第二章 我国抗旱管理体制机制适应性分析
对我国抗旱工作面临的新形势和新要求的把握，是判断今后一段时期抗旱管理体制机制适应性的重要标准。本章基于抗旱管理体制机制现状调查，以抗旱工作面临的新情况、新形势、新要求以及未来一个时期抗旱工作目标为标杆，分析当前抗旱管理体制机制的适应性，为后续抗旱管理体制机制体系的设计完善提供支撑。
一、抗旱工作面临的形势和挑战
当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚阶段。保持经济平稳较快发展，保障和改善民生，推进农业现代化，促进区域协调发展，积极应对气候变化等国家重大战略对抗旱工作提出了更高的要求，抗旱工作面临着许多新情况、新问题和新挑战。
（一）极端灾害性天气频发对抗旱管理工作提出了新挑战
根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）《第四次评估报告》，全球气候正在不断变暖，水资源时空分布不均问题更加明显，干旱等极端事件发生频率增加。近百年来我国气候也在变暖，气温升高了0.4～0.5℃，尤其是北方地区冬季增温明显；部分流域降水和水资源的转换规律发生变化，尤其是黄河、淮河、海河、辽河4个流域，近20年降水减少了6%，地表径流减少了17%，其中海河流域降水减少10%、地表水资源减少41%，水资源供需矛盾进一步加剧，干旱灾害发生几率显著增加。据研究预测，我国气候还将进一步变暖，到2030年，全国平均气温将上升1.5～2.8℃，到2050年将上升2.3～3.3℃，到2100年上升3.9～6.0℃。据估计，未来50～100年，我国北方部分省份年平均径流深将减少2%～10%；预计2050年西部冰川面积将减少27.2%，高山地区冰储量将大幅度减少，冰川融水对河川径流的季节调节能力也将大大降低。气候变化通过海平面上升、大气环流变化、蒸发增加、冰雪条件变化等引起降雨、蒸发、入渗、河川径流等一系列变化，从而改变整个水文循环过程，增加水旱灾害发生频次，进一步影响到农业、牧业、渔业、航运、水力发电等多个部门。在全球气候变化的大背景下，我国抗旱减灾工作面临的形势越来越严峻，任务越来越艰巨。遇旱抗旱、临时应对的抗旱管理体制机制已无法解决频繁发生的大范围干旱、众多的城市缺水和越来越突出的生态环境保护的新要求。因此，急需加强抗旱管理体制机制建设，实现抗旱工作由被动抗旱向主动防旱和风险管理转变，减轻由气候变化引起的极端干旱事件对我国经济社会发展的影响。
（二）保障国家粮食安全对抗旱管理工作提出了新挑战
粮食是人类赖以生存的基本消费物资，是具有战略意义的商品。粮食安全问题既是经济问题也是社会问题，是国家安全战略的重要组成部分，是社会稳定的基础和保障。近年我国粮食产量连创新高，但全国粮食产量的增长主要是通过扩大灌溉面积、利用农田水利建设改造中低产田和调整种植结构提高单产等途径实现的。1952—2009年，我国粮食播种面积由18亿亩减少到16亿亩，而农田有效灌溉面积由2.5亿亩增加到8.9亿亩，粮食产量则由1100亿kg提高到5300亿kg左右。依靠灌溉和改变农业种植结构，提高单产实现的农作物产量增长对自然降水和农灌供水适时、适量要求更高，对供水短缺的反应更加灵敏，对干旱缺水的承载能力更为脆弱。根据预测，为满足人口增长条件下的粮食安全需求，到2020年，我国粮食需求量将达到6.2亿t左右。但目前我国耕地面积中10亿多亩是旱地，有效灌溉面积只有8.3亿亩，且大部分灌区灌溉保证率较低，一遇旱灾，粮食产量就会出现波动。同时，不同区域间粮食生产还不平衡，尤其是干旱缺水地区粮食生产不能自给，粮食安全经常受到干旱灾害的威胁。因此，为提高农业抗灾能力，保障国家粮食安全，亟需建立健全抗旱减灾工程体系和管理体系，全面提高综合抗旱减灾能力。
