北京市中小河流现状问题与对策
税朋勃
（北京市郊区水务事务中心 北京 100073）
【摘 要】 本文在中小河流调查的基础上，分析了中小河流的现状及存在的主要问题，并从中小河流的实际出发，按照建设“人文北京、科技北京、绿色北京”和中国特色世界城市对中小河流综合治理的迫切需求，有针对性地提出了综合规划、生态治理、加大投入、建立运行管护机制等对策措施，对建设生态、有水、安全的河流，推动绿色北京建设具有重要意义。
【关键词】 中小河流 现状问题 对策
1 中小河流概况
北京市现有中小河流共425条，长度6400多km，其中流域面积200km2以上的河流有35条，流域面积10～200km2的河流有390条。这些河流分属海河流域的永定河、潮白河、北运河、蓟运河和大清河五大水系。中小河流承担防洪排水、景观、水源等多种功能，是保障城市安全运行、服务社会经济发展的重要基础设施。
北京市水资源严重紧缺，多年平均年降雨量为585mm。1999年以来，北京市遭遇连续干旱，1999～2010年平均降雨量仅为477mm。受降雨影响，中小河流中有水河流仅占40%左右，多数河流常年无水。
近年来，围绕奥运会和国庆60周年水环境保障，对北护城河、转河、清洋河、亮马河、马草河、水衙沟等一批中小河流实施了综合治理，治理长度1300余km，在防洪排水、改善水环境、保障城市运行等方面发挥了重要作用。目前，全市尚有5000多km中小河流未经治理，部分中小河流存在防洪不达标、排水能力不足、水体黑臭、环境质量差等突出问题，严重影响首都防洪排水和区域生态环境安全。
2 中小河流现状问题分析
2.1 河流水环境问题分析
部分郊区中小河流已发展成为城市排水、排污河道。2009～2011年对部分重点中小河流的水质监测结果表明，所监测河流中大多数属于劣Ⅴ类，河流水体污染严重，现状水质黑臭，与周边居民的环境需求相差甚远，引起社会各界的高度关注和强烈反响，每年市民反映、媒体报道的河道水体黑臭事件多达数十起。
城乡结合部地区中小河流沿线垃圾倾倒、随意堆放、私接乱排现象严重，部分未经处理的污水直接排入河流，污水、垃圾成为河流污染的主要来源。北运河流域年污水排放总量为10.6亿m3，各类污染源COD年排放总量为8.72万t［1］，流域内农药和化肥使用量远远高于全国平均水平，农业面源污染也成为影响河流水体的另一重要因素。同时，北京市截污、治污工作相对滞后，农村地区污水收集处理基础设施尚不完善，污水处理率相对较低。目前，市区污水处理率达到95%，郊区污水处理率仅53%。
中小河流的水生态环境脆弱，景观单调。以往治理工作中片面强调防洪安全，大量采用了混凝土、浆砌石等硬质材料，割断了河坡的水、气交换，破坏河流生态结构和生物多样性，水生动植物等生物群落难以存活［3］。
2.2 河流水资源利用问题分析
1999年以来连续多年干旱，降雨时空分布不均，加之中水及再生水配套利用工程不完善，雨洪资源和再生水资源利用不足，部分中小河流常年断流，河流生态环境用水严重不足。2010年，全市污水排放量14.2亿m3，污水处理量11.5亿m3，再生水利用量仅为6.5亿m3，再生水利用空间还很大。
目前，除几大干流上有分洪工程、水资源利用工程可以实现跨流域调水，东南郊水网地区的中小河流实现互联互通外，其余中小河流之间缺乏必要的水系连通，水资源优化配置不足。同时，汛期城区下泄洪水量约2亿m3，对下游河道防汛造成很大压力。中小河流作为天然的蓄滞场所，在汛期充分控制拦蓄雨水方面仍有巨大潜力，可有效补充农业灌溉用水和回补地下水。
2.3 河流防洪减灾问题分析
永定河、北运河、潮白河等三大干流防洪减灾体系基本形成，防御洪水能力基本达标，但作为分支的中小河流治理仍显滞后，防洪标准偏低［2］。一方面，随着城市化进程加快，城近郊区原有的农田排灌沟渠转变成了承担城市排水和生态景观功能的城市中小河流，功能转变使得河道的行洪标准提高。同时，河道治理与道路等市政基础设施规划建设不同步，造成中小河流排水不畅。另一方面，部分中小河流未经治理或未实现规划治理，河道占地、砂石盗采、私搭乱建现象严重，行洪能力降低，河道断面不能满足行洪标准，对城乡防洪安全构成了严重威胁。近几年北京极端天气频繁发生，暴雨天气极易出现。一旦出现暴雨，部分河段易发生河水漫溢出槽，形成灾害。2011年的“6·23”和“7· 24”特大暴雨充分证明了这点。
