第二节 国内外水务市场现状

一、国外水务市场现状

全球城市水务行业以公有制为主，大多数国家由城市或地方政府拥有城市水务企业的所有权和管理权，也有国家直接拥有的管理城市水务资产的案例；部分国家通过实行公私合作模式，将城市水务资产经营权外包给私有企业，但政府仍保留了对城市水务企业的所有权，这种模式在美国和法国较为普遍。类似英国这样将城市水务完全民营化，将包括管网在内的城市水务资产一次性全部出售给私有企业的案例，在全世界也是仅此一例。根据1999年的调查，全球（除西欧）各地区公有制城市水务企业的服务人口比例均在95%以上，西欧国家中英国（包括苏格兰与北爱尔兰地区）及法国是城市水务行业民营化程度最高的国家，分别为88%及75%，其他西欧国家除西班牙的民营化程度达到38%之外，其他国家的民营化程度都小20%，荷兰、爱尔兰等国家甚至是完全的国有化。

（一）水务市场发展模式

1.美国

美国的供水业务最初由私人公司承担。直到1842年纽约市政府修建供水设施，将Croton河的水引入城中，才出现美国早期的大型市政供水项目。到1856年美国共有供水设施83个，其中50个属于私人所有。到19世纪末，供水设施的数量已经超过3000个，其中公私约各占一半。美国供水和污水处理行业是公用事业中最分散的。美国17万个公共供水系统中有5.4万个是社区供水系统，其中85%服务人口数量少于3300人。服务人口超过1万人的大型社区供水系统占全部供水系统的7%，为全国81%的人口提供服务。据美国环保署2000年对公有污水处理设施的调查，全国约有1.6万个污水处理设施为1.9亿人口提供服务，约占全国总人口的73%。整个公有污水处理设施的71%为人口少于1万人的小型社区提供服务，余下人口拥有自己的污水处理设施，如化粪池等。美国绝大部分污水处理设施都属于政府所有。美国国营供水排水等公用事业所面临的情况和问题与我国有许多相似之处，如经营管理不善，成本过高，政府管理不力，财政补贴过高，难以达到国家规定的水质标准和公共服务要求等。美国的城市水业市场化改革比英、法等国起步晚，他们在研究其他国家水行业市场化实践后的结论是：不出售国有水行业资产，将经营权外包给私人是最佳办法，即外包运营权模式。经多年实践，多数州政府选择了外包运营权模式，并取得了成功。其结果是政府和公众利益最大化，得到了美国政府、学术界的认可。在美国，由于政府负责城市水务基础设施投资和拥有产权，政府可从各种融资工具中，根据当时情况选取最优惠的融资工具，如市政债券、城市水务债券或污水公共机构债券等形式筹集建设资金。

美国城市水务行业经历了“私有—公私并行—公有为主”的发展历程。目前，美国多数城市水务系统是公有的，属于各城市地方政府。市政当局和其他非私有实体控制了全国85%的供水系统，为80%的人口提供服务。私有城市水务企业中的投资者所有企业则拥有全美国城市水务资产的10%，仅占市场份额的14.3%，为全国20%的人口提供服务。美国的小型社区供水系统中43%属于公有，通常由地方政府负责管理，其余属于私人所有。

2.英国

英国的城市水务经历了“市政分散经营—国有化—民营化”的大变革，然而每个变革阶段实际上还包含着各种不同的发展思路与探索。英国的供水行业发展先于污水处理业，城市水务行业经历了私有企业接管市政城市水务企业，城市水务行业再次开始公有化的过程，到1907年市政当局控制了全国供水企业81%以上的净产量。1974年依据《水法》（1973年）英国城市水务行业进行重组，将全国划分为10个流域，并在每个流域建立了集管理与服务为一体的地区城市水务局。1989年的城市水务民营化进行了世界上最大、最全面的政府所有权向投资者所有权转化的改革。政府将英格兰和威尔士地区几乎所有与供水和污水相关的资产转为投资者所有。

英国水价的制定完全按市场经济规律运作，由于降水丰沛，且年内分配比较均匀，水价（包括居民生活、工业和农业灌溉用水）制定是在充分考虑用户承受能力的基础上，完全按市场经济条件下的投入产出模式进行运作的，以确保收回成本并有适度盈余。国家只是对水价制定设定一个价格上限，进行宏观调控。

3.法国

法国的城市水务改革保留了产权层面的最终公有，是典型特许经营模式。法国的大部分城市供排水设施的所有权为政府，由市长、镇长负责监管。政府通过出让“特许经营权”的方式将供水排水设施的建设、运营权交给私人公司管理，以签订合同的形式实现，只要是合同规定的或授予的权力都受法律保护。通常使用两种形式的合同，即出租合同和转让合同。出租合同：即市政府负责投资建设城市供排水设施，只把设施运行部分委托给私人供水企业，由私人供水企业向用水户收取水费，但水费的一部分要返回给市政府，作为技术改造费用和供水费用的资金补充。转让合同：即由私人公司修建供排水设施并负责运行，通过向用户收取水费偿还投资，当合同期满后，将供排水设施及供排水网交给市政府。为强化准入监管，目前合同期限有进一步缩短的趋势。

由于资产属于政府，企业投资责任小，担负的风险也小。政府监管成本也会较低，但另外政府的投资责任相对较大。法国的城市水务经营市场是由几大城市水务集团在有序竞争中分享，从而保障了竞争的层次和质量。

水价政策的制定是在国家宏观指导下，采取谨慎而又民主的对话方式及水价听证会制度，通过协商确定水费和污染税费的标准，并由水管理局向用户负责收取。法国工业化和城市化程度极高，水资源丰富，且开发利用程度高，国家财政具备较大的财力来调控水价或对农业用水给予补贴支持。其水价的确定原则要求补偿所有的经营成本和大部分的投资成本，且水价中包括水资源费和污染费等，实行水价和税费相结合的制度。

