2.5　国内外水价经验

水价制度由水价形成机制、水价管理机制及监督机制三方面构成。受社会经济发展水平和水资源条件等因素影响，各国的水价机制与水价制度大不相同，但在水价制定中，政府都予以一定的干预（袁汝华，1999）。

在水价构成方面，发达国家的水价已经基本实现了成本水价，而发展中国家缺乏水商品意识，由政府投资完成工程建设，水费仅用来回收基本的供水运行和维护的成本，随着经济发展及供用水矛盾凸显，各国政府也逐步意识到水费在水资源高效分配中的作用，免费供水政策已逐渐被取缔；在水价制定方面，和发达国家相比，发展中国家的用户对水价的承受能力较低，用水补贴成为国家财政的一大负担；在征收排污费方面，水费包含排污费是发达国家通用做法，而对于水价难以达到供水成本的发展中国家，多数国家的水费中是不包含排污费的（王浩，2003）。

2.5.1　水价确定模式

由于各国社会经济发展水平不同，水资源禀赋条件的差异，因此，各国的水价制度不尽相同，但在水价制定过程中政府的干预及引导作用都不可或缺的存在。

2.5.1.1　美国

对各种水价模式的理论研究很透彻，但其应用受限于地区水资源赋存条件、工程性质等条件的而异。如美国东部水资源较为丰富，实行累退制水价制度，大水量用户水价低，小水量用户水价高。对于居民生活用水，一般采用全成本定价模式；对于农业灌溉用水则采用用户承受能力配套服务成本的定价模式。而在美国西部地区，如加利福尼亚州，由于水资源十分紧缺，服务成本定价模式和完全市场定价模式较常见。另外，美国由于市场化程度比较高，在制定水价时，一般按单个工程定价，不同工程的供水水价各异。联邦供水工程实行“服务成本＋用户承受能力”定价模式，农业水价采用还本不付息策略，工业及城市水价采用还本付息水价。

2.5.1.2　英国

英国的水价制定完全按市场经济条件下投入—产出模式运作，围绕国家设定的价格上限，确保回收成本，并有一定盈余。水价由水资源费和供水系统的服务费用构成，后者包括供水水费、排污费、地面排水费和环境服务费。

2.5.1.3　加拿大

在考虑水资源开发利用可持续发展原则的基础上，将水的综合成本与用水户的支付能力与意愿综合考虑，力求体现水资源的真实价值。联邦水价构成因素包括水资源的开发利用、水处理及污水处理成本。而在实际的水价制定过程中，通常只将提供供水服务的成本作为水价定价依据。

2.5.1.4　澳大利亚

市场经济相对发达，水资源较为丰富，对城市用水和农业用水采用需求管理方式确定水价。自20世纪80年代以来，澳大利亚供水开始向公司化和私有化的方向发展，水价由各个供水单位在考虑供水经营单位利益和民众承受能力的基础上制定。一般来说，对于城市用水，通常采用“服务成本＋用户承受能力”定价模式，而对于农业灌溉用水，则采用用户承受能力定价模式。

2.5.1.5　法国

工业化和城市化程度极高，水资源丰富，且开发利用程度高，国家财政具备较大的财力来调控水价或对农业用水给予补贴支持。法国水价构成中包括水资源费和污染费等多项税款，为保证成本回收，实行水费和税费相结合的双费制度。尽管居民生活用水水费采用“边际成本＋承受能力”定价模式，工业用水和农业灌溉用水水费采用“服务成本＋承受能力”定价模式，但因以水税的形式收取水资源费和污染费，实际上也采用“全成本＋用户承受能力”的定价模式。

对水价的调整，各国通常要考虑通货膨胀水平和社会承受能力，在保证一定时期内（一般为1～2年，最长不超过5年）水价基本稳定的基础上，由政府机构、供用双方委托机构或供水单位实时调整。

2.5.2　水价执行体制

法制化程度和收费管理体系的完整性等因素的差异，导致了各国水价执行程序的不同。多数国家能依法征收，违规处罚。

2.5.2.1　美国

水利工程水费按月、季或半年征收1次，灌溉用水水费按用水量或灌溉面积征收，生活用水主要按水表计量收费。

2.5.2.2　英国

供水公司对用水户采取非计量收费和计量收费的方式收取水费。非计量收费是按用户财产可计价值收费，对于同一供水公司，具有相同可计价值财产的用户应支付相同的水费，而与实际用水量无关。非计量收费主要针对居民用户、商业和第三产业用户。计量收费是依据水表计量的实际用水量向用水户收取水费。

2.5.2.3　加拿大

供水机构根据有关法律法规，不受政府干预，完全依法办事，独立行使权利，因此，水费的征收管理规范、措施得力，一般不会发生拖欠水费的现象。水价标准一经批准，供水单位即与用水户签订合同，借助合同和有关的法律作保障约束。通常加拿大的灌溉水价每年计算1次（考虑因素包括灌区年运行、维护、行政管理、技术服务及由灌区分摊的灌区更新改造基建投资5部分），按面积征收，不管用户是否用水，都按此水价征收水费。