2.4 管理机制问题分析
目前，中小河流尚未建立稳定的资金投入机制，治理与运行管护投入不足。中小河流治理资金主要以政府投入为主，吸引社会资金不足。河流治理工程拆迁任务重、资金量大，经常影响河流治理工程进展。中小河流管护经费不足，多数河流因缺乏必要的管护经费，垃圾清扫、打捞漂浮物等日常运行管护工作无法落实。
中小河流的运行管理体系不完善，普遍存在重建轻管、管护权属不清，管理理念创新不够、缺乏专业管护队伍等问题。特别是一些跨区县的中小河流，水环境管理问题更为突出。
缺乏有效的监督协调机制，河道治理牵扯垃圾、污水、环境、面源污染等多个方面，分别由环保、水务、市政、农委等多个部门进行管理，各自为政地开展工作，部门协调配合不够，影响了中小河流的治理。
3 中小河流治理对策
解决中小河流现状存在的问题，发挥中小河流的功能效益，实现中小河流的防洪达标、水体水质改善、景观环境优美，提高中小河流的生态服务价值，需要实施中小河流的综合治理。要坚持综合规划，河道治理要与流域综合治理、城市基础设施建设、土地开发利用、园林绿化等相统筹；要坚持综合治理，从单一河道治理向垃圾、污水、河道、环境同步治理转变；要坚持监管并重，建立河流长效管理机制，强化中小河流管理，实现“有水的河、生态的河、安全的河”。
3.1 统筹兼顾，坚持中小河流综合规划
随着经济社会的发展，中小河流的功能也在发生拓展和转变，除了原有的防洪保安、供排水外，景观环境、生态、服务经济发展等作用日益突出。中小河流功能从防洪排涝向提供良好生态环境转变，由服务城市安全向服务城市环境、城市规划建设转变，由传统治河向生态治河转变，由单一河道治理向流域综合治理转变。历史经验和发展规律证明，中小河流治理必须规划先行，规划是前提、是基础、是关键，河流规划得好才能建设的好，管理得好。因此，中小河流的规划要全面、要系统、要长远。一方面，河道治理规划与流域综合治理、城市基础设施建设、交通、土地开发利用、园林绿化等规划相衔接［5］。将河道及河滨带作为一个整体来考虑，纳入城市及河道整体规划，把河道用地与建设用地、道路用地等放在同等重要的位置。另一方面，河道治理规划要统筹考虑上下游、左右岸的关系，充分考虑河流沿线区域经济发展的需要，着眼长远。
3.2 多措并举，实施中小河流生态治理
（1）坚持中小河流的综合治理，从单一河道治理向垃圾、污水、河道、环境同步治理转变，提高河流对经济社会的服务功能。首先要对中小河流进行综合规划，实施疏浚拓宽、岸坡处理等工程措施，实现规划治理，确保河道排水基本达标，消除因河道排水不畅造成的重点区域积水问题，基本实现河道行洪安全。
（2）河流生态治理重点要对垃圾、污水等进行控制和治理，实施垃圾、污水、河道、面源污染等同步治理。①加快城乡污水处理设施建设，特别是公共排水管网未覆盖地区新建工程要同步配套建设污水处理和再生水利用设施，完善污水收集管网，提高出水水质和污水收集率。②研究出台河道垃圾管理工作意见，建立中小河流垃圾管理制度体系，建设河道垃圾分类收集—无公害处理—资源再利用系统，实现集中收集，无害化处理。③农业主管部门研究制定农田化肥农药控制管理意见，实行化肥和农药总量控制。④环保监督部门加强工业污染源执法监督，加大处罚力度，对拟建项目实行严格的环评审批制度，严格执行排污许可制度，确保各类工业污染源实现达标排放。
（3）建设生态水网，连通河流水系，实现水资源优化配置。加大再生水利用，建设引调水工程，充分利用现有水源条件补充河道用水，保持河道有水。发挥中小河流、沿河坑塘、低洼地等的滞蓄作用，充分利用雨水资源，连通河流水系，减轻河流汛期的防洪压力，营造优美河流水环境［4］。