（三）保障城乡居民饮水安全对抗旱管理工作提出了新挑战
水是基础性自然资源和战略性经济资源，人类因水而生存，社会因水而发展。我国水资源总量居世界第6位，但人均占有量仅约2100m3，不足世界人均水平的30%；水资源时空分布极不均衡，北少南多，东多西少。20世纪以来，我国北方地区和沿海城市开始出现水资源短缺问题，而且日趋严重。在水资源总量有限的情况下，这些地区遭遇干旱灾害时会更进一步加剧水资源的短缺形势。如2000年大旱，全国有18个省（自治区、直辖市）620座城镇（包括县城）缺水，影响人口2600多万人，直接经济损失470亿元，天津、烟台、威海、大连等城市出现供水危机，居民正常生活受到严重影响；2006年川渝地区发生特大干旱；2007年3月嘉陵江水位严重偏低，导致重庆市部分城区供水告急，使120万城市居民生活用水受到严重影响。此外，我国农村、偏远山区的因旱人畜饮水困难也非常严重，据1991—2010年统计数据，全国平均每年有2770多万农村人口和2150多万头大牲畜因旱发生饮水困难，尤其是2001年、2006年和2010年，全国农村因旱饮水困难人口都超过了3200万。
根据预测，到2020年我国城镇人口将达到60%，城市快速增长过程将持续30年左右。未来我国经济发展和社会生活的重心集中在城市，城市经济承载量的大幅度增长，城市居民生活水平的不断提高，城市环境的日益改善，使得城市对干旱缺水的敏感度越来越高，对水的需求不仅表现在量的增加，而且对水质、供给保证率也提出了越来越严格的要求，保障城市供水安全的任务越来越重。为了保障城乡供水安全，最大限度地减少干旱缺水对旱区群众生产生活的影响，也急需完善抗旱管理体制和机制。
（四）保障国家生态安全对抗旱管理工作提出了新挑战
随着经济社会快速发展和城乡居民生活水平不断提高，用水需求大幅增加，导致我国许多地区水资源供需矛盾日益突出，为了满足生产、生活用水，常常挤占生态环境用水，特别是干旱期间尤为明显。干旱对生态环境的影响是多方面的，如造成河道断流、湖泊萎缩、地下漏斗扩大、湿地面积减小、生物多样性减少、土壤沙化、植被退化等。据统计，我国土地沙化速度已由20世纪70年代的年均1560km2，发展到90年代末期的3436km2；以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区由20世纪80年代初的56个发展到目前的164个，超采面积从8.7万km2扩展到18万km2。20世纪90年代，黄河下游几乎年年断流，黄河三角洲生态系统遭到严重破坏，湿地萎缩近一半，鱼类减少40%，鸟类减少30%。2002年，南四湖地区发生1949年以来最为严重的特大干旱，湖区基本干涸，湖区70多种鱼类、200多种浮游生物种群濒临灭亡，湖内自然生态遭受毁灭性破坏。20世纪80年代以来，“华北明珠”白洋淀也多次发生干淀现象。
生态干旱灾害损失一旦形成，通常不可逆转。因此，为了保障国家生态安全，急需加强抗旱管理体制和机制建设，走可持续发展之路。
（五）社会公众对干旱缺水问题日益关注对抗旱管理工作提出了新挑战
当今社会，社会公众的安全意识、参与意识、维权意识、生态保护意识不断增强，对通过抗旱工作确保粮食安全、供水安全、生态安全的期望值越来越高，加上抗旱工作涉及城乡供水、工农业生产、生态保护等不同行业之间、不同地区之间的利益分配关系，抗旱往往成为某一时期互联网和电视等媒体讨论的热点和焦点问题，引起社会各方面的高度关注，甚至会影响局部地区的社会稳定。新闻媒体和社会公众对抗旱工作的高度关注，使抗旱工作更多地置于社会舆论和公众的监督之下，对提高抗旱管理水平提出了更高的要求。