2.5.2.4　澳大利亚

供水引入了“依用水户付费”的水价制度，即基本水费加计量水费的制度。水价不仅与供水成本有关，而且与用水户的用水水平有关，且农业用水由补贴政策向用户付费转变。

2.5.2.5　法国

供水和收费管理大多数采用出租合同（合同期约5～20年）和转让合同（合同期20～50年）的委托管理方式。

2.5.3　供水工程投资回收

供水工程的投资回收一般体现在水价构成中的固定资产折旧费与合理收益。投资回收与供水价格构成、供水价格水平以及水价实际征收状况密切相关。城市、生活供水工程一般要求回收全部投资，而农业灌溉工程仅要求回收部分投资。

2.5.3.1　美国

新建水利工程制定水价，首先将工程投资和运行费用在各收益部门之间进行分摊。水利工程中的供水工程投资和运行费一般都由用水户承担，通过水费收取来实现供水工程投资的回收。美国联邦工程灌溉用水水价，只要求偿还工程建设费用，不支付利息，生活和工业用水则要求偿还利息；州政府建设的水利工程灌溉用水、生活和工业用水必须支付全部的运行费、所分摊的投资和利息及其他成本费用。

2.5.3.2　法国

通过水费和水税的形式进行供水投资筹措及回收，以水费为主。在投资建设供水工程决策时，首先考虑的是如何回收投资成本及利息，通常由投资者、供水公司和用户协商提出一个合理可行的水价方案，共同签署合同，用户接受水价标准后才开工建设。

2.5.4　用水户的水费承受能力

在市场经济体制下，供水单位的发展空间及效益、市场对水价的承受能力通过供水价格构成一个矛盾综合体。较高的水价可以增强供水企业的生命力，提高企业效益；但水价又受到市场承受能力的制约，一旦市场不能承受过高的水价，商品水即难进入市场，企业效益必然下降，企业生存将受到威胁。

2.5.4.1　美国

在美国，工程水价的制定一般要考虑用水户的承受能力。为了促进农业的发展，美国对水的供应制定了长期合同，所支付的费用不是根据水的经济价值而是根据对用水户的支付能力进行估计。支付能力由垦务局研究计算，考虑签约灌区内种植作物的种植面积、作物种类、产量及土壤、气候、作物生长条件和季节等因素而综合确定。但州政府投资建设的水利工程，所有用水户都必须支付全部的运行费、分摊的投资及利息和成本费用。

2.5.4.2　加拿大

在加拿大联邦水政策中，水的定价也强调对用户支付能力与支付意愿的分析。在用水户水费承受能力中，必须包含对支付能力和支付意愿的分析。对支付能力的分析是考虑用水户支付水费的经济能力，它与用水户的经济收入直接发生联系；而支付意愿则是指用水户支付水费的主观愿望，它主要是一个观念和意识问题。据加拿大环境部预测，10年后要想维持当前水平的供水和水质，政府每年必须投入45.9亿美元进行外部成本的投入。

2.5.4.3　日本

日本在分析农业用水户承受能力时引入“第一次生产费”概念。第一次生产费是指生产农产品所必须负担的各项成本费用。日本水费占第一次生产费的比例由1970年的3.6%上升到1990年的4.8%以上，始终呈上升趋势。

2.5.4.4　菲律宾

在菲律宾，农业灌溉水费支付能力被确定为低收入用户总收入的5%以内。

除此之外，水价定价也不宜过高。美国水价政策规定，供水单位不以盈利为目的，不能有过高利润。联邦和各级政府部门所属的水利工程，其水价以满足成本支出为需要和按计划收回投资，私人企业和各供水公司，按照企业经营的一般原则，其水价包括合理利润和税金。在水价补贴方面，美国政府负责水价的宏观管理，水价补贴分为直接补贴和间接补贴两种方式。新加坡对水价实行直接补贴，对低收入家庭以居住面积为基础进行补贴，从家庭缴纳的水费中逐月扣除。加拿大实行间接补贴方式，有明确的水价补偿制度，水工业依靠政府补贴维持供水生产，使用户能够享受由政府补贴的低水价。这些国家都非常注意发挥政府的作用，保障公众利益。

2.5.5　水价调整机制

在市场经济比较发达的西方国家，认为水价的运行是一个动态的过程，水价调整机制受市场机制的影响，当市场环境发生变化时，水价应作相应的调整，水价的调整比较灵活。各国通常考虑通货膨胀水平和社会承受能力，在保证一定时期（一般为1～2年，最长不超过5年）水价基本稳定的条件下，由政府机构或供用双方委托机构或供水单位及时调整水价。