4.德国

德国的城市水务事业的改革属于城市公用事业改革的组成部分。20世纪50年代以生存照顾为福利国家基本理念，到80年代发展到了顶端，随着欧盟统一内部市场的形成以及全球经济一体化，原先封闭的国内城市水务管理体制需要逐步向国外开放，来自国外企业的竞争压力越来越大。21世纪之后城市水务事业的私有化改革成为学界和实务界关注的热点。德国城市水务企业的重要特点就是数量多、规模小。德国大约有6600家供水企业，7000家污水处理企业。面临巨大的财政压力，他们提出了三条道路：一是对现有的地方城市水务企业进行内部改革，以期提高效率；二是通过加强乡镇之间的合作，如建立地方目的团体、水土联合会等组织来实现地区间资源共享，降低成本，提高效率；三是对城市水务企业进行实质和形式的私有化。

德国城市水务发展的最新趋势为：地方自治政府自有企业虽然仍占城市水务企业的重要地位，但比例不断下降；多个乡镇或地方的企业或地方目的团体合并为一个运营者公司或经营公司；在融资方面的另一个新模式是吸收公民投资自来水厂；城市水务企业的集约化；城市水务企业向多功能公用事业企业方向发展。

（二）法规政策和标准体系

1.美国

美国制定了一系列法规和标准，其中具有划时代意义的是1976年通过的《安饮用水法》（The Safe Drinking Water Act）及其1994年、1996年的修正案和1972年通过的《洁净水法案》（The Clean Water Act）。《安全饮用水法》要求EPA对全国的公共供水系统制定可强制执行的污染物控制标准（称之为美国饮用水水质标准），一些州还制定了比之更严格的地方标准。美国饮用水水质标准是世界三大水质标准之一，共包含101项水质指标，每项指标都有最大浓度限值（MCLs）和最大浓度目标值（MCLGs），对微生物和消毒副产物也高度重视，其中微生物指标有七项之多，这在其他国家的水质标准中并不常见。《洁净水法案》要求所有污水处理厂必须进行二级生物处理，一些地方甚至要求污水处理后排放的水体需满足游泳和渔业养殖要求，因此，需最大限度地去除氮、磷等营养物质。尽管联邦法规没有强制要求，但许多州都要求污水必须处理后再生回用，所以还需在二级处理后再加深度处理。为了防范不断出现的新的（甚至是未知的）公众健康风险，也为了进一步防治污染和保护环境，这些标准还在不断修订，并将更趋严格。尽管其中某些指标对城市水务行业管理者来说是苛刻的，但它促进了整个行业的发展，对水处理技术和生产管理水平的要求提高了，同时，也使水处理成本增加了。

2.英国

英国是世界上工业化最早的国家，同时，也是最早制定水法的国家之一。由于工业的迅速发展和城市人口的高度聚集，城市供水日趋紧张，污染问题也日益严重。1848年，英国颁布了《公共健康法》（Public Health Act），城市供水系统迅速发展起来。第二次世界大战后，英国关于水的法律和法规进入了全面建设时期，颁布了一系列与水资源管理有关的法令，如《河流洁净法》（1960年）、《土地排水法》（1961年）、《河流防止污染法》（1961年）、《公共健康法》（1961年）、《水资源法》（1963年）、《运输法》（1968年）、《农业法》（1970年）、《蛙鱼与淡水鱼法》（1972年）、《水法》（1973年、1983年、1989年）、《污染控制法》（1974年）等。

与此相应的是现代城市水务管理体制的形成，建立了以流域管理为特色的水管理模式。1930年建立流域委员会（Catchment Boards）。1948年，流域委员会改为河流委员会（River Boards）。1963年英国城市水务管理体制作重大调整，管理体制分散化和社会化，河流委员会的职能被29个河流管理局（River Authorities）和157个地方管理局取代。河流管理局下设河流处、供水处和污水处理处。同时成立国家水理事会（National Water Council），它是英国政府城市水务方面的最高咨询机构，指导协助城市水务工作。1973年的《水法》再次对城市水务管理体制实行改革，决定按流域建立城市水务局（Water Authorities），合并河流管理局和地方管理局。英格兰和威尔士成立了10个城市水务局，其职能是对所在流域的水资源、供水、排水、污水处理、防洪、航运、渔业，甚至水上娱乐等事业实行统一管理。撒切尔执政期间推行私有化，1989年的《水法》将10个城市水务局改制为10个股份制水公司。原城市水务局的职能分解，经营职能由水公司承担，负责供水、排水和污水处理，原董事会改为经营性董事会，脱离政府，采用市场化运作方式。行政管理职能由新成立的国家河流局（National River Authorities）担当，负责水土保持、防洪、航运等。苏格兰与北爱尔兰的水管理则由地方法律规定成立相应的管理机构。

3.法国

法国在1964年颁布《水域分类、管理和污染控制法》（简称《水法》），1992年对《水法》进行了修订。法国《水法》明确规定“水是国家共同资产的一部分”，全国水资源的管理职责由政府承担。法国国土规划与环境保护部是政府水资源管理的主要职能部门，它会同公共工程部、农业部、卫生部、工业部和渔业高级理事会等职能部门共同管理涉水事务，负责国家水管理法规、政策和用水标准的制定和执行情况的监督，流域和地方水法规和规划的审核。法国还成立全国水委员会（National Water Committee），它是最高城市水务咨询机构，职责是规划国家水资源开发利用的发展战略，其成员由社会各界和协会选出的代表组成。有关水的大政方针及立法或规章草案的制定必须征求全国水委员会的意见。法国政府实行的是一体化的城市水务管理体制，对取水、供水、排水和污染水治理实行全面管理。

（三）水务市场监管体制机制

1.美国

美国的水资源是以流域为基础的统一管理和分级管理。流域水资源统一管理采取以法律、行政的管理手段为主，以经济手段为辅，协调和平衡流域内与水相关的各利益方面的关系，通过制定流域规划、水资源配置、水权确定、取水和排污许可审批、水环境保护等来实现目标。