总之，干旱缺水问题将长期困扰我国经济社会的稳定健康发展，一旦发生大范围、区域性的严重干旱，其影响和损失难以估量，甚至会影响到我国全面建设小康社会和现代化的进程。做好抗旱减灾工作，确保城乡居民生活用水安全，最大限度地减轻干旱灾害对经济社会和生态环境的影响，保障经济社会全面、协调、可持续发展，是一项长期而艰巨的任务。
二、抗旱管理体制机制的适应性分析
本部分基于抗旱管理体制机制现状，以抗旱工作面临的新形势、新要求为标杆，分析当前抗旱管理的体制机制的适应性，为后续抗旱管理体制机制研究提供支撑。
（一）抗旱管理体制适应性分析
进入21世纪以来，受全球性气候变化影响，我国极端天气事件明显增多，旱灾造成的损失总体呈上升趋势，抗旱工作形势日趋严峻。总体来看，目前的抗旱管理体制以及各级防办的应急管理能力同党中央、国务院提出的确保我国经济平稳较快发展的要求相比，同中共中央国务院关于加快水利改革发展的要求相比，同广大人民群众热切期盼相比，同灾害性天气频发多发形势相比，还存在一些不适应的地方。
（1）乡镇级抗旱管理机构设置不适应。尽管我国有防汛抗旱任务的县级以上人民政府都设置了防汛抗旱指挥机构，但作为防御水旱灾害最直接、最有效的乡镇一级却只有少数设置了防汛抗旱指挥机构。
（2）各级防指指挥协调机制不适应。实际上，目前各级防汛抗旱指挥机构的职能主要还是定位于应急抗旱，虽然有多个行业或部门作为防汛抗旱指挥部的成员单位，但各级防汛抗旱指挥机构通常是在水旱灾害发生之后才真正能发挥综合协调的职能。此外，各级防汛抗旱指挥机构的办事机构设在水利部门，其他成员单位并没有参与各级防办的日常管理工作，致使各级防办难以协调各部门进行系统全面的灾前预防工作。
（3）省级以下防办能力建设不适应。作为各级防汛抗旱指挥部的办事机构，各级防办负责防汛抗旱日常管理工作，履行的是政府行政管理职能，但全国大多数防办是事业编制，与所承担的职能不适应。如全国有防汛抗旱任务的2630个县和新疆生产建设兵团的195个团级单位设立了防办，其中事业编制的1515个，占总数的54%。许多地方在防汛抗旱督察专员设置方面没有实质性进展，出现严重旱情时只能由地方政府或防总派出工作组开展应急督察，防汛抗旱督察尚未纳入常态性工作。还有许多地区防办存在人员编制少、专业技术人员不足、办公设备配置不全、性能落后等问题，难以满足抗旱工作的实际需要。
（4）流域抗旱管理机构职能不适应。尽管《中华人民共和国抗旱条例》授予流域防汛抗旱指挥机构负责组织协调所管辖范围内的有关抗旱工作的管理职责，但由于流域管理机构对省级防办没有人事管理权和抗旱经费安排权，实际上在协调流域内相关省（自治区、直辖市）水量分配、水事纠纷、生态保护等抗旱难题时权威性不够，很难发挥强有力的组织协调作用。
（二）抗旱管理机制适应性分析
从保障我国经济社会持续稳定发展和城乡供水安全的要求来看，我国抗旱管理机制还存在一些问题和薄弱环节。
（1）一些地区抗旱工作责任制仍然不够健全。在抗旱工作责任制的贯彻落实过程中，也存在一些问题，如有的地方行政领导重防汛轻抗旱、重救灾轻防范，思想麻痹，责任意识淡薄，对抗旱工作的重要性认识不清；有的地方政府行政责任人“挂帅不出征”、“挂名不履职”，不亲自抓、亲自管，导致抗旱工作责任弱化；有的地方行政领导抓抗旱工作仅停留在“以会议落实会议、以文件落实文件”上，对人、财、物等投入关注不够、保障不到位，造成抗旱工作处于被动应付状态。这些问题虽属个别现象，但从制度层面分析，折射出抗旱工作责任制不够健全、不够完善的共性问题。
