2.1 理论基础

1.水权制度

水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益权。水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水者之间以及用水者之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的制度的总称。建立水权制度的目的，是形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度，从而保护相关主体对水资源所有、使用、收益和处置的权利。

在计划体制下，政府通过行政方式分水，但是在没有市场时，政府要判断水对每个用水户的价值，并把水分配给边际价值最高的用途，成本是非常高的，计划部门不可能掌握消费者随时变化的支付意愿和厂商生产成本，不可能及时掌握各类用水的边际价值并重新分配水资源。在以水权制度为基础的水资源管理体制下，通过分配水权、明晰所有者、使用者的权利和义务、培育和发展水市场，形成了生产者和消费者在水资源决策上平等的经济和法律地位，形成了政府宏观调控下分散的决策机制、以价格为主的信息机制、以利益关系为驱动的动力机制和通过市场交易配置资源的机制。明晰水权必然带来生产资料所有关系的变革，进而带来分配、交换关系的变化，带来物质利益的再分配并影响消费关系，推动生产关系的变革。

2.水权制度体系

水权应当由一组权利构成，水权制度体系是由水资源所有制度、水资源使用制度和水权流转制度组成。水资源所有制度主要实现国家对水资源的所有权。水资源使用制度和水权流转制度建设的主要内容是根据国家确定的流域分水方案进行区县、行业和用水户初始水权分配，建立水权管理制度和规范，明确水权所有人的权利和义务，规范水权交易行为。

水资源所有制度。我国法律明确规定，水资源所有权属于国家和农村集体经济组织，即《中华人民共和国水法》第三条所规定的条款：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”

水资源使用制度。水资源使用制度即用水主体获得用水权利并按照规定使用所应遵循的规范。我国法律除了规定水资源所有权之外，还规定了取水权。《中华人民共和国水法》第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”行使取水权要遵循现行法律对取水地点、取水量、取水方式、用途、退水水质要求等多方面的规定，违反规定可吊销取水许可证。同时，取水权的获得者也有权对政府提出保障取水权利的要求。取水许可制度既体现了水资源的国家所有属性，又保护了单位和个人依法开发、利用水资源的权益。

应该指出，取水权是水资源从所有者向使用者转移的初始条件，是水权制度的一项基础权利。取水权制度必须发展为初始水权制度，才能构成水权转让的前提。初始水权制度包括水权的分配和明晰。水权分配必须考虑人类生存的基本需要以及原使用者的权利，建立在对社会基本需求，以及过去用水和将来发展的综合考量基础上。水权明晰，是要将经分配的水权进行登记，以完成法律上的确认。这些需要制定法律，明确初始水权的相关权利以及政府对于使用行为的管制措施，以保证水权的实施。

水权流转制度。在完成水权初始分配和明晰后，各用水户拥有水权，根据各自水权所规定的水量用水。当各用水户所拥有的水权量皆能满足自身的用水需求时，就不存在水权流转问题。由于不同行业的用水量和用水效率不同、同一行业内部不同用户的用水效率不同，各类用水之间、同类用水的不同用户之间，用水效益是不同的；同时，随着用水效率的改变，各个用水户的用水量也在动态变化着。这时就会发生水权流转。实施水权流转，要积极培育水市场，允许取得水资源使用权的地区或用水户可以通过平等协商，将其节余的水有偿转让给其他地区或用水户。在这一过程中，就需要建立水权流转制度，明确水权转让规则、转让程序，规范转让行为等。我国目前有水权转让实例，但水权流转制度建设尚不规范。