（4）结合滨河森林公园和郊野公园建设，以河流治理为基础，进行河道绿化美化、营造景观水面，提升河流沿线环境品质，发挥植物繁育、生态修复、休闲娱乐等多种功能，打造沿河“休闲观光带”和“绿色产业带”，服务水岸经济发展和沿河市民；同时，改造河道单一断面为复式结构、浆砌石硬化护坡为水陆物质可交换的生态护岸，建设湿地，采取种植水生植物、安置生态浮床、放养鱼苗、设置太阳能增氧器等措施，促进河流水体循环，改善河流水质，预防和有效控制河水富营养化，恢复河流健康生命。
3.3 加大投入，推进中小河流综合治理
稳定的资金投入是加快实施中小河流治理、中小河流良性运行和发挥功能作用的重要保障。
（1）要加大财政转移支付资金和土地出让金等区县级资金投入力度，从城市维护费计提10%资金用于中小河道的治理工作。同时，市级加大固定资产投入及土地出让收益等市级资金支持中小河道治理的力度，并制定相关奖励政策，追加财政专项奖励资金。
（2）深入贯彻落实中央银行、发展和改革委员会、财政部等七部委联合发布的《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》要求，积极引入多元化投融资主体，采取BT、TOT项目融资方式，吸引社会资金优先支持中小河流治理，确保工程建设、拆迁和日常维护资金及时足额到位。
（3）加大治理后期管理维护资金的投入。制定河道管理维护定额标准，将河道运营管护资金纳入政府年度预算，确保运行维护资金足额到位，按相关标准做好河道运行维护工作。
3.4 建立机制，加强中小河流运行管理
中小河流的良性运行是巩固河道治理成果，发挥河道工程效益的根本，要探索建立中小河流运行管理的长效机制，将河道管护落到实处，常抓不懈。
（1）区县主责、部门联动。各区县政府是中小河道治理和管护的责任主体，负责项目前期、建设管理、工程验收与管理维护等工作，多渠道筹措资金，保证建设和管护资金及时足额到位。加强市区两级部门联动，建立科学高效的项目审批、工程建设、资金投入、建后管护、监督管理等机制。
（2）确权划界、属地管理。划定中小河流管理范围，明确管护主体，实行“属地化管理”。对河道两岸管辖范围内的土地确权划线，埋设标志。特别是对于跨区县中小河流，要根据确定的河道管理范围，落实管护责任。成立专业的河道管护队伍，做好河道垃圾清理、沿河绿化管护等管理工作。
（3）科学评价、监督考核。在河流水环境质量现状考核工作基础上，探索建立适合北京实际情况、科学合理的基于多指标综合评价方法的中小河流水体考核评价指标体系，从水文状况、水质状况、感官状况、生物状况等方面进行河流水环境评价，为中小河流管理提供技术依据。在一些重点河流和跨区县河流上合理布设监测断面，确定化学需氧量（COD）、总氮（TN）等水质监测考核指标，定期对中小河流水质进行监测和通报。建立监督考核和奖励机制，将监测断面水质达标率纳入区委、区政府考核体系，市环保局、市水务局会同市财政局等有关部门进行年度考核，奖优罚劣，增强区县治理水污染的责任感和积极性。同时要让公众广泛参与河流监督，及时反映相关问题，探索实现中小河流的社会化监督管理。
4 结语
中小河流综合治理是一项系统的、复杂的、长期的工程，治理任务艰巨。从中小河流的实际出发，有针对性地提出综合规划、加大投入、实施生态治理、建立管理机制等对策措施，对新时期中小河流的治理和运行管护具有重要的指导意义。加快中小河流的综合治理，解决目前存在的突出问题，实现中小河流良性运行，是新形势对治水管水的新要求，也是新时期治水管水的新实践。
参考文献
［1］ 北京市水务局.北运河流域水系综合治理规划［R］.2009．
［2］ 北京市水利规划设计研究院.北京市“十二五”时期防洪减灾规划指导意见［R］.2011．
［3］ 王雪，杨建英.北京郊区河流生态治理探讨［J］.吉林水利.2008（2）：15．
［4］ 北京市水务局.北京市郊区水网工程建设规划［R］.2009．
［5］ 北京市质量技术监督局.中小河道综合治理规划导则［R］.2010．