美国的水资源分别由农业部的自然资源保护局、国家地理调查局的水资源处和国家环境保护署依据联邦政府授权的职能分别进行管理。

（1）农业部自然资源保护局负责农业上水资源的开发、使用和环保责任，在各州设立52个工作机构负责此项工作。

（2）国家地理调查局水资源处负责收集、监测、分析、提供全国所有水文资料，并在四大河流域设办事处，有近5000名工作人员为政府、企业、居民提供详尽准确的水文资料，并为水利工程建设、水体开发利用提出政策性建议。

（3）国家环保署根据环保需要，制定相应的规定和要求，调控和约束水资源的开发、利用，防止水资源被污染。

美国过去主要由政府管理城市水务行业，目前部分地区已实行政府与民营企业联合管理水工业，例如美国亚特兰大市采取民营方式把城市供水系统交给法国苏伊士里昂公司管理，实现政府和企业的双赢。美国供水与污水处理工程完全视市场需要而发展，供水机构虽然不盈利，但投资者仍有利可图，其收益是有保障的，在美国许多地区发行的水利债券，因其收益保障性好而备受投资者青睐，从而为水利建设资金的筹集开辟了一条重要渠道。

在水价政策上，美国城市水务当局充分调查资源市场与企业经营状况，按市场规律确定水价，一般采取零售价格指数与生产效率挂钩的价格模型，用市场机制来提高水资源的配置效率和全社会节约用水意识。水价以成本加利润为依据，由经营单位、政府部门和水用户协商确定。美国采用的水价计算方法有服务成本定价、支付能力定价、机会成本定价、增量成本定价和市场需求定价等，普遍采用的是服务成本法。

新建的水利工程制定水价，首先是将工程投资在各受益部门之间进行分摊，供水以回收成本为原则制定水价。这是由于各个工程单位水量的成本相差很大，有的相差数百倍甚至更多，一般先开发的工程，供水成本较低，工程也较简单；随着供水需求的增加，工程费用逐渐增加，供水成本也不断增加。供水工程的水价一般随供水成本的变化每年都要进行调整，即每年根据工程支出情况进行核定。但年调整幅度不大，其主要原因：一是供水工程分摊的投资数额清楚，工程建成即确定下来；二是管理机构人员比较稳定，因此，供水成本每年变化不大，水价比较稳定。

2.英国

英国（不包括苏格兰）的城市水务改革以建立监管体系和产权变革为中心，英国模式是完全私有化的水务市场模式，也是城市水务监管体制最为科学和完善的体系。英国为了保障城市水务私有化的进行，在全面推进私有化改革之前，花费了10多年的时间来建立法律和制度的保障，包括有关的立法、独立监管机构的建立、公众参与体系的完善等是英国私有化模式得以有效实施的前提。

英国模式的监管权限属于中央，建立了全国统一的独立监管体系，成为私有体制下重要的监管特征。由于市场准入竞争相对缺乏，政府强化了对成本的控制和管理，建立了成本绩效平台这一有效的成本管理体系，以及激励性水价管理体系。英国城市水务模式不仅是产权的私有化改革，更重要的是由于私有化背景而完善和强化了过程监管体系。

除了公众和机构投资者外，在城市水务民营化改革的前5年，英国政府虽然已经从城市水务服务的提供者转变为行业监管者，但是出于对城市水务行业特殊性的考虑，仍持有上市城市水务企业少量“金股”，防止个别投资者掌控企业股权或出现针对10家流域性大型上市城市水务企业的恶意收购行为，避免行业垄断，保证城市水务服务的安全性和稳定性。1995年1月，在上市供排水企业稳定运行了5年后，政府正式撤出了其在企业中的“金股”，仅以行业监管者的身份对城市水务行业实施监管。

英格兰和威尔士水务市场经济监管体系的设计原则是：

（1）城市水务设施私有化，由私营企业拥有资产。

（2）区域颁发为期25年的特许经营许可证。

（3）OFWAT（英国水务办公室）以5年为周期设定价格限。

（4）监管的目的是确保合同的长期稳定性。

（5）允许企业通过自身努力获取高额回报，促使企业有强烈意愿改进绩效。

（6）通过每年的严格审计逐步降低水价。

（7）在市场竞争失效的情况下运用过程竞争、比较竞争提高效率。

经济监管主要由OFWAT负责，其具体职能包括下列主要内容：

（1）设定价格限，包括每个价格周期的回顾审计、价格限的制定方法和咨询修改等工作。

（2）提高效率，OFWAT每年对企业进行绩效评价，为每个企业设定具体的K值，促使绩效差的企业必须努力改善经营状况，否则将亏本；另外允许绩效好的企业获得更高的利润，推动全行业的技术进步和管理革新，提高效率。

（3）运营监管，审计企业每年提交的详尽运营报告，并每年向社会公布4份报告，包括水业服务质量、供水安全性、企业财务状况、供水和污水处理成本及效率。

（4）市场准入监管，为欲进入市场的企业提供指引和进行审查。

（5）特许经营合同履行监管，特许经营合同明确规定了双方的权利和义务，当企业违反有关条款时，从2005年4月起OFWAT可以对企业处以相当于营业额10%的罚款，并强制企业纠正，OFWAT还可以与企业协议解除特许合同，如果企业不同意，OFWAT可以向竞争委员会提交动议。