（2）抗旱法律法规体系建设总体上仍然滞后。虽然我国已先后出台了《中华人民共和国防水法》、《中华人民共和国抗旱条例》等法律法规，少数省（自治区、直辖市）也出台了《中华人民共和国抗旱条例》的配套管理办法或实施细则。但仍有部分省（自治区、直辖市）在抗旱立法方面仍没有大的进展，总体来看，仍存在法规不配套、覆盖面窄、修订不及时等问题，相当一部分地方政府仍然依靠行政手段开展抗旱工作。
（3）多数地区尚未形成完整的抗旱预案体系。目前我国基本完成了省、地、县三级总体预案的编制，但城市专项抗旱预案的编制进展相对缓慢，主要江河、相关行业、重点水源工程的抗旱预案编制工作刚刚起步或仍处于空白状态，完整的抗旱预案体系尚未形成。一部分已编制完成的抗旱预案内容不具体、不深入、不明确，预案启动条件难以把握，应对措施针对性不强，可操作性较差，许多地区抗旱应急响应措施在抗旱过程中并不能得到完全落实，难以保证抗旱工作的高效有序进行。此外，由于缺乏对预案的编制、启用、监督、评估、修订等一系列工作进行规范的管理制度，在实际需求和实施效果方面没有形成对接和联系的纽带，容易导致预案成为空架子，应急响应措施流于形式。
（4）部分地区抗旱工作统筹规划机制尚未建立。长期以来，部分地区抗旱工作缺乏系统和长期的规划的指导，致使抗旱工作的组织部署、工程建设、应急处置等措施经常处于“头痛医头，脚痛医脚”的零敲碎打状态，在确定经济布局、产业结构和发展规模时没有充分考虑干旱缺水因素的影响，即使在旱灾频繁、水资源极度贫乏、开发难度大或开发利用不利于生态环境的地区，也在盲目发展灌溉农业，兴建高耗水企业，在很大程度上增加了干旱灾害的风险性。
（5）全国旱情监测能力明显不足。目前，全国20个省（自治区、直辖市）水利部门共建有937个自动墒情监测站，大多数自动监测站的监测数据准确性较差，在实际工作中基本不用或应用很少，远远不能满足抗旱工作的实际需要。由于监测能力不足，全国旱情统计和分析主要依靠地方逐级上报，由于县乡等基层大多凭经验估计作物受旱面积及受旱程度，特别是实行旱情日报制度期间，抗旱信息统计任务繁重，信息的精度及报送时效性亟待提高。此外，全国大部分地区旱情信息的查询分析处理系统、旱情实时综合分析与预测系统以及相关的数据库系统等尚未建立，难以对旱情发展趋势进行及时科学的分析、预测及预警，抗旱工作总体上还处于被动局面。
（6）部分地区抗旱信息管理、发布仍不规范。一些地区未能严格执行国家防总抗旱信息报送、发布等制度，存在着信息不准确、报送不及时、程序不规范等问题，尤其是个别部门仅仅根据本部门掌握的一些影响干旱因素的信息就在电视、网络、报纸等媒体上发布旱情、旱灾预测分析结论，造成旱情数字混乱，给各级领导和社会公众形成误导，给抗旱救灾指挥决策带来不利影响。此外，《中华人民共和国抗旱条例》规定，水利、气象、农业、供水管理等相关部门要及时向抗旱指挥机构提供水情、雨情、墒情、农情、供用水信息等。但从实际工作来看，只有在旱情紧急情况下才能实现各部门之间的信息沟通和共享，在日常管理工作中各级抗旱指挥机构想要及时得到其他部门的相关信息还存在一定障碍。
