全面推进农村水电增效扩容改造的调研报告

胡四一

（2013年7月）

按照中央关于深入基层开展调查研究的部署和水利部党组的要求，2013年6月24—29日，我和水利部农村水电及电气化发展局的同志，到广东、陕西等省对农村水电增效扩容改造试点和全面推进工作进行了专题调研。通过实地调研，并结合各地试点总结和全面推进省级实施方案，在总结了农村水电增效扩容改造总体进展、试点成效的基础上，分析了存在的问题，提出了全面推进农村水电增效扩容改造的工作建议。

一、增效扩容改造试点成效显著

按照2011年中央一号文件精神和国务院节能减排工作总体部署，财政部、水利部2011—2012年在浙江、重庆、湖北、湖南、广西、陕西等6省（自治区、直辖市）开展了农村水电增效扩容改造试点。试点工作达到了预期目标，取得了显著成效，得到国务院领导同志的充分肯定。试点实践表明，对老旧农村水电站进行增效扩容改造，不仅能消除安全隐患，提高水能资源利用效率，促进节能减排，还能改善河流生态，惠及当地群众和地方发展，是一项投资少见效快、一举多得、利国惠民的德政工程和民生工程。

（一）提升发电能力，节能减排成效明显

在增效扩容改造中，各地广泛采用新技术、新材料、新工艺和新设备，实现了电站设备设施的升级换代，自动化、信息化和现代化水平全面提高，能效和发电能力大幅度提升。陕西35个试点项目改造后机组综合效率平均提高了18%；调研组实地考察的陕西省宁强县二郎坝水电站，通过改造新建了梯级调度中心，实现了3座梯级电站集中优化调度，每年可增加发电量800多万千瓦时。湖北省通山县九宫梯级电站由7级8站组成，试点时全部纳入改造范围，建设了梯级调度中心，实现了自动化远程调度，水能资源综合利用效率提高了20%以上。6个试点省（自治区、直辖市）用不到两年的时间，完成了733座试点农村水电站的增效扩容改造，改造后这些水电站装机容量从86.8万千瓦增加到114.6万千瓦，增长32%；年发电量从27.2亿千瓦时增加到41.3亿千瓦时，增长52%；巩固和新增的发电量相当于每年节约标准煤140万吨，减少二氧化碳排放350万吨，有力地促进了节能减排。

（二）消除安全隐患，提升综合利用功能

1995年前建成的老旧农村水电站经过多年运行，设施设备落后老化，存在安全隐患。通过改造更新了机电设备，促进了安全生产；加固了水工设施，消除了安全隐患；通过改造挡水、泄水和输水系统，巩固和恢复水库库容14.7亿立方米，农村水电站的防洪、灌溉和供水等综合利用功能得到提升。调研组实地考察的陕西省石门水库河东、河西电站建成于20世纪70年代，其发电尾水灌溉石门灌区51.5万亩农田，电站改造后消除了安全生产隐患，增加的收入用于灌区改造和维护，提高了灌溉的稳定性和保证率。广西桂林市青狮潭电站是1969年投产的具有综合利用功能的老电站，发电尾水是向漓江补水和桂林两县五区农田灌溉的唯一通道，通过改造实现了机组稳定运行，增加了过流能力，35万亩农田灌溉和每年1亿立方米的漓江补水得到了有效保障。

（三）保证生态流量，有效改善河流生态

按照水利部、财政部有关要求，各地在增效扩容改造中通过增设生态流量泄放设施，优化水电站调度，采取积极有效的环保措施，改善了383条中小河流的生态环境。陕西专门出台了农村水电站保证最小下泄流量的文件，要求所有项目必须采取工程和非工程措施，增设无控制生态泄流孔，确保河流生态流量。陕西石泉县鹅项颈水电站，在改造中打通原先封堵的大坝施工孔洞、增设无控制泄流孔，并对原先废弃的灌溉管道进行扩改，确保按照常流量的10%下泄生态流量，河流生态环境得到明显改善。