（6）保护消费者权益，OFWAT有义务保障残疾、退休、低收入、居所远离市区等弱势群体的权益。

（7）审批收费方案，包括缴费标准、缴费时间、缴费方式等。

（8）会计监管，确保企业主辅分离，辅业的开支或经营风险不得转嫁到城市水务客户头上，另外对卖地收益等进行重点监管。

（9）环境效益监管，就企业经营活动对环境、自然生态、动植物、地理、地质等造成的影响进行评估和监管。

（10）持续发展，要求企业实施可持续发展策略。

（11）社会承诺监管，监管企业在服务指标、客户约见、回应咨询、处理停水等方面所做承诺的履行情况，并处理消费者因企业违反承诺的索赔要求。

（12）仲裁投诉，一般客户投诉由企业自己解决，也可以借助城市水务之声组织解决，如难以达成一致，则由OFWAT仲裁。

（13）促进竞争，在行业内营造竞争环境，提高效率。

英国水价的制定完全按市场经济规律运作，由于降水丰沛，且年内分配比较均匀，水价（包括居民生活、工业和农业灌溉用水）制定是在充分考虑用户承受能力的基础上，完全按市场经济条件下的投入产出模式进行运作的，以确保收回成本并有适度盈余。国家只是对水价制定设定一个价格上限，进行宏观调控。这种完全成本定价模式下的水费，由水资源费和供水系统的服务费用构成，后者包括供水水费、排污费、地面排水费和环境服务费。

3.法国

法国的城市水务改革保留了产权层面的最终公有，是典型特许经营模式。法国的大部分城市供排水设施的所有权为政府，由市长、镇长负责监管。政府通过出让“特许经营权”的方式将供水排水设施的建设、运营权交给私人公司管理，以签订合同的形式实现，只要是合同规定的或授予的权力都受法律保护。通常使用两种形式的合同，即出租合同和转让合同。出租合同：市政府负责投资建设城市供排水设施，只把设施运行部分委托给私人供水企业，由私人供水企业向用水户收取水费，但水费的一部分要返回给市政府，作为技术改造费用和供水费用的资金补充。转让合同：由私人公司修建供排水设施并负责运行，通过向用户收取水费偿还投资，当合同期满后，将供排水设施及供排水网交给市政府。为强化准入监管，目前合同期限有进一步缩短的趋势。

由于资产属于政府，企业投资责任小，担负的风险也小。政府监管成本也会较低，但政府的投资责任相对较大。法国城市水务经营市场是由几大城市水务集团在有序竞争中分享，从而保障了竞争的层次和质量。

水价政策的制定是在国家宏观指导下，采取谨慎而又民主的对话方式及水价听证会制度，通过协商确定水费和污染税费的标准，并由水管理局向用户负责收取。法国工业化和城市化程度极高，水资源丰富，且开发利用程度高，国家财政具备较大的财力来调控水价或对农业用水给予补贴支持。其水价的确定原则要求补偿所有的经营成本和大部分的投资成本，且水价中包括水资源费和污水费等，实行的是水价和税费相结合的制度。

4.日本

日本的水资源管理体制实行的是分散协调的管理模式，如何让这种多龙管水得以有序进行，日本的水资源管理体制有着下列几方面的经验。

（1）水资源管理法制化。日本虽没有统一的水行政管理机构，水行政职能按服务隶属为中央五个涉水部门，水资源管理由不同部门负责，但是日本的水资源管理井然有序，这归功于完善的水法规体系。正是由于有健全的水资源管理法规体系，有效地协调了政府各个管水部门的职能，促进了以水资源为核心的水利事业与日本国民经济的协调发展。

（2）水资源开发利用系统化。日本的水资源供需矛盾日益突出，随着经济的高速增长和都市人口的急剧增加，生活与工业、农业用水需求量明显增大，形成了严重的水量不足状况。为解决这一状况，日本采取了一系列措施来系统地开发利用水资源。如对现有水资源开发有严格的规划，将必要的水系定为水资源开发水系；在节约用水方面大力推广了节水器具的使用，提高了水的有效利用率；将中水利用作为在枯水期缓解水资源供需矛盾的重要措施；把海水淡化作为本国水资源开发目标之一。

（3）工程管理与经营分开。这是日本水资源管理的一大特色，工程管理者只管工程的维护、调度等，而管理费由国家按预算拨给。而供水等则由工程建设出资的受益者（指经营生活用水或工业用水的供水公司）经营，因此当遇到大旱，水利设施不足时，不会出现居民或工厂不交水费的问题，而完全由水的经营者依合同按期付款，此举即供水的商业风险由水的经营者承担。

5.德国

德国水务市场监管具体涉及下列几个方面。

（1）地方自治机构角色的转变。私有化的浪潮引发了地方自治机构的体制变革。作为地方政治和行政主体以及地区统一体的地方自治机构为了应对私有化的趋势，必须进行多方面的体制革新，尤其是地方自治机构和其他自治组织的关系必须重新定位。在体制改革中有两种对立的趋势：一种为地方机关不再负责城市水务公共服务的提供，而把这项任务委托给私人，其后果是对公共利益保护的控制力减弱；另一种趋势是，重新加强地方自治机关的政治性，即把地方机关的工作重点转移到对公共服务供给的调控和控制上，这样也能避免地方机关在公共利益维护和经济赢利两个目标之间的冲突。

（2）市场准入监管。地区自治机构的企业的经济活动受到地方政府法规的限制。地方政府法规规定了“地方性原则”（地方企业只允许在地方行政区域内从事经营活动）和经济措施的适当范围原则。这些原则的指导思想是使私人企业能获得与地方公法企业公平同等的竞争条件，同时避免地方企业进入陌生领域后的经济风险。但在实际上，已经有很多地方企业突破了地方性原则的限制，而将经营范围扩大到其他地区乃至国外。因此，也有人认为地区性原则是进一步私有化的阻力，应该予以改变。

（3）投资监管。在投资方面，目前还缺乏地方和专业界共同认可的关于供水的固定资产维修、保养、更新、扩建和返还的基本原则，这些基本原则是基础设施持续发展的前提。

（4）价格监管。在定价方面，一般认为，水价是一种政治价格，所以常会出现定价过程中各种目的之间的冲突。例如，定价的总体经济标准和社会容忍性、可接纳性等之间的矛盾。如何加强地方政府在合同订立过程中的谈判实力，以保证政治目的的实现。水价还存在着受到垄断协议影响的风险。各州由于人力资源紧张，有时也不能很好地行使价格监督职权，而且参考定价不完全适合某一确定的供水服务情况。另外还需考虑，保护环境的措施和贡献是否以及在多大程度上也作为定价的参考因素。公认的是，对于定价和确定供水服务的条件应由地方政府和城市水务企业共同决定。

