贫困村都脱贫，但其中也掺杂边缘的贫困户，会在短期内影响脱贫的质量，长期影响乡村振兴战略基础。二是精准脱贫后农户的长效治理机制还不清晰，尤其是产业可持续发展机制和社会治理机制。可持续发展机制主要依托的就是稳定高效的产业，脱贫主要依靠的是产业发展，是贫困人群增收的主要来源，而乡村振兴的首要目标就是产业兴旺，因此，只有做好产业长效发展才能建立可持续发展机制。三是贫困治理能力有待提升。虽然贫困地区基层组织得到加强，基层干部通过开展贫困识别、精准帮扶实现了贫困的基本治理，但将后期贫困治理全部压在第一书记或驻村干部身上，难免给他们带来沉重的压力与负担。
三、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径
总的来看，脱贫攻坚与乡村振兴衔接的实践可行性主要表现为两方面：一方面，乡村振兴可以借鉴脱贫攻坚的有效治理经验实现稳健推进，进一步巩固脱贫攻坚成果，巩固提升脱贫攻坚质量，建立防贫返贫长效机制，为贫困地区乡村振兴奠定坚实基础；另一方面，脱贫攻坚利用乡村振兴机遇实现纵深发展，具体表现在：结合乡村振兴和城乡融合发展，将巩固提升脱贫攻坚质量作为未来一段时间的持续性政策。同时，制定全面脱贫与乡村振兴有效衔接规划与实施意见对做好宁夏全面脱贫与乡村振兴工作具有一定的指导意义。
（一）统筹产业扶贫与产业振兴的有效衔接
产业既是实现脱贫攻坚的保障，又是乡村振兴的基础，因此，做好产业发展，是实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键。一是做好脱贫人口、贫困线边缘人口、脱贫不稳定人口稳定而长效的产业发展保障工作，建立稳定就业机制，将稳定脱贫产业发展机制与乡村振兴产业发展进行有机结合，建立同等水平的产业转型升级政策体系。二是从长远来看，脱贫产业将成为乡村振兴产业的主要力量，打好脱贫产业基础是当前一段时间的主要工作。从目前来看，建立脱贫产业三产融合机制，尤其是可以提高农户长期收益的利益联结机制，以此建立产业长效发展机制，为乡村振兴奠定产业基础。三是加强农村产业的可持续发展能力，通过深化农村集体产权制度改革，创新农村集体经济模式，有效带动农民致富增收，为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接奠定经济基础。四是加大对新型农业主体普惠性政策的实施与引导，尤其对贫困户与新型农业经营主体之间建立合作机制，既能保障贫困户的长远发展，又能促进新型农业主体发挥作用。对于脱贫过程中形成的生产性资产明确所有权与收益权，防止大规模的资产流向少数人。
（二）构建相对贫困长效机制降低返贫风险
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”随着2020年小康社会全面建成，绝对贫困将消除，相对贫困将长期存在。相对贫困成为乡村振兴面临的主要问题，构建相对贫困长效治理机制是降低返贫风险的有效途径，是乡村振兴的机制保障。一是对已脱贫的农户进行精准监测，掌握脱贫户的家庭发展状态，真正做到“脱贫不脱政策”，防止脱贫返贫的现象发生。二是对收入不稳定户、贫困线边缘户建立帮扶机制，一方面降低返贫风险，另一方面解决相对贫困户增收难题。三是随着绝对贫困的消除，相对贫困问题将成为新的关注点。摸清排查相对贫困人口现状，加强相对贫困村的精准识别，建立相对贫困工作机制、帮扶机制、退出机制，以此解决相对贫困问题。
（三）分类施策提升可持续发展能力
针对可持续发展能力较弱的脱贫村与部分收入略高于脱贫村的边缘村落，稳定的可持续发展能力是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的主要内容。一方面根据乡村振兴评价指标体系，对宁夏乡村综合发展水平进行分级，根据乡村级别实施不同的政策。对于刚脱贫的乡村政策以产业长期稳定发展为主，加强一二三产业融合发展。将农业发展向优质农业推进，提高农业质量和效益，结合宁夏耕地实际发展现代农业、有机农业，推动小农户与市场直接对接模式，降低成本的同时提高农产品价格，提升农户可持续增收能力。针对部分收入略高于脱贫村的边缘村落，加强政策投入和基础设施建设，精准施策，重点扶持，建立跟踪监管机制，降低返贫风险。另一方面创新技能培训形式与内容，提升乡村可持续发展能力。传统的技能培训内容与市场发展呈现出不匹配、培训效果较差等现象，这也直接影响乡村的可持续发展能力。脱贫村产业正在壮大发展，加工、销售和运输将成为新的市场需求，技能培训增加物流运输、网络销售等内容，为脱贫攻坚与乡村振兴衔接提供技能岗位支撑。
（四）巩固脱贫质量，做好体制机制有效衔接
乡村振兴的任务包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、共同富裕五个方面，是我国“三农”工作的最终目标。脱贫攻坚的全面完成为乡村振兴奠定了产业基础、治理基础。巩固提升脱贫攻坚质量是“十四五”时期的重要任务，为衔接乡村振兴战略的实施提供坚实支撑。一是做好脱贫攻坚与乡村振兴工作机制的衔接。脱贫攻坚任务的全面完成离不开脱贫攻坚形成的一系列成熟的管理机制、工作机制、考评机制、帮扶机制，乡村振兴战略的实施可以依托脱贫攻坚的体制机制，实施乡村振兴管理机制、工作机制、考评机制，对发展能力较低的乡村实施帮扶机制、精准施策机制，形成大数据模式下乡村振兴动态监测。二是做好脱贫攻坚与乡村振兴人才机制的衔接。脱贫攻坚任务中已建立了完善的驻村工作队、第一书记等人才队伍，其有效的人才机制乡村治理的人才力量，乡村振兴战略的实施继续沿用脱贫攻坚的人才机制，创新党建引领下的乡村治理机制，是实现村振兴战略目标的人才保障，是增强乡村治理能力的关键所在。
作者简介 师东晖，宁夏社会科学院农村经济研究所助理研究员。
①本文为国家社会科学基金项目（项目编号：20CMZ029）成果。文中相关数据来源于宁夏农业农村厅、宁夏生态环境厅、宁夏统计局及宁夏新闻网。
①徐佳敏，浦利宏，剡文鑫． 宁夏：全面小康大家一起走[N]． 宁夏日报，2020-11-20.
①周一青． 宁夏农村人居环境整治取得“三个明显改善”[N]． 宁夏日报， 2020-11-29.