（四）壮大集体经济，促进农村公益事业

试点项目中有181座农村集体所有制水电站，经过改造盘活和壮大了农村集体经济，改善了本地区农民生产生活条件，直接增加了农民收入和就业岗位。陕西石泉县鹅颈项电站改造中对灌溉管道进行了更换，向下游560余亩农田免费提供灌溉用水，对附近危桥进行改造加固，解决了4个村1600余户群众多年出行难的问题。浙江通过增效扩容改造，每年产生发电收益约2.08亿元，其中集体电站收益约4300万元。浙江省武义县上坊电站是上坊村集体经济的主要来源，运行20多年后老化严重，面临报废。通过改造，装机容量从200千瓦增加到720千瓦，年收入可从20多万元增加到60多万元，增强了该村公益事业发展的经济实力。

（五）创新投入机制，扩大内需促进就业

中央财政投入有效发挥了杠杆作用。农村水电增效扩容改造试点中央财政投入12亿多元，试点省（自治区、直辖市）按照1∶1或者1∶0.5的标准进行配套，两年累计安排10亿元，同时带动企业、金融机构等社会主体累计投入15亿元，为改造试点实施提供了资金保障。这些投资拉动了电站建设上下游相关产业发展，实现机电设备制造和安装产值约30亿元，创造了2万多个就业岗位，促进了电站周边地区经济发展。

（六）发挥政策合力，助推电站良性发展

6个试点省（自治区、直辖市）都出台了支持农村水电发展的政策措施。重庆市政府在水电项目建设用地、并网调度以及行政事业性收费等方面出台了一系列政策和措施，特别是对增效扩容项目新增电量由市财政按每千瓦时2分钱标准补助到2019年。试点省份都不同程度地提高了改造电站的上网电价，其中浙江每千瓦时提高了3分钱。各地还积极推进农村水电站定岗定员，实现减员增效。湖南酒埠江水电站分流43人到其他电站从事机电安装、代维代运工作。全面试点的重庆市476座电站改造前共有员工5278人，改造后分流1211人，每年可减少支出3600多万元，为改造后电站的良性发展创造了条件。

通过试点，一是形成了“政策集成、财政补助、省为主体、整体推进”和“统筹兼顾、能效优先、机电为主、综合改造”的工作思路；二是财政部、水利部先后出台资金管理、初步设计、机电设备选用、建设管理、项目验收、绩效评价等一系列管理办法和指导意见，形成了完整的政策体系；三是财政部、水利部与6省（自治区、直辖市）政府签订责任书，多次派出工作组进行督查指导，地方各级党委、政府高度重视，逐级分解落实工作责任，财政、水利等部门认真组织密切配合，强力推进试点，形成了完备的工作机制。这些试点经验和好的做法为全面推进农村水电增效扩容改造打下了良好的工作基础，将起到重要的指导和带动作用。

二、全面推进增效扩容改造需要关注的几个问题

农村水电增效扩容改造试点的探索和实践，取得了明显成效，但也有一些问题应引起高度重视，着力解决。

（一）电站改造与促进河流规划调整结合不够

原有河流水电开发规划受当时规划理念的影响，与当前注重生态和惠及民生的要求有较大差距，在实施过程中有的又超规划建设，导致河流生态环境和周边群众利益受到影响。在试点中各地主要精力都放在抓工程进度，确保完成试点任务上，对通过改造促进中小河流水能资源开发规划的调整完善重视不够，很少从流域角度调整完善农村水电站的规划布局，对流域生态环境保护也不够。

（二）农村水电上网电价支持政策不够

调研中各地普遍反映，虽然试点中各地都调整了农村水电上网电价，但仍是各类电能中最低的，甚至不足其他可再生能源上网电价的一半，普遍存在调价难、调价滞后等问题，国家要求“实现水电全额上网，同网同价”的政策得不到有效执行，既没有体现出国家鼓励可再生能源发展的政策导向，又严重制约了农村水电健康发展和良性运行，影响了农村水电服务“三农”的能力。