（5）服务质量监管。联邦饮用水条例（2001年5月21日修订）对于供水服务的质量做了详细规定。该条例从微生物、化学、物理等方面规定了大约50个参数指标。同时规定了最小化原则，即饮用水中的对水净化和水质有不利影响的化学物质的含量应尽可能的低，只要现有科学技术能够达到，且花费的清洁成本能够承受，则此类化学物质的含量必须降到最低。城市水务服务如果不符合以上参数标准或原则，则受到违法秩序的处罚或严重时受到刑罚。饮用水必须是无病菌的、可饮用的、纯净的。下列技术规定保证了在取水、制水和配水过程中满足上述基本要求：DIN2000、DVGW、CEN、ISO。例如DIN就详细规定了饮用水和计划、建设、运营和养护水设施的技术标准。

二、中国水务市场现状

（一）水务市场组织结构及发展

1.水务市场组织结构

长期以来，我国一直把供水排水作为公益性事业，由政府统一管理。城市水务基础设施建设主要由国家投资，地方政府直接负责经营管理。当前，在我国水务市场化改革过程中逐步引入市场机制，城市供水、排水及污水处理环节不同程度的开放吸引了众多市场主体进入该行业，这在一定程度上改变了政府独家垄断的局面。统计显示，全国城市水务系统已有自来水厂和污水处理厂2485个，自来水日供水能力6623万t，污水日处理能力1463万t。但是由于水的特殊属性和城市水务行业的自然垄断性，我国水务市场仍然有明显的垄断特征。

2.水务市场发展

从1990年开始，我国城市水务的市场化改革开始起步，首先是大规模的公司化改造，一大批国有资产通过出售、合资和合作的方式，进行了股份制重组。随着《市政公用行业市场化改革意见》（以下简称《意见》）和《市政公用行业特许经营办法》（以下简称《办法》）的出台，我国城市水务的市场化进入到了特许经营阶段。在这一阶段中，政府通过招标的方式，与特许公司签订定期服务合同。以合同的方式规范企业的行为和实现政府的公共目标。成都、沈阳和上海等城市的城市水务产业的调查表明，各省市都相继出台了具体实施办法，对于推动城市水务的市场化进程起到了积极作用。但实施过程中，矛盾重重，包括政府滥用权力、缺位、被管制公司非效率化等问题。实质上反映了两个方面的事实：①特许经营权实施在什么范围内有效，在什么范围内缺乏效率；②围绕着特许经营权机制实施，政府的管制体制应该如何去适应。

在水务市场化程度不高的大环境下，城市水务运营基本沿革了原有的政府主导管理体制，绝大部分从属于投资主体或国有资产所有单位。在国有的城市水务企事业里，运营管理直接由城市水务企事业承担；在市场化的项目中，则区分已建项目和新建项目，已建项目市场化后一般不改变原有运营团队的主体，新建项目则隶属于投资主体，由投资商自建自管。

从全国范围来看，可以区分为下列4种运营类型。

（1）国有城市水务企业直接运营管理，目前国内大部分城市的城市水务企业仍属于国有企业的性质，供水公司、排水企事业单位隶属上级政府主管部门或国有独资的资产管理公司，政府主导色彩浓，为垂直化管理模式，各地之间的横行联系不紧密，市场总体非常分散。

（2）大型城市水务企业改制成立了较规范的城市水务集团公司，例如重庆、武汉、沈阳等，并对周边地区的小型城市水务企业开始整合，其运营管理由原城市水务企业管理团队继续承担。

（3）一些全国性城市水务投资公司和国外企业进入掌控的城市水务企业，但是，基本由当地的运营管理团队负责运营，各地项目基本各自为政，尚未形成高效的运营平台。

（4）其他一些地方性投资商进入的城市水务项目一般由投资商自建自管，市场更为分散。

总括来说，目前我国城市水务的运营管理隶属于多样的投资主体，呈现出极其分散、地区割裂的特点。

3.水务市场化改革

我国水务市场化改革是在借鉴发达国家城市水务发展经验，在各地城市水务系统试点探索和政府积极推动下进行的。各地在推进水务市场化改革中经历了下列几个主要阶段。

（1）以城市水务建设项目招商引资为代表，20世纪80年代末期开始了城市第一阶段城市水务投资改革。城市政府通过直接或间接担保，获得政府间贷款或国际金融组织贷款。在这一轮引资中涉及了主要大城市的100多个项目，但引资未涉及产权关系。

（2）在中央禁止城市政府参与担保等直接融资行为之后，20世纪90年代中期开始了第二阶段投资探索。外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水厂项目（基本不包括城市管网），同样回避了产权关系的明晰问题，只是明确了投资回报。

（3）20世纪90年代后期开始以BOT方式为代表的第三阶段改革探索，BOT针对单个新建项目（主要是水厂项目），放开了一定期限的有限产权，实现了项目的有效融资，但回避了城市水业原有资产的产权处置。

（4）随着城市水务企业改制的全面展开，政府公共管理职能与资产出资人职能的分离，城市水务企业的产权改革真正拉开了帷幕。上海、深圳、三亚等城市水务企业的部分股权转让，标志着城市水务行业市场化进入了产权制度改革阶段。

2005年是我国城市水务企业进行改革改制的一个高潮年，改制、并购、一体化等等在全国各地风起云涌。综观2005年，随着国家对于市政公用行业改革改制政策的明朗化，各地不少政府出台了法律化的相关政策，政府对市政行业企业的市场化持开放态度，并加大了鼓励和支持城市水务企业市场化改革改制的力度。国家也将水价改革作为2005年的三大价格改革之一。2006年我国水务市场正逐步开放，实行特许经营和加强政府监管的总体部署框架。国务院《推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》等文件出台后，将合理调整城市供水价格和污水处理费征收标准，确保企业的正常运行和合理赢利。

