5.2　移民政策发展趋势预测

在对水利水电行业征地移民与其他行业征地在政策体系、管理体制和实施效果等方面的对比分析的基础上，针对当前水利水电征地移民工作存在的问题和面临的挑战，根据国家全面深化改革的总体思路及土地和社会保障等相关行业的具体改革思路，对我国水利水电工程建设征地移民安置政策总体发展趋势进行预测。

（1）移民方针由“开发性移民”向“市场化移民”方向发展。根据国家社会经济体制总体改革思路，未来市场将在经济活动中起决定性作用。从我国土地制度和社会保障等制度的改革思路看，建设用地使用更加注重公平的市场调节作用，同地同价、公平合理、及时足额的补偿原则已经是一种必然的趋势。现行是前期实施补偿、补助与后期的扶持相结合的政策性补偿、补助的原则安置移民，随着我国社会经济体制改革的持续推进，未来水利水电移民工作将是逐步在前期实现按市场规律协商补偿，取消后期扶持政策，待国家经济体制发展到以市场化为主体时，水利水电移民政策将完全市场化，按市场规律执行。因此，水利水电移民方针将逐步由“开发性移民”向“市场化移民”发展，并最终走向市场化。

（2）移民工作原则由“原标准、原规模、恢复原功能”向“同水平，同标准，同发展”方向转变。根据水利水电移民政策规定，水利水电行业征地补偿和移民安置应遵循“原标准、原规模、恢复原功能”的原则。在目前的执行过程中，水利行业征地补偿和移民安置严格遵循“原标准、原规模、恢复原功能”的原则；水电行业征地补偿和移民安置遵循的是“原标准、原规模、恢复原功能”＋“行业规范强制性”原则，对“原标准、原规模、恢复原功能”原则有所提升。鉴于现行水利水电行业征地移民工作坚持“原标准、原规模、恢复原功能”原则的“三原”移民工作原则已不适应新要求，结合社会经济发展状况和水利水电移民工作特点和理念，研究提出了移民工作原则由“原标准、原规模、恢复原功能”向“同水平，同标准，同发展”方向转变，移民工作原则由“原标准、原规模、恢复原功能”向“保障水平、保障功能、保障发展”方向转变，移民工作原则由静态“三原”原则向动态“三原”原则转变三种方案。

方案一：移民工作原则由“原标准、原规模、恢复原功能”向“同水平，同标准，同发展”方向转变。根据目前水利水电移民的实际实施情况，结合社会经济发展状况和国家提出的社会经济发展目标，水利水电行业征地移民将逐步加大在促进地方经济发展和移民脱贫致富的支持力度，移民工作将由“原标准、原规模、恢复原功能”的原则向“同水平，同标准，同发展”发展。“同水平”即应与安置区当地社会经济发展一致的水平对移民进行妥善安置；“同标准”即移民安置标准及各项建设标准应与安置区的发展规划相衔接；“同发展”即移民安置后能与当地社会经济同步发展。

方案二：移民工作原则由“原标准、原规模、恢复原功能”向“保障水平、保障功能、保障发展”发展。根据目前水利水电行业移民的实际实施情况，结合社会经济发展状况和国家提出的社会经济发展目标，水利水电行业征地移民将逐步加大在促进地方经济发展和移民脱贫致富的支持力度，移民工作将由“原标准、原规模、恢复原功能”的原则向“保障水平、保障功能、保障发展”发展。“保障水平”即应保障移民原有的生产生活水平并能与安置区当地水平一致；“保障功能”即移民安置各项建设能保障原有功能的恢复；“保障发展”即保障移民安置后生产生活水平能持续发展。

方案三：移民工作原则由静态“三原”原则向动态“三原”原则发展。即仅将目前规划基准年的“原标准、原规模、恢复原功能”调整为推算到规划水平年的“原标准、原规模、恢复原功能”。经过分析论证，推荐移民工作原则由“原标准、原规模、恢复原功能”向“同水平，同标准，同发展”方向转变的方案。

（3）征地补偿安置政策由“政府调控为主”向“市场调节起决定性作用”方向发展。从《土地管理法》修订思路和2013年的修订草案可以看出，将来会要求大中型水利水电征地移民补偿统一执行《土地管理法》规定的土地征收补偿安置政策的确定办法，而不需单独研究制定。同时，根据目前水利水电行业内部开展的多项研究结论以及水利部移民局对《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》修订的初步思路，对于土地征收将按照同地同价的原则，直接采用《土地管理法》确定的政策，与其他行业征地补偿一致。对于有着相对比较完善的移民安置体系的水利水电移民行业来说，应在既定的移民安置体系基础上，与其他行业征地安置方式相互借鉴，进一步充实和完善安置方式。因此，为响应国家的大政方针，体现公平的原则，水利水电移民征地补偿安置政策将与其他行业征地政策逐步衔接和融合，直至最终并轨。