（三）国家补助形成的资产管理政策需要完善

《农村水电增效扩容改造财政补助资金管理暂行办法》对增效扩容改造财政补助资金形成的资产没有特别规定，各地均按照《企业财务通则》的规定作“增加资本公积或者实收资本”处理，由全体投资者共同享有。农村水电虽然具有很强的公益性，但发电毕竟属于经营性业务，国家补助形成的资产应有明确的界定，这也是目前增效扩容改造未扩大到民营电站的主要原因。

（四）个别省份试点项目调整幅度过大

由于准备时间短，试点中个别省份存在项目调整幅度过大的问题，其中重庆调减99个，调增212个；陕西调减6个，调增5个。国家审计署对农村水电增效扩容改造的专项审计中也提出了这个问题。

三、全面推进增效扩容改造的建议

根据2013年中央一号精神和国务院领导的指示，财政部、水利部决定继续采取中央财政补助的方式，全面推进农村水电增效扩容改造。从2013年起，用3年时间完成4000多座农村水电站改造任务，设备供货集中，有效施工期短，实施协调难度大。为此，建议加强以下几方面的工作。

（一）加强沟通协调，争取和完善两项政策

一是加强与国家发展改革委的协调，争取我部在国家发展改革委牵头制定水电价格形成机制改革方案中积极参与，按照同网同质同价原则，力促有利于农村水电发展电价机制的形成。二是加强与财政部的沟通协调，完善现有《农村水电增效扩容改造财政补助资金管理暂行办法》，制定国家补助资金形成固定资产及其收益的管理规定，使增效扩容改造更好地惠及民生。在此基础上，可探索将增效扩容改造扩大到民营电站。

（二）创新管理方式，协调处理好两个关系

一是按照新一届政府转变职能减少审批的要求，在全面推进农村水电增效扩容改造工作中，处理好中央与地方、政府与市场的关系，使政府管理“有形之手”与市场“无形之手”相协调。政府及部门的角色是制定政策、明确标准、资金补助、监督检查，要减少行政审批，符合条件的项目原则上应予纳入改造范围。地方负责项目的具体实施、配套资金落实及优惠政策出台，为地方项目改造和后期运营创造良好环境。还要发挥市场的资源配置作用，引导金融机构和社会力量对增效扩容改造项目给予支持。二是处理好项目改造与河流规划调整完善的关系，通过增效扩容改造，促进河流规划的调整完善，按照人与自然和谐、人与水和谐的生态文明理念，统筹好发电与防洪、灌溉、供水、生态等水资源综合利用，做好中小河流水能资源开发规划工作。

（三）确保实施效果，突出抓好五项工作

一要加强组织领导。各地应细化实施方案，完善协调机制、落实责任分工，明确具体措施，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。二要及时落实配套资金。各地水利部门要积极配合财政部门协调落实配套资金，并向贫困地区、惠农作用明显等项目适当倾斜，协助并督促项目单位落实自筹资金，确保改造资金及时足额到位。三要积极做好指导服务。要认真研判项目实施各阶段的工作重点和制约工期的主要因素，帮助项目单位制定科学的项目改造流程，指导做好施工组织、设备安装调试、项目法人验收和绩效评价等工作。四要加强监督检查。各级水利部门要会同财政部门加强监督检查，确保工程进度、质量和安全，加强财政资金管理，确保资金安全。五要做好绩效评价。按照财政部、水利部印发的《农村水电增效扩容改造绩效评价暂行办法》，各地要对改造工作组织、建设管理、资金管理、工程验收、改造效果及长效机制落实情况进行定性定量评价，并实行相应的奖惩。

针对审计提出的试点项目调整幅度过大等问题，水利部和财政部2013年4月召开了省级实施方案专家审查会，加大了审核把关力度，在对各地实施方案的批复中对项目调整作了严格规定，确保审计提出的问题得到整改落实。下一步还将重点加强对2013年未启动实施省份实施方案编制工作的指导，争取明年全部启动实施。

在全面推进农村水电增效扩容改造工作的同时，还要继续加强小水电代燃料和水电新农村电气化建设，切实加强农村水电安全监管和农村水能资源管理，推动农村水电科学发展再上新台阶。