城市水务改革中出现的主要问题：

（1）对城市水务公益性与经营性领域界定不清，部分地区存在把政府责任也推给市场。

（2）合理的水价形成机制尚未建立，水价改革不到位，难以支撑水务市场化的快速发展。

（3）在推进水务市场化进程中政府职能界定不清，监管力度不够。

（4）缺乏水务市场化改革的宏观规划和配套政策。

4.水务市场运营模式的发展

（1）集团化模式，通过改制组建供排水集团公司，以资本运作实现城市水务企业外向型规模拓展和管理、经营、技术、综合服务水平的提高。深圳市城市水务局于2001年12月将污水处理厂及排水管网30多亿元资产整体并入自来水集团公司，组建了我国首家资产达60亿元的大型城市水务集团。

（2）建管分离模式，这种模式的特点是在供水和排水服务方面，打破了垄断，形成区域性竞争，但只适用于特大型城市。2000年12月，上海市城市水务局进行城市水务运营体制改革，在原上海市排水公司的基础上，实行投资、建设、运营三分离，成立上海城市水务资产经营发展公司，上海城市排水公司，上海环境建设公司，上海城市排水市北、市中、市南运营公司等单位。

（3）BOT和TOT模式，BOT即建设、运营、移交。TOT即转让、经营、转让，政府投资建设的项目，在一定时期内有偿转让与非政府投资主体经营，政府回收资金用于新项目建设，并最终拥有项目所有权。北京桑德集团将BOT模式运用到城市给水及污水处理等工程项目中，每年承建20个城市污水处理厂或给水厂，2000年3月承接的北京肖家河污水处理厂就是按BOT模式操作的。

（4）多渠道筹资模式。苏州市城市水务局自2001年成立以来，将城市污水处理费由0.50元／t提高到1.15元／t，使得污水处理由政府投入的公益事业变成为微利的市场，吸引了各方面资金投入污水处理厂及管网建设。

（5）股份制上市公司模式。浙江省上市公司钱江水利开发股份有限公司（以下简称钱江水利），在取得杭州市赤山水厂30年经营权基础上，提高供水市场占有率，逐步向原水、供水、污水处理的城市水务产业链拓展。

（6）区域收购模式。北京市自来水集团公司实施低成本扩张，投资1.93亿元，先后购并了延庆、密云、怀柔、房山自来水公司，拓展了供水领域，总资产增加了3亿元，日增供水能力15.3万m³，供水管线增加504km，销售收入增长5500万元。

（7）引进外资组建新公司模式。2002年5月23日，上海城市水务资产公司与法国通用城市水务公司正式签订了自来水浦东公司50%股权的转让合同，法国威望迪通用城市水务公司以23亿元成为合作伙伴，组建了全国供水行业第一家中外双方共同投资、共同经营、共担风险、共享经营成本，不设固定回报的城市水务合资公司。

（8）出让部分股权，引入战略投资者模式。2003年11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团、首创威水投资公司正式签约，转让深圳城市水务集团45%的股权，引进资金4亿美元，这个合同在世界水行业并购中排名第二，在中国所有企业并购中排名第一。

（9）资产整体转让模式。浙江上市公司钱江水利整体收购舟山自来水公司。通过清产核资，原舟山自来水公司全部资产21100元由钱江水利一次性交付，舟山市政府又以国资管理部门的名义，把其中的3400万元投资参股。新的合资企业注册资本24500万元，钱江水利占86.12%，舟山国资部门占13.88%，由钱江水利控股。

（10）以存量换增量模式。宿迁市城市水务局对该市自来水公司实施产权制度改革，对其进行资产评估，依照国家和省市有关产权制度改革的法律法规和改制程序，依法对企业进行产权置换，对外转让自来水公司全部国有净资产产权、50年土地使用权和50年特许经营权，成交价3800万元。市政府将中运河和古黄河沿岸的28890亩国有土地确权给城市水务投资公司后，经评估作为资本金注入宿迁市城市水务建设投资有限责任公司，用作贷款抵押，靠拍卖土地和土地经营升值。目前已售出地块到账资金4100万元，形成“综合整治—创优环境—提升地价—开发经营—回笼资金”的良性循环机制。

2005年，建设部队全国的水务市场改革进行调查，全国总共上报了270个供水项目，总资产761.7亿元，总供水能力7679万t/d，总用水人口10491万人，其中，明确为改制或市场化改革的项目为152个，国有独资5个，股权转让66个，合资合作41个，私营15个，BOT项目5个，TOT项目2个。污水项目共287个，其中项目总资产达450亿元，涉及污水处理能力3294万t/d，其中，股权转让15个，国有独资27个，合资合作17个，私营15个，BOT项目100个，TOT项目19个，可以看到污水领域的主导方式为BOT或TOT模式。

中国水业的投资模式的演变有下列几个特点。

（1）从时间上看，水业的投资模式从完全的政府投资及单一的国有独资形式向其他的5种形式转变与中国的改革开放和城市化进程是一致的。这说明投资模式的演变是内在的要求也是外部环境变化的结果，是历史的必然。

（2）从地域上看，市场化改革在全国供水行业中的比例仍较小，而且各地的发展情况不一，差异性明显，各具特色。直辖市地区资金相对充足，以政府投资为主，由于其核心地位和国企的规模较大，政府对改革较谨慎，国企改革步子较慢，市场化以大项目为主。相比较而言，东北地区的步子也较慢，而且改革的项目多为中小项目。造成这种现象的原因主要是东北老工业基地，城市化程度高，城市水务企业机构臃肿，设施老化，改革难度大，同时，经济较落后，制约了市场化的进程。中西部地区，由于资金短缺，地方政府改革力度较大，这个地区的城市水务企业普遍亏损，可持续运营能力差，该片地区在改革开放后有大批的供水项目整体转让。沿海地区，由于有良好的经济条件和市场发育，对社会投资较有吸引力，其供水行业的改革也走在全国的前列。