2.5.5.1　英国的水价调整机制

英国水价的运行实行市场机制，水价随物价而变化，调整的基本公式为：

式中：ΔP为水价比上一个年度增加的上限；RPI为零售物价指数；K为履行正常供水功能必须在通货膨胀率以上增加的费用；U为前年度未曾使用而余留的K值。

K值由水务办公室每5年审定修改一次，以1999年水价上限审定为例，采用的K因子计算公式如下：

式中：－ΔP0为初始的价格下调；X为实际运行效率提高的影响；Q为改善服务所需增加投资对水价的影响；V为供需平衡的影响；S为服务水平的影响。

水务办公室通过设定价格上限对水价进行管理，是结合供需双方的利益和市场经济运行情况考虑的，制定水价上限的依据是成本、投资回报以及服务水平。水价上限是对水价上涨平均值的规定，起到政府对水价宏观调控和约束作用，但各水务公司每年的水价调整额度，可根据自己的情况自行确定。

2.5.5.2　法国的水价调整机制

法国水价的调整，通常根据通货膨胀水平和社会承受能力进行宏观指导性干预。水价的调整过程公开、透明，调价的条件、原因、用途、扩大投资或维修改造、更新的计划，都必须让用水户及时了解并充分监督。供水单位的财务盈亏状况既要上报主管部门，又要向社会用户公布，各级政府机构及供水部门充分尊重用水协会的要求和意见，对用水户的投诉及时加以解决并反馈。

2.5.5.3　加拿大的水价调整机制

在加拿大，水价基本上是由当地政府因地制宜地制定，水价一般较稳定，在工程建成前即与用户签订用水合同，明确水价标准和供水服务标准，使水价（尤其是工业和城市用水）每年调整幅度很小，工业和城市用水水价的调整由政府有关部门批准（于洪涛，2009）。

2.5.6　国外水权管理

水权制度的构建是水价制度的延伸。当前对水价制度的研究实际上从价值衡量层面对水权制度进行的强化和升级。通过梳理国外在流域水权方面的制度和举措，利于从根源上对水价确立和改革的合理性进行论述，也为对水价进行综合管理提供依据。

美国、澳大利亚、加拿大、墨西哥、印度等许多国家为应对全球水短缺问题，积极深化水权市场的改革，形成与本国国情、水情相适应的水权管理体系与政策，促进水资源合理开发利用。美国、澳大利亚在水权管理方面的成功经验，有助于为我国跨流域调水工程水价确定和实施提供理论和实践依据。

2.5.6.1　美国

美国地域广阔，跨流域调水工程众多，如科罗拉多工程、中央犹他工程等均为美国有名的跨流域调水工程。美国联邦和各州政府负责跨流域调水工程建设，并对调水工程的运行和维护加以管理。水利工程维修和管理的费用很大一部分来源于流域水费的征收。

作为市场经济高度发达的国家，美国跨流域调水工程融资、建设和供求都有偿进行。跨流域调水实行市场化管理，水权管理依靠专门的调度模型开展。加利福尼亚州调水资源的配置采用了水银行的运作。为保证水权交易不对人体健康、生态环境造成负面影响，州政府专门制定了有利于水权交易展开的法律法规。水权在各种不同用途间交换，促进了水资源高效利用与优化配置。水权咨询公司为水权交易提供全面、详细的服务，具有很高的信誉与地位。主要工作内容包括：对申请水权的材料给予鉴定，进行特定水权的调查与报告，做水权规划、合成地图，对水价的真实性展开评估，对灌区水权进行审查。

2.5.6.2　澳大利亚

澳大利亚跨流域调水工程主要是雪山工程、西澳大利亚金矿区管道工程。雪山工程是世界上著名的跨流域调水工程，位于澳大利亚南阿尔卑斯山脉，通过对雪山河流筑坝将水转移到大分水岭西部墨累河流域。雪山工程是一个综合用水和水力发电工程。

澳大利亚跨流域调水管理中，政府能充分发挥其职能，水权初始分配与综合规划有机结合。调水资源在联邦政府协调下由各州达成协议，结合各州对水资源的使用情况来确定分配和水价。在跨流域调水的水权交易上，交易应符合河流管理规划以及其他相关资源管理规划和政策。调水区直接对受水区进行水权交易，各州以及联邦政府在管理者和规划者的宏观层面进行协调和指导，形成各级政府监督指导下的跨流域调水水权交易市场。

雪山调水工程的管理机构是墨累—达令河流域委员会，它有权决定跨流域调水沿线水量分配方案，负责调水工程管理和调度，监督用水户的水资源使用情况，协调、处理工程沿线水事纠纷，制定水价政策法规。雪山工程运行管理过程中，为充分发挥跨流域调水工程的效益，政府出台了一系列生态环境保护政策。为控制农业、畜牧业的大量耗水，减少废水的排放，政府还试图提高水价，通过较高的水价抑制水资源浪费和环境污染的现象，保障跨流域调水水质和水量的安全。加强水质保护。为预防蓝藻暴发、农田污水进入河流，澳大利亚在调水工程沿岸修筑用于拦截的防护版，防止枯草、落叶和垃圾进入水道。为强化水质保护的效果，各州把污水处理设施建设与调水量捆绑在一起，污水处理效果好的地区在供水上享有优惠。