（7）抗旱投入保障机制尚未完全建立。长期以来，我国抗旱经费投入渠道单一，旱灾救助主要依靠政府投入，社会化投入机制尚未完全建立。目前，我国各级财政补助的抗旱经费仅占实际抗旱投入的15%～20%，超过80%以上抗旱投入由银行贷款和群众自筹解决，抗旱投入与实际需要明显不相匹配，而且近年来抗旱投入占各级财政收入的比例仍有不断下降的趋势。据调查，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团中只有12个省（自治区、直辖市）设立了少量抗旱专项资金，总额6000万元左右，而且大部分还与防汛经费合在一起。特别是省级以下财政抗旱应急资金投入普遍偏少，对中央财政依赖性过强。一些地方财政困难的地区，不仅自身没有财力投入抗旱，上级下达的抗旱资金也不能保证及时到位，有的甚至被挪作他用。投入不足导致许多抗旱设施老化失修，抗御干旱灾害的标准低、能力差，相当一部分抗旱基础设施陷入只能维持、不能发展、连年治理、连年萎缩的怪圈。
（8）抗旱服务组织能力建设与旱区群众的迫切需求相比还存在一定差距。虽然近年来各地抗旱服务组织建设管理工作取得了很大成绩，队伍规模不断发展壮大，应急抗旱能力显著增强，但与抗旱工作和旱区群众的迫切需求相比，还存在一定差距：①发展不平衡，突出表现在北方与南方之间差异大、抗旱能力差距大、与承担的抗旱减灾任务不相匹配等方面。②扶持不到位，一些地方对抗旱服务组织的建设重视不够、扶持不力，抗旱服务组织缺编制、缺投入、缺仓库、缺设备、缺技术，发展严重滞后。③队伍不稳定，大多数抗旱服务队为自收自支事业单位，近年来油电价格不断上涨，抗旱服务成本越来越高，抗旱服务队难以为继的情况比较普遍，出现了骨干人员流失、队伍不稳定的现象。④投入不落实，相当一部分抗旱服务队没有固定投入渠道，仅仅依靠自身力量开展有偿服务、微利经营，发展难度越来越大。⑤管理不完善，部分抗旱服务组织经营机制不活，管理水平不高，技术力量薄弱，服务功能单一，缺少主动开拓市场和创收的能力，生存和发展遇到了严重困难。这些问题是严重困扰抗旱服务组织可持续发展的薄弱环节，若不及时研究解决，不但会降低我国抗旱服务组织的应急抗旱能力，而且会造成国家大量资金的浪费和损失。
（9）现有抗旱物资储备体系很不健全。从目前来看，虽然中央和个别省的抗旱物资储备工作已经开始启动，但大多数省（自治区、直辖市）仍没有建立抗旱物资储备制度，与民政救灾和防汛抢险物资储备体系相比，现有的抗旱物资储备体系很不健全。考虑到我国旱灾频繁、抗旱减灾任务繁重，抗旱物资需求量大，2.25亿元的中央和省级抗旱物资储备规模远远无法满足抗御大范围严重旱灾的物资保障需求。2011年冬麦区发生较为严重的冬春旱，导致北方冬麦区抗旱物资市场供需失衡、价格暴涨，其中打井机等部分设备甚至出现脱销，严重削弱了各地的应急抗旱能力，阻碍了抗旱工作的开展。
（10）旱灾保险制度仍处于探索阶段。长期以来，我国的农险法律建设滞后，核算办法、税费扶持等政策不配套的状况没有扭转，对包括旱灾保险在内的农业保险补贴和扶持非常少。《中华人民共和国保险法》第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”但至今配套的法律、法规尚未出台。在我国，农业保险只免交营业税，其他方面同商业性保险一样，国家尚无配套政策予以扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险，而政府补贴和扶持缺位的情况。近年来我国农业保险保费收入不断减少，农业保险费率居高不下，农民不愿投保，导致农业保险经营长期亏损、步履维艰。
（11）旱灾风险评估分析指标体系尚未建立。目前，除降雨、蒸发、墒情、水位、流量等气象水文观测项目之外，其他与旱情相关的监测项目尚无公认的技术规范和标准，旱灾评估指标体系尚未建立，旱灾风险管理需要的长期预测预报尚处于探索和研究阶段，旱灾风险分析方法和定量分析技术还刚刚起步，干旱对农业、工业及城乡人民生活的影响、造成的损失以及抗旱的经济效益、社会效益难以进行较为精确的分析、评价。