（3）从供水和污水两个不同领域来看，由于供水行业的管网投入相对较小，水价较高，通过加强管理，投资可以获得合理回报，加上供水是一个与千家万户密切联系的系统工程，BOT或TOT模式进行单厂运营都有较大的缺陷，因此，在供水领域的投资模式改革以股权转让和合营形式为主。在污水领域，由于污水管网的投资巨大，污水费的开征较晚，收费低，难于维持全部污水系统的运营，同时，污水处理厂的运行相对可以在一个封闭的系统里进行，因此，污水项目投资的模式改革多以BOT或TOT的模式进行。

（二）市场竞争（投资）

1.国外投资

国外城市水务集团纷纷到我国投资城市水务，它们依靠雄厚的资本，先进的技术和管理经验在我国水务市场竞争中占有优势。目前，国内已有沈阳、天津、重庆、南昌、郑州、上海、北京等10多个城市出现了“洋城市水务”，以全球最大的3家城市水务公司有威立雅水务集团公司、苏伊士里昂城市水务集团、泰晤士城市水务公司为代表的“洋城市水务”已将我国作为其全球市场的重要部分，以特许经营、BOT模式、TOT模式、控股、合作等投资方式进入我国水务市场。

“十五”期间，我国政府提出国有资产要退出城市水务行业，鼓励非国有资金进入城市水务业，我国加入WTO以后，城市水务业的开放又进入了一个新的阶段。我国各地开放水务市场的步伐在不断加快，外资进入提速，威立雅水务集团公司、法国苏伊士里昂城市水务集团、英国泰晤士城市水务公司、法国通用城市水务等国际城市水务都已大规模进入我国。此外，英国安格利安城市水务公司、国泰国际集团、麦克唐纳水与环境公司也相当活跃。当前外资在我国投资的主要模式有两种：一种是成立中外合作公司，建设、经营新的水厂或污水治理厂；另一种是直接购并，外资收购原有水厂的部分股份，对水厂进行改造和运营。以合资形式来共同经营、共担风险和收益是符合市场规律和国际惯例的，这成为城市水务业吸引外资的主流。

2.国内投资

众多国内公司争相投资城市水务行业。以城市水务为主业的上市公司如原水股份、武汉控股、南海发展、钱江水利、创业环保及首创股份等选择了明晰城市水务主业并谋求做大做强的发展战略。如钱江水利将重点资产剥离专注于城市水务；原水股份赤资逾16亿元向上海市城市排水有限公司购买上海河流污水治理一期工程资产。投资城市水务产业的上市公司也在逐渐增加，2003年以来，以巨资投资城市水务的上市公司就有北京首创股份有限公司、苏州新区高新技术产业股份有限公司、重庆国际实业投资股份有限公司、天津泰达股份有限公司等近10家。山东唯一的高校上市公司山大华特也把发展重点定位在我国的水务市场，2003年在潍坊签约了第一个供水排水和管网一体化项目，合作成立一家城市水务公司。

随着我国公用基础设施对多元资本的开放，我国城市水务资本市场尤其是民营资本将发挥日益重要的作用。对非公有资本进入基础设施、公用事业及其他行业和领域限制的取消以及《关于加快市政公用商业市场化进程的意见》出台为民营企业进入城市水务业消除了政策障碍。21世纪初，民营资本开始大举进入水务市场，利用其机制灵活的优势，一直活跃在中小城镇的城市水务项目上，抢占大资本和大集团无暇顾及的规模较小的水务市场。2003年，北京、深圳、西宁、大连、武汉等城市的多个污水治理和自来水项目向社会公开招标，提出了“谁投资谁受益”的原则，这对民营企业来说意味着城市水务业正以前所未有的程度开放。

（三）水价

长期以来，我国城市水务产业一直充当政府部门的角色，被视为市政公用事业，实行的是低水价的福利性政策，在经营形式上形成“低水价+亏损+财政补贴”的模式。一方面，由于水价和排污费过低，不能弥补城市水务企业的经营成本，行业普遍亏损，缺乏建设和发展资金，制约了城市水务现代企业制度的建立；另一方面，水价过低，难以实现投资回收和正常盈利，影响了投资者的积极性，不利于吸收社会资本。水价始终是城市水务企业经营和资产重组的核心问题，水价改革就成为行业改善盈利水平和吸引资本进入的关键因素。2002年，国家计委、水利部等五部委颁发的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》的规定，省（自治区、直辖市）以上城市在2003年年底前，其他城市在2005年年底前实行居民生活用水阶梯式计量水价；各地要对非居民用水实行计划用水和定额用水管理，拓展水价上调空间。2003年7月，经国务院审批通过的《水利工程供水价格管理办法》，首次将水利工程供水纳入商品管理范畴。

城市供水价格改革：

（1）定价原则。制定城市供水价格应遵循补偿成本、合进收益、节约用水、公平负担的原则。

（2）分类定价。城市供水价格是指城市供水企业通过一定的工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后供给用户使用的商品水价格。城市供水实行分类水价，根据性质可分为：①居民生活用水；②工业用水；③行政事业用水；④经营服务用水；⑤特种用水等五类。

（3）价格构成。城市供水价格由：①供水成本；②费用；③税金；④利润构成。城市供水成本是指供水生产过程中发生的源水费、电费、原材料、资产折旧、修理费、直接工程、水质检测和监测费以及其他应计入供水成本的直接费用；费用是指组织和管理供水生产经营所发生的销售费用、管理费用和财务费用；税金是指供水企业应缴纳的税金；城市供水价格中的利润，按净资产利润率核定；输水、配水等环节中的水量损失可合理的计入成本；污水处理成本按管理体制单独核算。

（4）计价方式。城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价，容量水价用于补偿供水的固定资产成本，计量水价用于补偿供水的运营成本。