另外，国家现行的征地补偿标准和安置主要受政府的统一管理和调控。总体来说，“牺牲个别利益，保证整体利益”的大平均原则仍然是主要原则，对补偿标准的制定也没有按照市场价值考虑。在《土地管理法》修订草案的讨论中，对征地标准是否按照市场价值确定的原则各方争议很大，至于此次最终出台的修订稿是否明确市场价值起主导作用的补偿标准尚不能最终确定；即便如此，“同地同价、公平合理、及时足额”的原则是可以明确的，且最终将发展到按市场价值考虑。因此，征地补偿安置政策将由政府调控为主向市场调节起决定性作用发展。

（4）水利水电行业移民管理体制由“多头、分散管理体制”向“归口、统一管理体制”方向发展。从水利水电行业征地移民与其他行业征地的管理体制的差异看，水利水电行业征地移民安置有一系列非常完善的审批程序，同时还有较强的监督管理和后期评估机制；而其他行业征地管理机构主要为各级地方政府及土地管理部门，工作程序主要是执行征收土地“两公告一登记”及国土资源听证规定；由此可见，水利水电行业征地移民的管理体制是相对完善和细致的。水利水电行业移民建设征地范围大、涉及项目种类多、内容复杂、数量大的特点，这与其他行业征地涉及项目相对单一，数量相对较小的特点是不一致的，因此，在我国全面深化改革的很长一段时间内，水利水电行业移民管理都需要单独设置移民管理部门进行专门管理，只是在审批程序方面可以相互借鉴。

从水利水电行业移民的管理体制看，在国家层面，没有统一的水利水电移民管理机构，水利和水电移民分别由不同的建设项目主管部门进行管理，即由国家能源局、水利部、国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室分别管理，相应的审批主体、工作方法和程序不统一，存在多方管理却统一管理缺失的问题；在省级层面，大部分省（自治区）成立了统一的移民管理部门，对大中型水利水电移民由统一的移民部门进行管理，但仍然有部分省（自治区）尚未成立统一的移民管理部门，水利和水电移民的管理部门分属水利和能源管理部门。同时，从执行政策看，按《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）要求，大中型水利水电移民执行的征地补偿和安置政策基本一致。从其他行业征地管理体制看，土地征收方案由各级政府审批，具体征地主要由统一的土地管理部门管理，而不是由城市建设、交通等各建设项目行业主管部门进行管理。因此，为了使水利水电移民管理更加顺畅和统一，水利水电移民国家层面的管理也应由统一的部门管理，各建设项目主管部门以参与为主。

综上，在全国实施全面深化改革的时期，为了响应国家提出的“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”的行政体制改革思路，使水利水电移民管理更加顺畅和统一，水利水电行业移民管理体制由“多头、分散管理体制”向“归口、统一管理体制”发展，在审批程序和监督管理等方面与其他行业征地管理体制相互借鉴，逐步优化和健全。

在国家经济体制改革推行并取得阶段性胜利后，大胆预测未来水利水电行业与其他行业征地的管理体制将全面并轨，水利水电行业和其他行业移民征地安置管理体制将全面并轨，建立全国统一的征地安置管理部门，形成统一的管理体制。同时，政府角色主要转换为服务型角色，加强对征地工作的宏观管理和相关服务，充分发挥使用土地和提供土地两方的主体作用，加强项目法人在征购土地和安置工作中的主体作用，强化提供土地方的参与权。

（5）水利水电移民工作机制由“行政化”向“法治化”方向发展。水利水电移民工作是一项规模宏大的系统工程，涉及经济社会的多个领域和方面。目前，水利水电移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，移民前期规划、实施补偿安置以及后续发展等阶段的工作主要是通过行政手段进行协调管理，缺乏相应的法律约束管理体制机制，没有实现法治化，在现实工作中，由于移民工作涉及的由移民群众、项目法人和以县为代表的地方政府构成的“三个主体”以及加上设计监评单位、移民管理部门形成的“五个方面”所处的地位和利益诉求不同，相互间关系复杂，现行移民法律法规不能完全约束和规范各个方面的行为活动，因此产生了部分移民行为不规范、成为特殊公民，地方政府执行政策不力，以及设计和监理单位工作达不到预期效果等问题，影响了移民工作稳健推进。

根据党的十八届四中全会报告《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神，我国要全面推进依法治国的决定，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。在这个新形势下，水利水电移民工作需要与时俱进，按照实现法治移民的要求，重视抓紧研究制定和完善移民工作管理法律法规，坚持“法不授权不可为”，强化培养和树立移民工作的法制思维和法纪意识，明晰相关各方在移民前期规划、中期实施、后期扶持工作阶段的法律责任、法律权益、法定义务和法定工作程序，倡行公平、公正、遵纪守法和诚信守约，增加违法成本，切实管治和规范“三个主体”“五个方面”的活动行为，逐步实现水利水电移民工作机制由“行政化”向“法治化”方向发展，最终实现移民工作法治化。