《城市供水价格管理办法》明确了水价分类与构成、水价制定原则与计价方式、水价申报与审批、水价执行与监督。与上述国家发布的一系列指导城市水价改革的文件，以及《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建综〔2000〕118号文）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号文），这些都有力地推进了城市水价依法改革的步伐，打破了城市水价与成本倒挂，长期呆滞的被动局面。

《排污费征收使用管理办法》规定了建立排污收费和污水处理收费制度，规定排污费按排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计征（见前面论述）。并且，全国以有200多个城市开征了污水处理费，其中，北京、上海、天津、重庆、山东、河北、内蒙古、辽宁、江苏、广东、四川、新疆等省（自治区、直辖市）规定了所有城市开征收污水处理费。

（四）城市水务产业政府规制

1.规制目标和内容

我国城市水务产业的政府规制总体目标主要有两方面：一是在政府的有效规制之下城市水务产业能够持续健康发展；二是确保城市水务产业的公益性，用最低的生产成本向人们提供足够的合格水。

我国城市水务产业的政府规制内容包括城市水务产业的发展模式、城市水务产业规制法规和制度的制定、对水质、服务、成本和价格的规制以及对政府规制行政行为的司法审查和对行政相对人的权利救济。

2.规制文献

（1）基本法。1988年1月28日，新中国成立后第一部规范水事活动的基本法《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）。《水法》的颁布实施是水利法治建设中具有里程碑意义的重大事件，标志着水利管理步入了新的依法治水的新时期。

《水法》是国家根据社会与经济发展的现状和预期制定的，旨在调整人们在开发、利用、节约、保护和管理水资源的过程中所发生的各种社会关系的规范性法律文件。

（2）价格规制文献。1998年为进一步规范城市供水价格，国家计委和建设部制定了《城市供水价格管理办法》；2003年7月，经国务院审批通过的《水利工程供水价格管理办法》，首次将水利工程供水纳入商品管理范畴。该办法为健全水利工程供水价格形成机制，规范水利工程供水价格管理，保护和合理利用水资源，促进节约用水，保障水利事业的健康发展，提供了标准。

（3）环境规制文献。《中华人民共和国防洪法》于1997年8月29日经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，1997年8月29日中华人民共和国主席令第88号公布，自1998年1月1日起施行。它是我国防治洪水工作的基本法律，是调整防治洪水活动中各种社会关系的强制性法律。

《中华人民共和国水土保持法》于1957年国务院颁布实施《水土保持暂行纲要》，首次以行政法规的形式规范水土保持工作。1991年6月29日经第七届全国人大常委会第二十次会议通过。于2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订通过，自2011年3月1日起施行。《中华人民共和国水土保持法》从水土保持规划、水土流失预防和治理、水土保持监测和监督等方面对当前水土保持工作中遇到的新问题给出了司法解释。

《中华人民共和国水污染防治法》于2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过，自2008年6月1日起施行。这部法律的第一条明确规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”这一规定即明确了这部法律有这样几个立法目的，其一是为了防治水污染；其二是为了保护和改善环境；其三是为了保障饮用水安全；其四是促进经济社会全面协调可持续发展。

（4）技术规制文献。自新中国成立至今，我国主要是在水质、水量及水压检测方面出台了一系列技术规范。如地下水检测规范、水工建筑物测流规范、降水观测规范、堰槽测流规范、河流泥沙颗粒分析规程等。

（5）进退规制文献。《市政公用事业特许经营管理办法》于2004年2月24日经第29次部常务会议讨论通过并颁布，自2004年5月1日起施行。该办法为城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营提供了法律依据；《取水许可制度实施办法》于1993年6月11日国务院第五次常务会议通过，1993年8月1日中华人民共和国国务院令第119号发布，自1993年9月1日起实施。该办法为加强水资源管理，节约用水，促进水资源合理开发利用提供了法律依据。《取水许可和水资源费征收管理条例》于2006年1月24日国务院第123次常务会议通过，自2006年4月15日起施行。

（6）水利项目建设基金与水资源费管理文献。财政部、水利部于2000年1月13日颁发《水利基本建设资金管理办法》，该办法对水利工程建设资金的筹措、运用及基金管理作了详细的说明；财政部于2011年3月30日颁布了《中央分成水资源费使用管理暂行办法》，该办法对各级水利部门收取的水资源费管理与使用作了详细的说明；财政部、水利部于2005年7月25日颁布了《中央财政小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金管理试点办法》，该办法对中央财政支持的小型农田水利工程建设资金管理作了详细说明。

3.规制组织体系

我国以城市水务统一管理为重要特征的城市水务管理体制改革进入了一个全新的发展阶段。截至2004年10月底，全国成立城市水务局和由水利局承担城市水务统一管理职责的县级以上行政区1251个，占全国县级以上行政区总数的53%。目前，全国已成立各级城市水务局950个，占全国县级以上行政区总数的40%：由水利局承担城市水务统一管理职责的单位301个，占全国县级以上行政区总数的13%。

目前我国涉水管理部门主要有水利、水文、城建、环保、财政、物价、卫生防疫和农业等部门。

水利部门负责水资源管理，其管理内容是相关水利工程设施、地表水和地下水的管理及对水污染的监督。

水文部门承担流域水文水资源水质水量的调查、评价、研究和分析计算；承担流域内有关大型水利工程规划阶段的水资源论证工作；承担流域内有关水利水电工程水文设计成果的审查；负责流域水文基建规划和国家投资水文项目的建设与管理。

环保部门在水管理方面主要负责水污染的检测和管理，并发布环境检测信息，对水环境污染有处罚权。

建设部门在水环境管理方面主要负责公共供排水系统的规划、建设与运营，污水处理设施的建设与运营。

财政部门在水管理方面主要负责水利项目建设投融资及基金管理，水资源费的收取办法及管理等。

卫生防疫部门主要负责饮用水水质的检测与监督。

物价管理部门主要负责供排水定价、排污费标准核定等。

农业部门主要负责农业养殖污染、种植污染的管理监督。